II SAB/Bd 27/24

II SAB/Bd 27/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-05-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Korycka
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
658
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezes Sądu
Treść wyniku
uwzględniono skargę w części, stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 6 ust. 1w zw z  art. 4 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Prezesa Sądu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Sądu do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2020 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Prezes Sądu dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałej części skargę oddala; 4. zasądza od Prezesa Sądu na rzecz skarżącego 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
J. K. (tj. Skarżący) działając na podstawie art. 6 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, zwanej w skrócie "u.d.i.p."), [...] kwietnia 2020 r. wniósł do Prezesa Sądu (zwanego dalej "Organem" lub "Prezesem Sądu Rejonowego") o udostępnienie następujących informacji publicznych:
1. Czy Prezes Sądu realizuje zobowiązania w zakresie nadzoru administracyjnego, nałożone na niego na podstawie pisma Prezesa Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] października 2018 roku, znak [...], w oparciu o które sporządzone zostało pismo Prezes Sądu z dnia [...] października 2018 roku, [...], skierowane do przewodniczących wszystkich wydziałów Sądu Rejonowego w B., a w szczególności:
a. czy Prezes Sądu osobiście lub poprzez przewodniczących wydziałów kontroluje dyscyplinę czasu pracy sędziów wszystkich wydziałów Sądu Rejonowego w B., w tym liczbę dni nieobecności sędziów w pracy, daty tych nieobecności oraz czy ustala przyczyny owych nieobecności w przypadku każdego z sędziów, a jeśli tak, to w jaki sposób to czyni oraz czy wytwarzana jest dokumentacja będąca wynikiem tejże kontroli?
b. czy Prezes Sądu osobiście lub poprzez przewodniczących wydziałów bada sprawność postępowania w sprawach prowadzonych przez sędziów wszystkich wydziałów Sądu Rejonowego w B. na podstawie losowo wybranych spraw z ich referatów, a jeśli tak, to w jaki sposób to czyni oraz czy wytwarzana jest dokumentacja będąca wynikiem tejże kontroli?
c. w jaki sposób i jak długo przechowywana jest ewentualna dokumentacja wytworzona w wyniku realizacji zobowiązań w zakresie nadzoru administracyjnego wynikających z pisma Prezesa Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] października 2018 roku, znak [...] oraz czy owa dokumentacja jest przekazywana prezesowi Sądu Okręgowego w B.?
2. Czy Prezes Sądu realizuje zobowiązania w zakresie nadzoru administracyjnego nałożone na niego na podstawie zarządzenia Prezesa Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] listopada 2018 roku, Nr [...]/IX W, w oparciu o które sporządzone zostało pismo wiceprezesa Sądu Rejonowego w B. z dnia z dnia [...] grudnia 2018 roku, [...], skierowane do przewodniczących wydziałów III, IV, IX i XI Sądu Rejonowego w B., a w szczególności:
a. czy Prezes Sądu osobiście lub poprzez przewodniczących wydziałów bada należyte obciążenie wokand wszystkich sędziów Sądu Rejonowego w B. oraz sprawdza, czy sędziowie wyznaczają sesje nie rzadziej niż 3 dni w tygodniu z uwzględnieniem terminów na przerwy, a jeśli tak, to w jaki sposób to czyni oraz czy wytwarzana jest dokumentacja będąca wynikiem tejże kontroli?
b. czy Prezes Sądu osobiście lub poprzez przewodniczących wydziałów bada powody nierozpoczęcia przewodu sądowego w terminie 3 miesięcy od daty wpływu aktu oskarżenia do sądu w sprawach sędziów wszystkich wydziałów karnych Sądu Rejonowego w B., a jeśli tak, to w jaki sposób to czyni oraz czy wytwarzana jest dokumentacja będąca wynikiem tejże kontroli?
c. w jaki sposób i jak długo przechowywana jest ewentualna dokumentacja wytworzona w wyniku realizacji zobowiązań w zakresie nadzoru administracyjnego wynikających z zarządzenia Prezesa Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] listopada 2018 roku, Nr [...]/IX W oraz czy owa dokumentacja jest przekazywana prezesowi Sądu Okręgowego w B.?
