II SAB/BD 192/23

II SAB/Bd 192/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-11-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski
Jarosław Wichrowski /przewodniczący/
Joanna Brzezińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
658
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Sygn. powiązane
I OSK 400/25 - Wyrok NSA z 2025-07-01
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uwzględniono skargę w części, stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2024 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie odszkodowania za szkody poniesione w wyniku badań dla określenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektu 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do załatwienia wniosku A. K. z [...] stycznia 2023 r. o ustalenie odszkodowania za szkody powstałe w wyniku prac niezbędnych dla określenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektu związanego z inwestycją w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego, 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego opisanego w punkcie 1 sentencji, 3. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala skargę w pozostałej części, 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z [...] listopada 2023 r. A. K. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Wojewody K.-P. (dalej jako: "Wojewoda" lub "organ"), w przedmiocie przyznania odszkodowania za szkody jakie wystąpiły w wyniku prac geologicznych prowadzonych na nieruchomości skarżącego, wnosząc o stwierdzenie że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie oraz wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Wojewoda decyzją z 30 listopada 2022 r. nr [...] zezwolił Operatorowi Gazociągów Przesyłowych G. S.A. z siedzibą w W. wejść na teren nieruchomości skarżącego, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] położone w gminie L. obręb ew. [...] i wykonać badania podłoża gruntowego dla określenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektu w ramach przedsięwzięcia pn. "Likwidacja wypłycenia gazociągu [...] w m. B. na przekroczeniu rzeki [...]" na potrzeby sporządzenia wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji w zakresie terminalu. Skarżący zgłosił 17 stycznia 2023 r., że po wykonanych odwiertach przez G. S.A na nieruchomości skarżącego pozostały ślady zajeżdżenia oraz ziemia nie została przywrócona do stanu pierwotnego. Dodatkowo 29 stycznia 2023 r. skierował do organu pismo, w którym w związku z brakiem przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego wniósł o przysłanie rzeczoznawcy i oszacowanie strat.
W związku z brakiem reakcji Wojewody na ww. pismo i upływem ustawowych terminów do wydania decyzji, 3 września 2023 r. skarżący wystosował do organu ponaglenie w związku z nieterminowym załatwieniem sprawy. W odpowiedzi na ponaglenie organ przekazał odpowiedź G. S.A. oraz poinformował, że kwestie odszkodowawcze nie są przedmiotem niniejszego postępowania.
Pismem z 10 października 2023 r. Wojewoda odpowiedział skarżącemu, że
z przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu wynika dla inwestora obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Jeśli zaś przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe, właścicielowi przysługuje odszkodowanie. Organ wskazał, że ustalenie odszkodowania będzie możliwe po zakończeniu zbierania materiału dowodowego potwierdzającego wyrządzenie szkód przez inwestora.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wywodząc, że wbrew twierdzenia skarżącego jego pismo z 29 stycznia 2023 r. nie spowodowało wszczęcia postępowania odszkodowawczego, a tym samym zarzut bezczynności organu nie ma merytorycznego uzasadnienia. Organ stwierdził, że warunkiem wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania jest zaistnienie przesłanek powstania roszczenia odszkodowawczego. W niniejszej sprawie, w której zastosowanie znajduje art. 19c ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, przesłanką powstania roszczenia odszkodowawczego jest brak możliwości przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, nie zachodzi natomiast przewidziana w ustawie o gospodarce nieruchomościami przesłanka wyłączająca tenże obowiązek inwestora w postaci nadmiernej trudności lub konieczności poniesienia nadmiernych kosztów przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Brak możliwości przywrócenia poprzedniego stanu faktycznego nieruchomości musi mieć charakter obiektywny, polegający na tym, że nie jest fizycznie możliwe odtworzenie takiego stanu zagospodarowania nieruchomości, jaki istniał przed wykonaniem prac.
