II SAB/Bd 173/23

II SAB/Bd 173/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-02-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz
Jarosław Wichrowski
Joanna Brzezińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
658
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
II OSK 2276/24 - Wyrok NSA z 2025-03-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 35
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100c i 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Anna Klotz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. T. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2023 r. znak sprawy [...], w terminie 60 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w załatwieniu ww. wniosku, 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 23 października 2023 r. M. T. (skarżący) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy bezczynność Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 12 k.p.a. poprzez oczywiste nieprzestrzeganie terminów w postępowaniu o wydanie decyzji. Wniósł o stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa, o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, o przyznanie kwoty 10000 zł oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi przywołał, że podaniem z 5 czerwca 2023 r. skarżący zwrócił się do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wskazał, że pomimo serii pism ponaglających kierowanych do organu, w tym skarg w na podstawie art. 227 k.p.a., organ nie wydał decyzji w sprawie, choć od momentu złożenia wniosku do momentu wniesienia skargi minęło 138 dni. Skarżący podniósł, że taka sytuacja skutkuje po jego stronie stanem niepewności, zwrócił uwagę na naruszenie zasady wnikliwości, szybkości i prostoty postępowania. Podniósł, że w sprawie z jego wniosku nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 103 – dalej "ustawa o pomocy"), albowiem dotyczą one obywateli Ukrainy przybyłych na teren Polski w zw. z wybuchem wojny rosyjsko-ukraińskiej, skarżący jest zaś Białorusinem prowadzącym działalność gospodarczą na terenie Polski od stycznia 2022 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że zgodnie z przepisami ustawy o pomocy terminy załatwiania spraw zostały zawieszone do 31 grudnia 2023 r. (art. 100c), a następnie, aktualnie, do 4 marca 2024 r. (art. 100d), a skoro skarżący złożył wniosek 5 czerwca 2023 r., to termin na wydanie decyzji w sprawie cudzoziemca przypadał na okres zawieszenia biegu terminów wynikających z u.c. oraz k.p.a. Z uwagi na wejście w życie art. 100d ustawy obecnie okres spoczywania terminów pozostaje nieprzerwany od momentu wprowadzenia art. 100c ustawy o pomocy. Przywoławszy treść art. 112a ustawy o cudzoziemcach organ stwierdził, że okres zawieszenia terminów wynikający z ww. ustawy dotyczy wszystkich postępowań bez względu na narodowość cudzoziemca. Na potwierdzenie powyższego organ przywołał fragment zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych z 7 kwietnia 2022 r. wraz ze stanowiskiem Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców, oraz stanowisko doktryny. Organ zwrócił też uwagę na systemowy problem przewlekłości postępowań prowadzonych przed Wojewodą w sprawach cudzoziemców.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlegała uwzględnieniu, jednak nie w pełnym zakresie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 cyt. ustawy kontrola ta obejmuje bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).
Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Nie ma przy tym znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły albo samą bezczynność kwestionuje się w skardze (por. postanowienie NSA z 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 893/13 oraz 2 września 2020 r. sygn. II OSK 3732/18, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany – ponaglenie złożono pismem z dnia 18 października 2023 r. skierowanym do właściwego organu tj. Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (k. 77 akt adm.). Bez znaczenia pozostaje fakt pozostawienia ponaglenia bez rozpoznania przez Wojewodę (k.136). Wystarczył w niniejszej sprawie bowiem sam fakt złożenia ponaglenia, aby następnie skutecznie złożyć do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu administracji.
Zgodnie z zasadą szybkości postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Artykuł 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. I tak
1) niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ (art. 35 § 2 k.p.a.),
2) nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego (art. 35 § 3 k.p.a.),
3) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy szczególnie skomplikowane (art. 35 § 3 k.p.a.),
4) niezwłocznie, nie później jedocześnie niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania winny być załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym (art. 35 § 3a k.p.a.).
W myśl art. 35 § 4 k.p.a., przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwiania spraw niż określone w k.p.a. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
"Bezczynnością" ustawodawca nazywa niezałatwienie sprawy w terminach określonych w k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Bezczynność organu stwierdzana jest na podstawie kryterium obiektywnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy. Jeżeli organ administracji publicznej naruszy obowiązujący w danym postępowaniu termin załatwienia sprawy, to w takim przypadku będziemy mieć do czynienia z bezczynnością.
