II SAB/Bd 22/23

II SAB/Bd 22/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-07-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski
Katarzyna Korycka /przewodniczący sprawozdawca/
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
659
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 35
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 36
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 lipca 2023 r. sprawy ze skargi H. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych 1. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpatrzeniu odwołania H. W. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2022 r. nr [...]; 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania, o której mowa powyżej, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej H. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] grudnia 2022 r. skarżąca H. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] (dalej również powoływanego jako "organ", "Wojewoda") w związku z nierozpoznaniem jej odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2022 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie przystąpienia do wykonywania robót budowlanych. W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności i przewlekłości organu oraz zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty ogłoszenia wyroku. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że przedmiotowe odwołanie wraz z aktami sprawy Wojewoda otrzymał w dniu [...] października 2022 r. Mimo iż organ winien je rozpoznać i wydać decyzję w terminie do dnia [...] listopada 2022 r. to w niniejszym przypadku skarżąca, jak wskazała, czeka już trzeci miesiąc na rozpatrzenie odwołania. Podkreśliła również, że żadnych rezultatów nie przyniosło ponaglenie, bowiem organ nie powiadomił jej ani o przesłaniu ponaglenia do organu wyższego stopnia, ani też o pozostawieniu go bez rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił przy tym, że na skutek ponaglenia wniesionego w przedmiotowej sprawie przez skarżącą, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB") postanowieniem z dnia [...] grudnia 2022 r. stwierdził przewlekłość w działaniu organu i wyznaczył Wojewodzie termin załatwienia sprawy do dnia [...] stycznia 2023 r. W konsekwencji Wojewoda, jak wskazał, w dniu [...] stycznia 2023 r. wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2022 r., wywiązując się tym samym z nałożonego przez GINB obowiązku w wyznaczonym terminie. Wobec tego zdaniem organu skarga jest bezzasadna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Kontrola przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej powoływanej jako "ppsa") wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie w pełnym zakresie.
Ocenę czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanej bezczynności i przewlekłości postępowania trzeba poprzedzić w pierwszej kolejności wyjaśnieniem pojęcia bezczynności oraz przewlekłości postępowania z uwzględnieniem określonych przez ustawodawcę w Kodeksie postępowania administracyjnego gwarancji statuujących prawo strony do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie.
Naczelna zasada postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej "kpa") stanowi, iż organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie przy tym z treścią art. 35 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne, w myśl § 4, mogą określać inne terminy niż określone w § 3 [...]. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). W rozumieniu art. 104 § 1 kpa "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Jednocześnie, w myśl art. 36 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).
W każdym więc przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji, mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Bezczynność organu ma więc miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 306/16 – dostępny jw.). Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 oraz art. 149 ppsa sprowadza się więc do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" zawarta w art. 37 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 kpa). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 kpa wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać podjęte.
Przewlekłość postępowania administracyjnego została natomiast zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 kpa. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Przewlekłe prowadzenie postępowania należy więc traktować jako stan sprawy, w którym mamy do czynienia ze zwłoką organu wynikającą z opieszałego, niesprawnego, nieefektywnego i nieskutecznego działania organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie. O przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, jako że podejmowane przez organ działania nie charakteryzują się koncentracją, mają miejsce w dużym odstępie czasu, względnie mają charakter czynności pozornych czy nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 147/21; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 82/19 – dostępne jw.). Przewlekłość postępowania zachodzi zatem w sytuacji, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle, nieefektywnie i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy w sposób prawem przewidziany. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne, dokonywana musi być przy tym na podstawie analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem indywidualnego charakteru danej sprawy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Go 167/21 – dostępny jw.).