Wojewoda wskazał, że w ust. 1 pkt 3 jego decyzji z 20 listopada 2022 r., nr [...] orzeczono o terminie korzystania z nieruchomości. Ustalono przy tym, że planowany okres wykonania badań podłoża gruntowego dla określenia technicznych warunków posadowienia obiektu wynosi 6 miesięcy od dnia otrzymania decyzji. W ust. II orzeczono natomiast, że inwestor po przeprowadzeniu badań podłoża gruntowego, w tym wykonaniu odwiertów i sondowania, o których mowa w ust. I pkt 1 niniejszej decyzji, niezbędnych do sporządzenia wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji wymienionej powyżej inwestycji w zakresie terminalu, jest zobowiązany przywrócić przedmiotowe nieruchomości do stanu poprzedniego. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego nie jest możliwe, właścicielowi nieruchomości przysługuje odszkodowanie. W decyzji tej nie ustalono terminu, w którym inwestor ma obowiązek przywrócić nieruchomość do stanu poprzedniego. W ocenie organu, termin ten nie mógł upłynąć wcześniej aniżeli ustalony decyzją 6-miesięczny termin uprawniający do korzystania z nieruchomości. Termin ten upływał na przełomie maja i czerwca 2023 r. Zdaniem organu wniosek skarżącego z 29 stycznia 2023 r. o przysłanie rzeczoznawcy i oszacowanie strat był zatem bezskuteczny. Roszczenie odszkodowawcze, o którym mógłby orzekać organ administracji w dacie złożenia tego wniosku jeszcze nie powstało, albowiem właścicielowi nieruchomości przysługiwało w tym terminie roszczenie o przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego.
Biorąc pod uwagę, organ stwierdził, że roszczenie odszkodowawcze powstawało dopiero po upływie terminu wyznaczonego inwestorowi na korzystanie z nieruchomości i realizację obowiązku przywrócenia jej do stanu poprzedniego, a wcześniejsze zgłoszenie roszczenia było nieskuteczne. Dopiero z pismem skarżącego z 3 września 2023 r. organ łączy skuteczne wniesienie żądania rozpatrzenia sprawy ustalenia odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. Pismem z 15 września 2023 r. skarżący został poinformowany o stanowisku inwestora, który pismem z 14 września 2023 r. stwierdził brak wystąpienia szkód na nieruchomości. Następnie po uzyskania stanowiska skarżącego, wyrażonego w piśmie z 24 września 2023 r., Wojewoda pismem z 10 października 2023 r., wezwał skarżącego do wskazania rodzaju i zakresu dokonanych szkód. Na powyższe pismo właściciel nieruchomości nie udzielił merytorycznej odpowiedzi. Zamiast tego wniósł do Sądu skargę na bezczynności organu.
Pismem z 12 sierpnia 2024 r. Wojewoda poinformował Sąd o wydaniu 12 sierpnia 2024 r. dwóch decyzji ustalających na rzecz skarżącego odszkodowanie za szkody powstałe wskutek wejścia na teren nieruchomości w celu wykonania badań podłoża gruntowego dla określenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektu na potrzeby sporządzenie wniosku o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji w zakresie terminalu. Do pisma załączono odpisy tychże decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, w świetle § 2 pkt 8 tego przepisu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Skarżący spełnił formalny warunek do wniesienia skargi na bezczynność organu, statuowany treścią art. art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z pierwszym z ww. przepisów skargę, w tym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).
W przypadku skargi na bezczynność organu w załatwieniu indywidualnej sprawy administracyjnej jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona uprzednio wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2024 r. poz. 572, dalej "k.p.a."), zgodnie z którym stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Zgodnie z art. 37 § 3 k.p.a. ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. W niniejszej sprawie skarga do tut. Sądu została poprzedzona ponagleniem z 3 września 2023 r., które wprawdzie zostało skierowane do Wojewody, jednakże organ ten zobowiązany był z urzędu przekazać je organowi wyższego stopnia (art. 37 § 4 k.p.a.).
Podkreślenia wymaga, że organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności, stosownie do art. 12 § 1 k.p.a., powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Co istotne, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).