Wskazać tu należy, że przed dniem 29 stycznia 2022 r. przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (ówcześnie: Dz.U. z 2021 r., poz. 2354; dalej: "u.c.") nie określały innych ("szczególnych") terminów załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy niż wynikające z art. 35 § 1 -3a k.p.a. Z dniem 29 stycznia 2022 r., mocą ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 91; dalej: "zm.u.c.2021"), do ww. ustawy dodany został m.in. art. 112a, w brzmieniu:
"1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.
2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.
3. W przypadku postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1) jednostka przyjmująca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
2) jednostka przyjmująca przedłożyła dokumenty, o których mowa w art. 106a ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106a ust. 3, upłynął bezskutecznie.
4. Postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy kończy się w terminie 90 dni.
5. Jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, termin, o którym mowa w ust. 4, biegnie od dnia uzupełnienia braków."
W uzasadnieniu do projektu ww. ustawy zmieniającej w zakresie regulacji art. 112a u.c. wyjaśniono, że: "ustanowienie 60-dniowych terminów załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy pozostaje w pełnej zgodności z dyrektywami, które regulują zasady przyjmowania określonych grup obywateli państw trzecich w ramach instytucji zezwolenia na pobyt czasowy. I tak też, art. 5 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim [tj. dyrektywy 2011/98/UE – uw. Sądu], która to dyrektywa została wdrożona przez przepisy Rozdziału 2 Działu V ustawy o cudzoziemcach (regulujące zezwolenie na pobyt czasowy i pracę) stanowi, iż właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. W powiązaniu z tym przepisem pozostaje art. 5 ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE. Jeżeli informacje lub dokumenty załączone do wniosku są niekompletne z punktu widzenia kryteriów określonych w prawie krajowym, właściwy organ powiadamia wnioskodawcę na piśmie o wymaganych dodatkowych informacjach lub dokumentach, wyznaczając rozsądny termin na ich dostarczenie. Bieg terminu, o którym mowa w ust. 2, wstrzymuje się do czasu otrzymania przez właściwy organ lub przez inne odpowiednie organy wymaganych dodatkowych informacji" (druk nr 1681 Sejmu RP IX kadencji).
Z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie odrębna regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 830; dalej: "zm.u.p.o.U."). Do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. poz. 583 ze zm.; dalej: "u.p.o.U.") dodano przepisy art. 100c, (art. 1 pkt 44), w brzmieniu:
"1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:
1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,
2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,
3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej
– w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.
3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:
1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;
2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki."
Następnie regulacja ta została przedłużona na kolejny okres – do 24 sierpnia 2023 r. (w dodanym z dniem 28 stycznia 2023 r., z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2023 r., przepisem art. 100d u.p.o.U. (zob. art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. poz. 185). Wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów został ponownie przedłużony do dnia 4 marca 2024 r. (zob. ustawa z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. poz. 1088). W dniu rozpoznawania niniejszej sprawy przez Sąd ustawodawca po raz czwarty przedłużył wstrzymanie rozpoznawania przedmiotowych spraw przez organy administracji oraz możliwości poddania jakiejkolwiek kontroli bezczynności i przewlekłości, w tym sądowej, w tego typu sprawach na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz.U.z 2024 poz.232). W art. 100d ust. 1 we wprowadzeniu do wyliczenia wyrazy "4 marca 2024 r." zastępuje się wyrazami "30 czerwca 2024 r.". Zmiana ta wejdzie wżycie z dniem 22 lutego 2024 r.
W konsekwencji należy podkreślić, że nastąpiło systemowe wstrzymanie rozpoznawania spraw dotyczących m.in. zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemców na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej na okres obejmujący łącznie ponad dwa lata, licząc od dnia wejścia w życie art. 100c u.p.o.U. (tj. od dnia 15 kwietnia 2022 r.).
Na tle przywołanych przepisów art. 100c i art. 100d u.p.o.U. sprawy sądowoadministracyjne dotyczące bezczynności lub przewlekłości wojewodów w wydawaniu zezwoleń na pobyt czasowy (i pracę) nie są rozstrzygane jednolicie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela stanowiska strony skarżącej opartego na zawężającej, ścisłej wykładni przepisów art. 100c i art. 100d u.p.o.U. – ograniczającej ich stosowanie tylko do spraw z wniosków obywateli Ukrainy, a niekiedy wyłącznie takich obywateli tego państwa, którzy opuścili Ukrainę w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, którego dotyczy u.p.o.U. – w których sądy stwierdzają zarzucaną bezczynność lub przewlekłość organu w sprawach dotyczących pozostałych kategorii cudzoziemców (np. wyroki WSA: z 9 marca 2023 r., sygn. akt III SAB/Łd 158/22; z 30 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Po 43/23; z 10 października 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 116/23).