W obu wskazanych formach przedmiotu skargi tj. bezczynności i przewlekłości postępowania, skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego ma miejsce zwłoka w załatwieniu sprawy administracyjnej, z tym że w przypadku bezczynności istota zwłoki organu wynika z naruszenia ustawowych terminów załatwienia sprawy administracyjnej, natomiast w przypadku przewlekłości postępowania opóźnienie organu jest konsekwencją niepodejmowania działań efektywnych, sprawnych, skoncentrowanych, a w efekcie służących sprawnemu załatwieniu sprawy administracyjnej.
Kontrolując niniejszą sprawę w sposób uwzględniający przedstawiony powyżej zakres pojęcia bezczynności i przewlekłości postępowania, Sąd stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się w sprawie przewlekłości postępowania.
W realiach rozpoznawanej sprawy konieczność podjęcia działań przez Wojewodę [...] zainicjował wpływ odwołania H. W. od decyzji Starosty [...]. Jak wynika z przedłożonych do Sądu akt, odwołanie to do organu I instancji skarżąca złożyła w dniu [...] października 2022 r., natomiast do organu odwoławczego Starosta przekazał je w dniu [...] października 2022 r. (data prezentaty na piśmie przewodnim, przy którym przekazano odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu). W związku z tym, stosownie do art. 35 § 3 kpa, który stanowi iż załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania – Wojewoda odwołanie to winien rozpoznać do dnia [...] listopada 2022 r. – czego jednak nie uczynił. W dniu [...] listopada 2022 r. Wojewoda skierował bowiem do skarżącej zawiadomienie, w którym poinformował ją o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy z uwagi na konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Nowy termin wyznaczył zaś do dnia [...] lutego 2023 r. Co istotne, z akt sprawy nie wynika jednak aby w terminie od dnia 24 października do dnia [...] listopada 2022 r., ani też w późniejszym okresie, tj. aż do dnia wydania decyzji w dniu [...] stycznia 2023 r., organ odwoławczy podjął jakiekolwiek czynności w ramach postępowania wyjaśniającego – na co powołał się w skierowanym do skarżącej zawiadomieniu. Pomiędzy odwołaniem, a ostatecznie wydaną przez Wojewodę decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. w aktach nie znajdują się jakiekolwiek dokumenty, notatki czy też adnotacje, które mogłyby świadczyć, że zwłoka w rozpoznaniu odwołania spowodowana była koniecznością poczynienia przez organ niezbędnych ustaleń. To zaś świadczy o nieuzasadnionym przedłużaniu postępowania przez Wojewodę, co zdaniem Sądu zakwalifikować należy jako przewlekłość postępowania. Ponadto powyższe wnioskowanie – w zakresie nieuzasadnionej opieszałości organu - potwierdza choćby to, że Wojewoda, wyznaczając nowy termin rozpoznania sprawy określił go do dnia [...] lutego 2023 r., wydłużając tym samym pierwotny termin ustawowy o kolejne trzy miesiące. Po wniesieniu ponaglenia przez skarżącą i rozpoznaniu go przez GINB, a w konsekwencji również wyznaczeniu Wojewodzie terminu na rozpoznanie sprawy do dnia [...] stycznia 2023 r., okazało się jednak, że Wojewoda był w stanie rozstrzygnąć sprawę w tak zakreślonym terminie. Co więcej, warto zauważyć, że w aktach administracyjnych sprawy nie ma śladu po tym, aby organ odwoławczy podjął przed wydaniem decyzji jakiekolwiek dodatkowe czynności w ramach postępowania wyjaśniającego – na co sam wskazywał. Wobec tego uznać należy, że powód przedłużenia postępowania z uwagi na konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego był niewątpliwie pozorny, gdyż z analizy charakteru podejmowanych czynności (a więc de facto ich braku) wynika, iż ponowne rozpoznanie sprawy prze Wojewodę sprowadzało się wyłącznie do analizy akt z przeprowadzonego dotychczas postępowania.