Z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Bezczynność organu następuje wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Innymi słowy bezczynność oznacza stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej. Bezczynność organu powiązana być musi z kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji, postanowienia, czy też innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Niesporne w sprawie pozostaje, że ostateczną decyzją z 30 listopada 2022 r. nr [...] Wojewoda K.-P. zezwolił Operatorowi Gazociągów Przesyłowych G. S.A. z siedzibą w W. na wejście na teren nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako : Powiat W., Gmina L., obręb [...], dz. [...] w celu wykonania badania podłoża gruntowego dla określenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektu w ramach przedsięwzięcia pn.: "Likwidacja wypłycenia gazociągu DN500 [...] w m. B. na przekroczeniu rzeki [...]" na terenie województwa kujawsko-pomorskiego na potrzeby sporządzenia przez wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego. W decyzji organ określił szczegółowo sposób, zakres i terminy korzystania z nieruchomości, określił obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego po wykonaniu badań do stanu poprzedniego oraz wskazał, że w przypadku gdy będzie to niemożliwe właścicielowi nieruchomości przysługuje odszkodowanie. Decyzja obejmowała wykonanie łącznie 12 odwiertów o określonej głębokości i sondowania, których czas wykonania dla każdego z odwiertów, sondowania i uprzątnięcia terenu wynosić miał około 5 godzin. W pkt I.3 decyzji Termin korzystania z nieruchomości określono w ten sposób, że: 1) planowany okres wykonania badań podłoża gruntowego dla określenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektu wynosi 6 miesięcy od dnia otrzymania decyzji, 2) wykonanie jednego badania na terenie poszczególnej nieruchomości wraz z jego likwidacją oraz doprowadzeniem terenu do stanu niepogorszonego niż pierwotny zostanie wykonane w czasie ok. 5 godzin. Po tym czasie prace przenoszone są na kolejną lokalizację. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Organ wydał powyższą decyzję na podstawie przepisów art. 19 ust. 1, 3, 5 i art. 19b ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (teks jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 924 ze zm., dalej "ustawa o inwestycjach").
Zgodnie z art. 19a ust. 1 ww. ustawy, jeżeli do przeprowadzenia pomiarów, badań lub innych prac niezbędnych do sporządzenia karty informacyjnej przedsięwzięcia lub raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla inwestycji w zakresie terminalu, o których mowa w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub do przeprowadzenia prac niezbędnych do sporządzenia wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w art. 5 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 19 ust. 1 lub art. 19e ust. 1, lub dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 19f ust. 1, polegających w szczególności na wykonaniu badań archeologicznych, geologicznych, hydrogeologicznych lub określeniu geotechnicznych warunków posadowienia obiektu, konieczne jest wejście na teren cudzej nieruchomości, inwestor może wystąpić z wnioskiem do właściwego miejscowo wojewody o wydanie decyzji o zezwoleniu na wejście na teren tej nieruchomości.
W myśl ust. 5 art. 19a, decyzja o zezwoleniu, o której mowa w ust. 1, określa sposób, zakres i terminy korzystania z nieruchomości.
Do postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu, o której mowa w art. 19a ust. 1, przepisy art. 5 ust. 3 i 4, art. 7, art. 8 ust. 1-1c, 3 ? 3a, art. 9, art. 11 oraz art. 12 stosuje się odpowiednio. Decyzję o zezwoleniu, o której mowa w art. 19a ust. 1, wydaje się na czas określony, nie dłuższy niż 3 lata (art. 19b ust. 1 i 2 ustawy).
Zgodnie z art. 19c ust. 1 ww. ustawy, inwestor po zakończeniu pomiarów, badań lub innych prac niezbędnych do sporządzenia karty informacyjnej przedsięwzięcia lub raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla inwestycji w zakresie terminalu, o których mowa w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub po przeprowadzeniu prac niezbędnych do sporządzenia wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w art. 5 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 19 ust. 1 lub art. 19e ust. 1, lub dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 19f ust. 1, jest obowiązany przywrócić nieruchomość do stanu poprzedniego. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego nie jest możliwe, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości przysługuje odszkodowanie.
Decyzję w zakresie odszkodowania wydaje wojewoda. Obowiązek zapłaty odszkodowania obciąża inwestora. Inwestor, na podstawie odrębnego porozumienia zawartego z wojewodą, pokrywa koszty ustalenia wysokości odszkodowań (ust. 2), a do określenia wysokości odszkodowania przepisy art. 130, art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio (ust. 4).