Zdaniem Sądu przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.U. znajdują zastosowanie nie tylko do wymienionych w nich spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy (wszystkich, a nie tylko tych, którzy opuścili Ukrainę w związku z konfliktem zbrojnym), ale do spraw z udziałem wszystkich cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo (podobnie m.in.: wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. II OSK 2362/23, M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022, uw. 2 do art. 100c; G. Wymysłowski [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy. Komentarz z wzorami..., pod red. P. Drembkowskiego, Warszawa 2022, art. 100c Nb 6). Przemawia za tym już literalne brzmienie wyżej wskazanych przepisów, w których mowa o "cudzoziemcach", bez żadnego dookreślenia (w szczególności zawężającego to określenie tylko do obywateli Ukrainy). Na gruncie tej ustawy w wielu jej regulacjach ustawodawca jednoznacznie odnosi je wyłącznie do "obywateli Ukrainy", w znaczeniu zdefiniowanym w art. 1 ust. 2 u.p.o.U. Ustawa ta nie wprowadziła jednocześnie własnej definicji pojęcia: "cudzoziemca", co oznacza, że określenie to należy rozumieć w sposób ustalony w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. W konsekwencji unormowania art. 100c (odpowiednio: art. 100d) u.p.o.U. należy interpretować jako odnoszące się do wymienionych w ust. 1 tego artykułu kategorii spraw dotyczących nie tylko obywateli Ukrainy, ale "każdego, kto nie jest obywatelem polskim". Sama zaś okoliczność, że tym sposobem wyżej wskazane unormowania u.p.o.U. kręgiem swych adresatów wykraczają poza zakres podmiotowy wyznaczony w tytule ustawy ("...o pomocy obywatelom Ukrainy...") oraz w jej art. 1, świadczy o naruszeniu Zasad techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 3 ust. 2 ZTP), które nie daje wszakże dostatecznych podstaw do podważania mocy wiążącej przepisów art. 100c (odpowiednio: art. 100d) u.p.o.U., ani do ich odmiennej (zwężającej) wykładni. Tym bardziej, że taka wykładnia mogłaby zostać uznana za dyskryminującą, a na pewno niezgodną z ratio legis u.p.o.U. prowokując pytanie, dlaczego z mocy art. 100c (odpowiednio: art. 100d) u.p.o.U. jedynie i akurat obywatele Ukrainy mieliby zostać pozbawieni określonych gwarancji procesowych szybkości i sprawności postępowań legalizujących pobyt cudzoziemców na terytorium RP, i to w obliczu deklarowanej już w tytule tej ustawy "pomocy" obywatelom Ukrainy, znajdującej niekwestionowany wyraz w szczegółowych regulacjach u.p.o.U., których jasnym celem było ułatwienie legalizacji pobytu obywateli Ukrainy na terytorium RP i uproszczenie związanych z tym procedur. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla tezy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadza równocześnie rozwiązania pogarszające sytuację prawną wyłącznie tej grupy cudzoziemców. Taka interpretacja nie wynika ani z brzmienia, ani z celu tego przepisu. Po pierwsze, w przepisie tym mówi się o "cudzoziemcu", a nie "obywatelu Ukrainy". Lege non distinguente, przepis ten dotyczy każdego cudzoziemca, czyli osoby, która nie posiada obywatelstwa polskiego (zob. art. 3 pkt 2 u.c.). Po drugie, trzeba wskazać na szeroki zakres spraw, których dotyczy ten przepis (art. 100c ust. 1 u.p.o.U.). Znaczna część tych spraw nie może mieć jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt stały, nie wspominając już o postępowaniach dotyczących cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Po trzecie, art. 100c u.p.o.U. wprowadza szereg rozwiązań w sposób istotny ograniczających prawa cudzoziemców, w tym ich prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22, wyroki WSA w Bydgoszczy: z 28 lutego 2023 r., sygn. II SAB/Bd 156/22, 27 czerwca 2023 r., sygn. II SAB/Bd 180/22).