Ponadto Skarżący domagał się przekazania kserokopii wszelkiej dokumentacji wytworzonej w wyniku realizacji zobowiązań wynikających:
. z pisma Prezesa Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] października 2018 roku, znak [...], w oparciu o które sporządzone zostało pismo Prezes Sądu z dnia [...] października 2018 roku, [...],
. z zarządzenia Prezesa Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] listopada 2018 roku, Nr [...]/ IX W, w oparciu o które sporządzone zostało pismo wiceprezesa Sądu Rejonowego w B. z dnia z dnia [...] grudnia 2018 roku, [...], od momentu obowiązywania ww. regulacji w zakresie nadzoru administracyjnego do chwili obecnej.
W odpowiedzi na wniosek Prezes Sądu [...] czerwca 2020 r. udzielił odpowiedzi, że realizuje swoje obowiązki w zakresie nadzoru administracyjnego nałożone ustawą z dnia [...] lipca 2001 roku - Prawo o ustroju sądów powszechnych, a także w oparciu m.in. o pisma z dnia [...] października 2018 roku (znak [...]) oraz z dnia [...] grudnia 2018 roku (znak A.-500-576/18). Prezes Sądu wskazał także, że w oparciu o ww. pisma otrzymuje informacje od Przewodniczących odpowiednich wydziałów, dokonuje ich analizy a następnie przekazuje Prezesowi Sądu Okręgowego. Prezes Sądu Rejonowego stwierdził, że w powyższym zakresie nie wytwarza własnej dokumentacji; ocenił, że pozyskiwane od Przewodniczących Wydziałów informacje nie stanowią informacji publicznej, a jedynie dokumenty związane z wewnętrzną organizacją pracy sądu i kontrolą prezesa w tym zakresie. Brak zatem podstaw do udzielenia kopii dokumentacji zgodnie z wnioskiem.
Następnie J. K. (zwany dalej "Skarżącym" pismem z [...] września 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej zarzucając w szczególności, że organ bezzasadnie uznał, iż informacje, których domagał się Skarżący nie stanowią informacji publicznej, w tym że są to dokumenty związane z wewnętrzną organizacją pracy sądu i kontrolą prezesa sądu. Skarżący wniósł także o wymierzenie Organowi grzywny w wysokości [...] zł.
Skarżący podniósł, że udzielona przez Prezesa Sądu odpowiedź jest ogólna, nie odnosi się do konkretnych pytań sformułowanych we wniosku tj. do kwestii czasu pracy sędziów, obciążenia i liczby wokand, sposobu i zakresu badania referatów, sposobu i zakresu oceny sprawności prowadzonych postępowań itp.
Zdaniem Skarżącego nieprawdą jest, jakoby Organ nie wytwarzał własnej dokumentacji, gdyż dokumentacja, o której mowa w pkt 3 wniosku jest sporządzana ze względu na zasady wewnętrznego obiegu dokumentów obowiązujące w Sądzie; potwierdza to także była wiceprezes Sądu.
Skarżący podniósł także, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną, gdyż dokumenty kontroli wewnętrznej, w tym dotyczące nadzoru administracyjnego podlegają udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i c u.d.i.p. Skarżący podkreślił, że sposób i zakres realizowania przez Prezesa Sądu Rejonowego wewnętrznego nadzoru administracyjnego m.in. w aspekcie kontroli sprawności i efektywności prowadzonych postępowań w celu zapobiegania ich przewlekłości według reguł zapewniających brak merytorycznej ingerencji w przebieg tych postępowań i bez wpływu na rozstrzygnięcia materialne - ma szczególnie istotne znaczenie społeczne. Interes publiczny nie realizuje się wyłącznie bezpośrednio wobec ogółu społeczeństwa, ale także w aspekcie zapewnienia zgodnych z prawem warunków funkcjonowania określonej grupy społecznej, w tym sędziów – orzeczników, jeśli przekłada się w dalszej kolejności na interes ogółu społeczeństwa. W tym przypadku interes społeczny realizuje się w prawie do skutecznej ochrony sądowej gwarantowanej tylko przez sędziów niezawisłych, w tym wolnych od wpływu organów wewnętrznego i zewnętrznego nadzoru administracyjnego oraz organów władzy wykonawczej na kwestie objęte ich swobodną decyzją istotną dla rozstrzygnięć merytorycznych.