W niniejszej sprawie skarżący zarzuca Wojewodzie K.-P. bezczynność w załatwieniu sprawy z jego wniosku z 29 stycznia 2023 r. (wpływ do organu 31 stycznia 2023 r.) w którym zwrócił się o przysłanie rzeczoznawcy i oszacowanie strat spowodowanych w wyniku odwiertów geologicznych przeprowadzonych na działkach [...] w miejscowości B. oraz brakiem przywrócenia ziemi do stanu poprzedniego. Do wniosku dołączył oświadczenie wykonawcy z 17 stycznia 2023 r. zgodnie z którym, po wykonaniu odwiertów zostały ślady zajeżdżenia, a ziemia nie została przywrócona do stanu pierwotnego,
Jak wynika z analizy akt administracyjnych sprawy wojewoda nie podjął żadnej czynności w sprawie omawianego wniosku, aż do czasu wpływu ponaglenia skarżącego z 3 września 2023 r. ( nadano w placówce pocztowej 4 września). Nadto nie nadał biegu ponagleniu, zgodnie z dyspozycją art. 37 k.p.a. i nie przekazał go właściwemu organowi wyższego stopnia, celem oceny czy organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy. Wojewoda, mimo upływu ponad siedmiu miesięcy od zgłoszenia szkód, i nieprzywrócenia ziemi do stanu pierwotnego, nie wszczął postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 19c ust. 1 ww. ustawy, nie wezwał wnioskodawcy do ewentualnego sprecyzowania żądania. Organ administracji nie poinformował także o ewentualnych okolicznościach uniemożliwiających wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania, ani też nie podał jakiegokolwiek terminu załatwienia tej sprawy. Po wpływie ponaglenia skarżącego, wojewoda jedynie zwrócił się do inwestora o ustosunkowania się do innego pisma skarżącego wskazującego na poniesione w wyniku odwiertów geologicznych straty i nieprzywrócenie ziemi na działkach skarżącego do stanu poprzedniego, oraz braku odpowiedzi Wojewody w sprawie wniosku o powołanie rzeczoznawcy celem oszacowania strat – celem zajęcia stanowiska w sprawie. Dopiero na skutek kolejnego pisma A. K. z 24 września 2023 r., w którym między innymi domagał się wskazania podstawy prawnej wskazującej dlaczego sprawa odszkodowania nie została nadal rozstrzygnięta – Wojewoda udzielił stronie odpowiedzi na "pisma z 29.01.2023 r., 03.09.2023 r. oraz 24.09.2023 r. w sprawie oszacowania szkód powstałych w wyniku prac geotechnicznych na działkach skarżącego położonych w gminie L., obręb ewidencyjny [...] nr [...] oraz nr [...]" - pismo z 10 października 2023 r. w aktach adm. sprawy.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że z treści tego pisma wynika, że organ od daty wniesienia wniosku z 29 stycznia 2023 r. nie miał wątpliwości co do tego, że stanowi ono żądanie skarżącego, jako właściciela ww. nieruchomości ustalenia w trybie decyzji administracyjnej odszkodowania od inwestora za szkody spowodowane przy realizacji odwiertów i przeprowadzenia badań podłoża gruntowego, w zakresie w jakim grunty te nie zostały przywrócone do stanu poprzedniego, mimo zakończenia prac na nieruchomości w styczniu 2023 r. – na podstawie art. 19c ust. 1 ww. ustawy o inwestycjach.
Mimo jednoznacznego stanowiska inwestora, że doprowadził nieruchomość do stanu poprzedniego Wojewoda nie zawiadomił nadal stron o wszczęciu na wniosek skarżącego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania a jedynie poinformował, że ustalenie odszkodowania będzie możliwe: "po zakończeniu trwających czynności mających na celu zgromadzenie wszelkiej dokumentacji potwierdzającej wyrządzenie szkód przez inwestora podczas prowadzonych badań geotechnicznych". Organ wskazał, że inwestor nie przekazał dokumentów. Podkreślenia wymaga, że w przekazanych wraz ze skargą aktach administracyjnych sprawy brak jest potwierdzenia dokonywania przez organ jakichkolwiek innych czynności, niż wyżej opisane.
Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że Wojewoda, mimo informowania strony o konieczności zebrania materiału dowodowego celem rozpoznania wniosku skarżącego o odszkodowanie, nie wszczął formalnie postępowania w sprawie. Strony postępowania (skarżący i inwestor) nie otrzymały ani zawiadomienia o wszczęciu postępowania, ani informacji o terminie jej załatwienia.