W świetle powyższego, nie sposób uznać, żeby Wojewoda działał w sposób sprawny, logiczny, efektywny i zmierzający do jak najszybszego zakończenia postępowania odwoławczego. Podzielić należy zatem w tym zakresie w całości stanowisko GINB wyrażone w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2022 r., że w niniejszej sprawie doszło do przewlekłości postępowania Wojewody – o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Mając na uwadze argumentację organu odwoławczego, wskazać należy przy tym, że okoliczność wydania przez GINB postanowienia, w którym m.in. wyznaczył on nowy termin załatwienia sprawy, którego to terminu Wojewoda dochował, wydając w dniu [...] stycznia 2023 r. decyzję kończącą postępowanie w sprawie – nie stoi na przeszkodzie w dokonaniu oceny przez Sąd postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy pod kątem zaistnienia w nim przewlekłości/bezczynności. Kontrola sprawowana w tym zakresie przez Sąd obejmuje bowiem okres trwania postępowania administracyjnego przed danym organem od momentu jego wszczęcia przed danym organem aż do jego zakończenia, tj. rozstrzygnięcia sprawy, a więc w tym przypadku od momentu otrzymania przez Wojewodę odwołania wraz z aktami sprawy - nie zaś od momentu wydania postanowienia przez GINB – aż do zakończenia tego postępowania poprzez wydanie rozstrzygnięcia. Okoliczność wydania rozstrzygnięcia przez Wojewodę w wyznaczonym prze GINB terminie pozostaje zatem w niniejszej sprawie bez wpływu na ogólną ocenę całego postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę, które – jak już wyżej wykazano – niewątpliwie prowadzone było w sposób przewlekły.
Przystępując w dalszej kolejności do oceny, czy przewlekłość organu miała charakter rażący, Sąd, biorąc pod uwagę specyfikę i okoliczności niniejszej sprawy stwierdził, że przewlekłość nie miała takiego kwalifikowanego charakteru. Zważyć należy, że wprawdzie każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, godzi bowiem w zasady prowadzenia postępowania wskazane w Kodeksie postępowania administracyjnego, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Przewlekłe prowadzenie postępowania wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa, gdy posiada pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa. Inaczej rzecz ujmując, naruszenie prawa "rażące" znaczy więcej niż "zwykłe" naruszenie prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być bowiem przede wszystkim znaczne, a także nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z 4 października 2017r., II SAB/Gd 45/17 – dostępny jw.). Przy ocenie charakteru zaistniałej przewlekłości Sąd uwzględnił przede wszystkim to, że okres prowadzenia postępowania nie był na tyle długi aby uznać, że w sprawie doszło do przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto organ wyznaczył nowy terminy załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, zachowanie organu nie świadczy więc o braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Mając powyższe na względzie Sąd nie znalazł przesłanek do stwierdzenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku.
W pozostałym zakresie – tj. w zakresie stwierdzenia bezczynności oraz zobowiązania organu do załatwienia sprawy - Sąd oddalił skargę (pkt 3 sentencji wyroku). Za niezasadną Sąd uznał skargę w zakresie bezczynności organu w postępowaniu odwoławczym, ponieważ o ile wskazane powyżej okoliczności dowodzą prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, o tyle w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przypisać organowi odwoławczemu bezczynności. Organ odwoławczy nie uchybił bowiem żadnym terminom wynikającym z kpa, ponieważ mimo braku rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z art. 35 kpa, poinformował skarżącą o nowym terminie załatwienia sprawy. Natomiast jak już wyjaśniono powyżej, dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 kpa wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Jednocześnie Sąd – mając na uwadze to, że Wojewoda [...] stycznia 2023 r. wydał decyzję, którą rozpoznał wniesione odwołanie i która znajduje się w aktach sprawy – stwierdził, że niezasadnym byłoby zatem zobowiązanie organu do załatwienia sprawy.
W tym stanie sprawy Sąd, stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpatrzeniu odwołania H. W. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2022 r., a przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Wobec uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 205 § 1 ppsa, zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości obejmującej wpis w wysokości [...] zł.