Skarżący podkreślił, że wprowadzony system nadzoru administracyjnego sprawowanego przez Prezesa Sądu Rejonowego narusza standardy konstytucyjne. Problematyka niezawisłości sędziowskiej ma wymiar publiczny, a uzyskanie żądanych informacji, które dotyczą zagrożeń dla niezawisłości sędziowskiej, spełnia kryteria szczególnej istotności w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Uzyskane informacje posłużą jako przykład dla zilustrowania wadliwego ukształtowania i funkcjonowania w praktyce modelu wewnętrznego nadzoru administracyjnego, który narusza niezawisłość sędziowską.
Skarżący podniósł, że Organ kwestionując charakter żądanych informacji nie wydał decyzji o odmowie udzielenia dostępu do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że żądana informacja stanowiąca dokumenty wewnętrzne związane z organizacją pracy sądu nie jest informacją publiczną, o czym wnioskodawca został powiadomiony pismem z [...] czerwca 2020 r. Organ nie jest zatem bezczynny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 stycznia 2021 r. sygn. II SAB/Bd 81/20 oddalił skargę.
WSA wskazał, że kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia o prawidłowości rozpoznania wniosku strony jest właściwe zakwalifikowanie żądanych przez stronę danych, tj. określenie czy stanowią one informację publiczną. Jednak o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Przepis art. 1 u.d.i.p. zawiera dwa określenia, których zarówno sama ustawa, jak i inne akty prawne nie definiują: "sprawy publiczne" i "informacja publiczna". Zakres pojęcia "informacja publiczna" dookreślony jest w art. 6 u.d.i.p., który zawiera ponad 30 pozycji, a posłużenie się przez ustawodawcę wyrazem "w szczególności" świadczy o tym, że ten i tak obszerny katalog nie jest zamknięty. Jego podstawową funkcją jest wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych. Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, iż zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym, bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem informacje objęte wnioskiem skarżącego z [...] kwietnia 2020 r. dotyczące sposobu i zakresu realizowania przez Prezesa Sądu Rejonowego wewnętrznego nadzoru administracyjnego, m.in. w aspekcie kontroli sprawności i efektywności prowadzonych postępowań w celu zapobiegania ich przewlekłości, czasu pracy sędziów, obciążenia i liczby wokand, sposobu i zakresu badania referatów, sposobu i zakresu oceny sprawności prowadzonych postępowań, etc. Wewnętrzny nadzór administracyjny, odnoszący się do spraw organizacyjnych sądu, który w żaden sposób nie podlega uzewnętrznieniu, pomimo spełnionej podmiotowej przesłanki - podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), ze względu jednak na przedmiot takiej informacji, prowadzi do uznania, że wniosek Skarżącego nie mógł zostać załatwiony w oparciu o przepisy u.d.i.p. z tej przyczyny, że żądana informacja nie jest informacją o sprawach publicznych. O ile więc żądane informacje nie odnoszą się do spraw publicznych, a jedynie do spraw organizacyjnych dotyczących wewnętrznego nadzoru administracyjnego, a ponadto nie są umieszczone w aktach sprawy, o tyle nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p. W konsekwencji, brak było podstaw do stawiania Organowi zarzutu, iż wniosek Skarżącego nie został załatwiony przez wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji. W sytuacji bowiem, gdy informacja nie stanowi informacji o sprawach publicznych, załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma.
Zdaniem WSA, skoro informacje żądane przez Skarżącego nie stanowiły informacji podlegającej upublicznieniu w rozumieniu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to Prezes Sądu Rejonowego, informując Skarżącego o niemożności ich udostępnienia, nie dopuścił się bezczynności, przy czym żądanie udostępnienia informacji, która nie jest publiczną, nie jest rozpoznawane w trybie przepisów u.d.i.p. Z tego względu Prezes Sądu Rejonowego nie był zobowiązany do wydania decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a wystarczającym w sprawie była pisemna odpowiedź na wniosek.