Zważyć przyjdzie, że zgodnie z przepisem art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (§ 3). Przy czym o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (§ 4).
W art. 61a § 1 ustawodawca uregulował także sytuację, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wówczas organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Przy czym na postanowienie to służy zażalenie (§ 2).
Jak wskazano skarżący w podaniu z 29 stycznia 2023 r., które wpłynęło do organu 31 stycznia 2023 r. zawarł oświadczenie, że w związku z odwiertami przeprowadzonymi na jego działkach w sprawie dotyczącej likwidacji wypłycenia na rzece [...] oraz brakiem przywrócenia ziemi do stanu poprzedniego, zwraca się do Wojewody o przysłanie rzeczoznawcy i oszacowanie strat wraz z oświadczeniem geologa. Żądanie to skarżący doprecyzował i powtórzył w dalszych pismach z 3 i 24 września 2023 r.
Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że w następstwie ww. podania skarżącego, które wpłynęło do Wojewody K.-P. jako organu administracji publicznej właściwego w sprawie, winien on bez zbędnej zwłoki winien zawiadomić strony o wszczęciu na wniosek skarżącego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 91c ww. ustawy, bądź też, jeżeli ustalił, że z określonych przyczyn postępowanie w tej sprawie nie może być wszczęte – wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na żądanie skarżącego (art. 61a k.p.a.). Żadnej z tych czynności organ jednak nie podjął w terminach ustalonych ustawowo dla załatwienia sprawy administracyjnej, określonych w przepisach art. 35 i 36 k.p.a. Jak wcześniej wskazano, wynika z nich wszakże, że organu administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 1 i 3 k.p.a.). Przy czym nie oznacza to, że organ może uchylać się nawet od wszczęcia postępowania z naruszeniem ww. przepisów.
W niniejszej sprawie organ nie wykazał, aby przepisy szczególne określały inne terminy załatwienia sprawy. Z analizy akt administracyjnych nie wynika również, aby istniały inne przeszkody co najmniej w zawiadomieniu strony o wszczęciu na jej wniosek z 31 stycznia 2023 r. postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania lub też wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia. Z cytowanych wyżej przepisów wynika bowiem, że niedopuszczalne jest przemilczanie, czy też pomijanie przez organ administracji żądania strony zmierzającego do wszczęcia postępowania administracyjnego w jej indywidualnej sprawie, opartej na normach materialnoprawnych i w tym zakresie organ nie ma swobody. Przewidziane prawem czynności w następstwie takiego żądania, zostały bowiem wprost określone przepisami procedury administracyjnej.
Obowiązkiem organu administracji publicznej w okolicznościach niniejszej sprawy było zatem zawiadomienie skarżącego i pozostałych stron o wszczęciu na jego wniosek postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania i dopiero w toku tego postępowania prowadzić dalsze czynności wyjaśniające, czy też np. zawieszenie postępowania, jeżeli zaistniałyby niezależne od organu okoliczności wpływające na możliwości rozstrzygnięcia sprawy lub też odmówić wszczęcia postępowania, wyjaśniając w uzasadnieniu postanowienia z jakich powodów postępowanie nie może być wszczęte.
Prawidłowość takiego właśnie działania organu administracji, w zgodzie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, potwierdza także wykładnia przepisów art. 36 k.p.a., w myśl którego, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).
W niniejszej sprawie jednak, z pominięciem powyższych przepisów postępowania, organ nawet mimo ponaglenia skarżącego z 3 września 2023 r., nie tylko nie załatwił sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem skarżącego, w terminach wynikających 35 i 36 k.p.a., lecz nawet nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania wnioskiem skarżącego z 31 stycznia 2023 r. Wojewoda, z naruszeniem art. 37 § 4 k.p.a., nie przekazał także ponaglenia, jako środka zaskarżenia przez stronę jego bezczynności – właściwemu organowi wyższego stopnia, lecz nadal pozostawał w bezczynności wobec tego wniosku, aż do dnia wniesienia przez skarżącego skargi Administracyjnego w Bydgoszczy skargi na bezczynność organu (17 listopada 2023 r.).
Z odpowiedzi organu na skargę oraz analizy akt administracyjnych wynika, że dopiero po wniesieniu przedmiotowej skargi, za pośrednictwem Wojewody K.-P. (wpływ do organu 21 listopada 2023 r.), pismami z 24 listopada 2023 r. (znak [...] oraz [...]) organ, powołując się ogólnie na art. 61 § 1 i 4 k.p.a. zawiadomił strony, że "prowadzone jest postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe na nieruchomościach objętej decyzją Wojewody z 30 listopada 2022 r. nr [...] o zezwoleniu na wejście na teren nieruchomości w celu wykonania badania podłoża gruntowego, niezbędnego do posadowienia obiektu w ramach realizacji (...) na nieruchomościach skarżącego oznaczonych nr [...] oraz działki nr [...] położonych w gminie L., obręb ewidencyjny B. . Sąd zważył, że w zawiadomieniach tych organ nie wskazał, że prowadzi postępowanie na omawiany wniosek skarżącego.
Z przedstawionego stanu faktycznego jednoznacznie wynika, że postępowanie nie zostało zakończone w terminie określonym w art. 35, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. W dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego organ pozostawał zatem w bezczynności, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnego (pkt 2 sentencji wyroku).
Organ administracji usprawiedliwiając swoją bezczynność w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 31 stycznia 2023 r., uzasadnił to, twierdzeniem, że wniosek ten był przedwczesny i dopiero pismo z 3 września 2023 r. stanowiło skuteczny (prawidłowo złożony) wniosek o odszkodowanie.
Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że przy rozpatrywaniu czy organ dopuścił się bezczynności w sprawie, nie ma znaczenia, to czy w dniu 30 stycznia 2023r. przysługiwało skarżącemu roszczenie odszkodowawcze, a jedynie to czy organ podjął czynności mające na celu rozpatrzenie wniosku strony. Na ocenę czy organ jest bezczynny w sprawie nie wpływa bowiem to, w jaki sposób organ rozpoznał wniosek strony (negatywny czy pozytywny dla wnioskodawcy), ale to czy wniosek ten zostanie rozpoznany.
Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność miała charakter rażącego naruszenia przywołanych regulacji prawnych, o czym orzeczono na podstawie przepisu art. 149
§ 1a p.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku. O rażących charakterze bezczynności, której dopuścił się Wojewoda świadczy to, że przez ponad siedem miesięcy od daty wpływu do organu wniosku skarżącego, organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Dopiero pisma skarżącego z 3.09.2023 r. (zawiadomienie i ponaglenie) wywołały po stronie organu reakcję, jednak nadal nieodpowiadającą przepisom prawa. Organ bowiem pozostawił bez dalszego biegu ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, wniesione w trybie art. 37 k.p.a., które winien przekazać zgodnie z właściwością organowi wyższego stopnia. Z pewnością tym samym pozbawił skarżącego możliwości poddania ocenie organu wyższego stopnia tego czy w tej sprawie organ pozostaje w bezczynności. Mogło to wszakże przyczynić się do wyjaśnienia prawidłowości działania Wojewody, a w przypadku uwzględnienia ponaglenia doprowadzić do zobowiązania go do załatwienia sprawy w określonym terminie. Powyższe mogło znacząco wpłynąć na termin rozpoznania wniosku skarżącego z 31.01.2023 r..
Niezależnie od ponaglenia organ nadal formalnie nie przystąpił do rozstrzygania sprawy, bowiem nadal nie zawiadomił stron o wszczęciu wnioskowanego przez skarżącego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Prowadzenie korespondencji ze stronami poza ramami jakiegokolwiek postępowania, nie niweczy stanu bezczynności organu administracji publicznej, który uchyla się od nadania sprawie biegu zgodnie z przepisami procedury administracyjnej.
Dopiero wniesienie przez stronę skarżącą skargi do Sądu, a następnie czynności podejmowane przez Sąd (w szczególności wezwanie organu z 22 lipca 2024 r. do wskazania czy załatwił sprawę z wniosku skarżącego z 30 stycznia 2023 r.) doprowadziły do wydania przez organ rozstrzygnięć kończących postępowanie w sprawie (dwóch decyzji z 12 sierpnia 2024 r. ustalających odszkodowanie na rzecz skarżącego od inwestora).