W wyniku rozpoznania wniesionej przez Skarżącego skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 lutego 2024 r. sygn. III OSK 6577/21 uchylił wyrok WSA i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
NSA uznał, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku w sposób nienależyty wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, która nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego sprawy, nie daje możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, uniemożliwia Skarżącemu ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, pozbawiając możliwości rzeczowego polemizowania z dokonaną oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przytoczył bardzo szczegółowo opinie doktryny dotyczące pojęcia "dokument wewnętrzny" oraz wskazał na orzecznictwo NSA dotyczące wskazanego zagadnienia. Jednak w uzasadnieniu brak jest określenia, dlaczego uznaje, że wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej dotyczy istotnie dokumentu wewnętrznego. Nadto Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do treści samego wniosku z [...] kwietnia 2020 r., który dotyczył nie tylko treści udostępnienia dokumentów, ale również działań Prezesa Sądu w zakresie realizacji konkretnych zadań związanych z nadzorem administracyjnym. WSA w Bydgoszczy nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że wewnętrzny nadzór administracyjny stanowi dokument wewnętrzny, prezentując jedynie ogólnikowy pogląd, że taka materia dotyczy jedynie spraw organizacyjnych (s. 15-16 uzasadnienia). Tymczasem zawarte we wniosku Skarżącego pytania są związane z wypełnianiem przez Sąd zadań dla podmiotów korzystających z jego działań (pozwanych, powodów, oskarżonych, pokrzywdzonych), ponieważ dotyczą nadzoru nad terminowością załatwiania spraw oraz obciążenia obowiązkami poszczególnych sędziów.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wadliwy sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwia kontrolę zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (zarówno procesowych, jak i materialnoprawnych). Ocena taka byłaby bowiem przedwczesna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, jako że nie można uznać, iż samo przesłanie Skarżącemu przez Prezesa Sądu Rejonowego pisma stwierdzającego, że żądane informacje nie stanowi informacji publicznej uwalniają go od zarzutu bezczynności.
Nie jest sporne w sprawie, że Prezes Sądu Rejonowego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.)
Niespornym w sprawie jest także, że zarówno wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej jak też odpowiedź Prezesa Sądu Rejonowego dotyczy działalności tegoż Prezesa w zakresie wewnętrznego nadzoru administracyjnego w sądzie, tj. tego rodzaju działania, które jest wskazane w art.8, art. 9a § 1, art. 37 § 3 i art. 37b § 1 ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 334 z późn. zm., zwanej w skrócie "P.u.s.p."). Wprost do tego zakresu działalności odnosi się Skarżący w uzasadnieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Prezes Sądu Rejonowego nie używa wprawdzie w swojej wypowiedzi pojęcia "wewnętrzny nadzór administracyjny", jednakże w przesłanej Skarżącemu odpowiedzi z [...] czerwca 2020 r. wskazał, że "realizuje swoje obowiązki w zakresie nadzoru administracyjnego" jednocześnie podnosząc, że obowiązki te nakłada na niego ustawa Prawo o ustroju sądów powszechnych. O ciążących na prezesie sądu rejonowego obowiązkach dotyczących nadzoru administracyjnego wypowiada się ww. art. 9a P.u.s.p. wskazując, że wewnętrzny nadzór administracyjny nad działalnością sądów, o której mowa w art. 8 pkt 2, sprawują prezesi sądów oraz art. 37a § 3 P.u.s.p., który stwierdza, że prezes sądu rejonowego sprawuje wewnętrzny nadzór administracyjny nad działalnością administracyjną sądu rejonowego. W ustawie jednocześnie brak wskazania, aby prezes sądu rejonowego miał sprawować innego rodzaju nadzór administracyjny, niż wyżej określony.
Przy rozważaniach czy Prezes Sądu Rejonowego pozostaje w bezczynności odnośnie wniosku Skarżącego należy mieć na uwadze, że - jak wskazał NSA w ww. wyroku z 29 lutego 2024 r. sygn. III OSK 6577/21, Skarżący we wniosku z [...] kwietnia 2020 r. zwracał się o nie tylko o udostępnienie treści dokumentów, ale także o udostępnienie informacji o działaniach Prezesa Sądu Rejonowego w zakresie sprawowanego wewnętrznego nadzoru administracyjnego. Jak wynika z treści art. 6 ust. 1 u.d.i.p. treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p.) nie wyczerpuje całości pojęcia "informacja publiczna". Jeżeli zatem ww. działania Prezesa zostały utrwalone w inny sposób niż w postaci dokumentu urzędowego – tak utrwalona informacja także może podlegać udostępnieniu.