Opisany sposób postępowania Wojewody z wnioskiem skarżącego z 31 stycznia 2023 r. (ponaglanym pismami z 3 i 24 września 2023 r.) stanowi postępowanie niedające się zaakceptować w demokratycznym państwie prawnym, w którym obowiązkiem organów administracji publicznej jest prowadzenie postępowania w taki sposób, by doszło do jej możliwie najszybszego rozstrzygnięcia, przy uwzględnieniu stopnia jej skomplikowania oraz koniecznych do wykonania czynności dowodowych. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie wzbudziło wątpliwości Sądu, że taka sytuacja w niniejszej sprawie wystąpiła.
Skoro organ przed rozpoznaniem skargi przez Sąd wydal dwie decyzje z 12 sierpnia 2024r., [...] i [...] rozstrzygające wniosek skarżącego z 31 stycznia 2024 r., postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia tego wniosku stało się bezprzedmiotowe, zatem polegało umorzeniu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji).
Sąd nie znalazł podstaw do wnioskowanego wymierzenia organowi grzywny ani do zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Wobec czego oddalił skargę strony w tym zakresie (pkt 4 sentencji wyroku). Należało wziąć pod uwagę, że wymierzenie grzywny jest dodatkowym środkiem stosowanym w sytuacjach rażącego naruszenia prawa, jednakże zmierzającym, poprzez dolegliwość finansową, do zmobilizowania organu do rozpoznania wniosku. W niniejszej sprawie sposób działania organu nie uzasadniał zastosowania represji w postaci grzywny, a okoliczności sprawy w dacie wyrokowania nie wskazywały także na konieczności dyscyplinowania organu w celu zapewnienia podjęcia przez niego dalszych czynności. Organ bowiem rozstrzygnął sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnych – przed wydaniem wyroku
w niniejszej sprawie. Z treści odpowiedzi na skargę wynika nadto, że bezczynność organu mogła być częściowo spowodowana błędną wykładnią mających zastosowanie w sprawie przepisów postepowania w zw. z przepisami prawa materialnego. Organ bowiem błędnie utożsamiał swoje stanowisko co do przedwczesności żądania strony, mimo wykonania i zakończenia prac na ww. nieruchomościach 17 stycznia 2023 r. (abstrahując od jego zasadności merytorycznej w okolicznościach tej sprawy), z niepodejmowaniem właściwych czynności procesowych i formalnych co do wniesionego żądania prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania.
Oceniając natomiast czy zachodzą podstawy do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w związku ze skargą na bezczynność organu, należało uwzględnić, że zastosowanie powyższego środka powinno służyć zrekompensowaniu stronie uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził, by skarżący poniósł nadzwyczajny uszczerbek w związku z bezczynnością organu. Skarżący nie wskazał okoliczności uprawdopodobniających, by bezczynność organu w rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku doprowadziła do wystąpienia po jego stronie konkretnej szkody lub krzywdy. Istotnym jest też, że organ załatwił sprawę po wniesieniu przedmiotowej skargi. Należy też podkreślić, że zasądzanie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli okoliczności sprawy tego wymagają, czego Sąd w sprawie nie stwierdził. Pobocznie należy wskazać, że wskazanymi decyzjami z 12 sierpnia 2024 r., na podstawie art. 19c ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, organ przyznał na rzecz skarżącego jednorazowe odszkodowania za szkody powstałe na skutek wejścia na teren nieruchomości w celu wykonania badań podłoża gruntowego dla określenia warunków geotechnicznego posadowienia obiektu w wysokości odpowiednio 80,00 zł oraz 57,00 zł. Z uzasadnienia decyzji wynika, że na działkach tych dokonano odwiertów i badan, które nie pozostawiły żadnych śladów w terenie, na gruntach pozostały jedynie ślady opon po przejeździe samochodu typu pick-up. Na ten dzień działki były zaorane i przygotowane pod uprawę. Jako szkodę organ ustalił zatem wykonanie orki na spornych powierzchniach śladów po przejeździe pojazdów (łącznie około 900 m2), oraz zmianę struktury gleby w miejscu odwiertów łącznie 6 odwiertów na trzech działkach ewidencyjnych, co może skutkować obniżeniem potencjału plonowania w okresie 3 lat.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205
§ 2 p.p.s.a (pkt 5 sentencji wyroku). Na koszty składały się: wpis w kwocie 100,00 zł, uiszczona opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł i koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie 480,00 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radcy prawnego - Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).