Istotną kwestią w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy każdy dokument wytworzony w ramach sprawowanego wewnętrznego nadzoru administracyjnego jest "dokumentem wewnętrznym" oraz czy analogiczne znaczenie ("wewnętrzne") ma każda podjęta w ramach tego nadzoru czynność utrwalona w innej formie niż dokument urzędowy. W tym względzie należy w ślad za Trybunałem Konstytucyjnym (por. wyrok z 13 listopada 2013r. sygn. P 25/12, OTK-A 2013, nr 8 poz. 122) zauważyć, że w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Podlega ono ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących. Z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej.
Powyższe prowadzi do wniosku, że o przypisaniu danemu dokumentowi lub działaniu charakteru "wewnętrznego" nie przesądza sama okoliczność, że jest wytwarzany wewnątrz struktury organu, przekazywany pomiędzy poszczególnymi komórkami organizacyjnymi tej struktury. Istotne jest, czy jest jedynie pewnym etapem, czynnością roboczą na drodze do wytworzenia stanowiska organu, informacji, która jest lub może być przedstawiona na zewnątrz. Nie można wykluczyć, że stworzenie pewnego dokumentu lub podjęcie pewnej czynności wewnątrz struktury organu ma samodzielne znaczenie "zewnętrzne" (tj. obrazuje stanowisko organu), niezależnie od intencji osób tworzących dany dokument czy podejmujących daną czynność. Ponadto, jak wskazano w doktrynie dokumenty wewnętrzne, wytworzone w zakresie działania danego podmiotu nie podlegają udostępnieniu – o ile nie zostały włączone do akt sprawy albo nie zostały wyekspediowane do innego podmiotu (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 6, komentarz 35).
Nie można zatem z góry uznać, że wszystkie dokumenty wytworzone w ramach nadzoru "wewnętrznego" oraz wszystkie utrwalone w inny sposób czynności podejmowane w ramach takiego nadzoru mają charakter dokumentów czy czynności "wewnętrznych" i nie są tym samym informacją publiczną podlegającą udostępnieniu. Przykładowo informacje w formie notatek o czasie i treści czynności podejmowanych przez sędziego sprawozdawcę w danej sprawie mogą mieć charakter roboczy pod kątem wytworzenia informacji, czy ta sprawa jest prowadzona sprawnie. Takie notatki można zatem kwalifikować jako dokument wewnętrzny. Te same informacje mogą być jednak częścią szerszego treściowo dokumentu obrazującego tezę o sprawności lub niesprawności prowadzonego postępowania, który to dokument może być przekazany na zewnątrz w celu np. pociągnięcia sędziego do odpowiedzialności dyscyplinarnej.
Odnosząc powyższe do treści wniosku Skarżącego z [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznych należy zauważyć, że Skarżący zarówno w punkcie 1 wniosku (dotyczącym kontroli dyscypliny czasu pracy sędziów oraz sprawności postępowania w losowo wybranych sprawach) jak też w punkcie 2 (dotyczącym należytego obciążenia wokand sędziów oraz terminowego rozpoczęcia przewodu sądowego po wpływie aktu oskarżenia) formułuje żądanie udostępnienia informacji w kontekście ich przekazywania na zewnątrz Sądu Rejonowego tj. do Prezesa Sądu Okręgowego. Fakt takiego przekazania informacji na zewnątrz podmiotu realizującego zadanie publiczne w postaci wymiaru sprawiedliwości na określonym szczeblu (tj. na zewnątrz sądu rejonowego) potwierdza w istocie Prezes Sądu Rejonowego stwierdzając w swoim piśmie z [...] czerwca 2020 r., że "otrzymuje informacje od Przewodniczących odpowiednich wydziałów i dokonuje analizy otrzymanych danych, a następnie informacje te przekazywane są Prezesowi Sądu Okręgowego w B.".
Co więcej, tak jak wskazał NSA w ww. wyroku z 29 lutego 2024 r. zawarte we wniosku pytania są związane z wypełnianiem przez Sąd Rejonowy zadań dla podmiotów korzystających z jego działań (pozwanych, powodów, oskarżonych, pokrzywdzonych), ponieważ dotyczą nadzoru nad terminowością załatwiania spraw oraz obciążenia obowiązkami poszczególnych sędziów.
Wniosek wskazuje zatem na informacje udostępniane na zewnętrz Sądu Rejonowego oraz informacje, które nie mają same w sobie charakteru roboczego, koncepcyjnego, nie są wytworzone wyłącznie na potrzeby danego podmiotu (por. wskazanie cech dokumentu wewnętrznego w wyroku NSA z 28 lutego 2020 r. sygn. I OSK 3211/18 dotyczącym audytu wewnętrznego).
W konsekwencji powyższych rozważań Sąd stwierdził, że samo zakwalifikowanie żądnych przez Skarżącego informacji jako objętych zakresem wewnętrznego nadzoru administracyjnego w Sądzie Rejonowym nie mogło być powodem automatycznego kwalifikowania tych informacji jako "dokumentów wewnętrznych" (lub czynności o takim charakterze utrwalonych w inny sposób niż poprzez sporządzenie dokumentu urzędowego), które nie stanowią informacji publicznej i tym samym nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznych.
Odnosząc powyższe do podniesionego w skardze zarzutu bezczynności Prezesa Sądu Rejonowego należy wskazać, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności
Ustawa o dostępie do informacji przewiduje, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej następuje poprzez jej udzielenie bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W wypadku stwierdzenia przeszkód prawnych w udzieleniu żądanej informacji publicznej załatwienie wniosku następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Stosownie bowiem do treści art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.
Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie. Dopiero zatem w sytuacji, gdy organ nie dysponuje żądaną informacją publiczną lub informacja nie ma charakteru informacji publicznej bądź też dana informacja dostępna jest w innej formie przewidzianej ustawą o dostępie do informacji publicznej, a tryb wnioskowy został niepotrzebnie zainicjowany, uznać należy, że właściwym sposobem załatwienia wniosku jest czynność polegająca na skierowaniu do wnioskodawcy zwykłego pisma informującego o przyczynie niemożności udostępnienia informacji publicznej.
W rozpatrywanej sprawie Prezes Sądu Rejonowego błędnie ocenił, że całość żądanej przez Skarżącego informacji ze względu na jej powstanie w ramach sprawowanego wewnętrznego nadzoru administracyjnego nie ma waloru informacji publicznej i poprzestał jedynie na skierowaniu do Skarżącego pisma. Skarżący w zakreślonym ustawowo terminie ani nie otrzymał od Organu żądanej informacji, ani decyzji ani pisma, w którym Organ w sposób odpowiadający przepisom prawa wykazał, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. W konsekwencji Sąd stwierdził, że Organ pozostaje w bezczynności i stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a.") zobowiązał go do wydania aktu lub dokonania czynności, tak jak orzeczono w pkt 1 wyroku.
Dokonując, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. oceny charakteru stwierdzonej bezczynności, Sąd nie dopatrzył się, aby miała ona charakter rażący. Samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie świadczy o rażącym charakterze opóźnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych jako rażąco naruszająca prawo jest traktowana bezczynność organu w stanie, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przedmiotowej sprawie Organ wprawdzie nie zachował terminów ustawowych do załatwienia wniosku wynikających z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednak nie zlekceważył wniosku Skarżącego i kierował do niego pisma (z 2 czerwca i [...] lipca 2020 r.) informujące o stanowisku w sprawie. Wobec tego Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego.
Sąd uznał za niezasadne żądanie wymierzenia organowi grzywny. Środki prawne z art. 149 § 2 p.p.s.a. powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie działaniom Organu nie można przypisać powyższych cech. Organ nie uchylił się od przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w odpowiednim terminie. Sama błędność tego stanowiska (przy braku jakichkolwiek innych zachowań Organu) nie uzasadnia przypuszczenia, że Organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wobec tego Sąd oddalił skargę w zakresie dotyczącym żądania wymierzenia organowi grzywny.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) biorąc pod uwagę wysokość uiszczonego wpisu.