Pomimo opowiedzenia się za przedstawionym wyżej, szerokim ujęciem zakresu podmiotowego art. 100c i art. 100d u.p.o.U., Sąd w niniejszym składzie podzielając argumentację prawną wyrażoną w wyroku WSA w Poznaniu z dnia na poczet niniejszego uzasadnienia argumentację z wyroku w sprawie o sygn. IV SAB/Po 129/23 – uważa, że przepisy te nie mogły jednak znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z 5 czerwca 2023 r. obywatela Białorusi
o zezwolenie na pobyt czasowy.
Po pierwsze, regulacje art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.U., wstrzymujące bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie są zgodne z przepisami wskazanej wyżej dyrektywy 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE. L 2011.343.1).
Celem wskazanej dyrektywy (co wynika z jej preambuły) jest m.in. ustanowienie zbioru zasad regulujących procedurę rozpatrywania wniosku o jedno zezwolenie. "Procedura taka powinna charakteryzować się skutecznością i funkcjonalnością, powinna uwzględniać zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich oraz powinna być przejrzysta i sprawiedliwa, po to by oferować zainteresowanym odpowiednią pewność prawa" (pkt 5 preambuły). Przy tym, wspomniane "jedno zezwolenie" oznacza – zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 2 lit. c dyrektywy 2011/98/UE – "zezwolenie pobytowe wydane przez organy państwa członkowskiego, zezwalające obywatelowi państwa trzeciego na legalny pobyt na terytorium tego państwa w celu wykonywania pracy". Konsekwentnie zostało też przesądzone, że decyzja o wydaniu jednego zezwolenia, o jego zmianie lub o przedłużeniu jego ważności jest jednym aktem administracyjnym łączącym w sobie zezwolenie na pobyt i pracę (art. 4 ust. 2 zd. drugie tej dyrektywy).
Kluczowe znaczenie w kontrolowanej sprawie ma art. 5 dyrektywy 2011/98/UE, który stanowi, że:
"1. Państwa członkowskie wyznaczają organ właściwy do przyjmowania wniosków i wydawania jednego zezwolenia.
2. Właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku.
Termin, o którym mowa w akapicie pierwszym, można przedłużyć w wyjątkowych okolicznościach, jeżeli rozpatrywanie danego wniosku jest skomplikowane.
Wszelkie skutki niepodjęcia decyzji w terminie przewidzianym w niniejszym ustępie określa się w prawie krajowym.
3. Właściwy organ powiadamia wnioskodawcę o swojej decyzji na piśmie zgodnie z procedurami powiadamiania ustanowionymi w odnośnym prawie krajowym.
4. Jeżeli informacje lub dokumenty załączone do wniosku są niekompletne z punktu widzenia kryteriów określonych w prawie krajowym, właściwy organ powiadamia wnioskodawcę na piśmie o wymaganych dodatkowych informacjach lub dokumentach, wyznaczając rozsądny termin na ich dostarczenie. Bieg terminu, o którym mowa w ust. 2, wstrzymuje się do czasu otrzymania przez właściwy organ lub przez inne odpowiednie organy wymaganych dodatkowych informacji. Jeżeli dodatkowe informacje lub dokumenty nie zostaną dostarczone w wyznaczonym terminie, właściwy organ może odrzucić wniosek."
W świetle cytowanych przepisów określony w ustawodawstwie krajowym termin na wydanie zezwolenia nie powinien przekraczać czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. Termin ten może zostać przedłużony jedynie wyjątkowo – wyłącznie w konkretnej sprawie (verba legis: w sprawie "danego wniosku"), i tylko wówczas, jeżeli jej rozpatrywanie jest skomplikowane.
Należy podkreślić, że analizowane przepisy dyrektywy 2011/98/UE nie dopuszczają możliwości generalnego wydłużania terminów załatwiania wszystkich spraw o wydanie jednolitego zezwolenia, ani – tym bardziej – generalnego lub "automatycznego" wstrzymania (nie rozpoczynania lub zawieszenia) ich biegu.
Szczególną normę, w rozumieniu art. 35 § 4 k.p.a., regulującą termin załatwienia spraw w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, stanowi art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (publ. jak wcześniej wskazano), zgodnie z którym decyzję w sprawie wydaje się w terminie 60 dni. Stosownie do ust. 2 tego przepisu termin 60 dni biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.
Z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 1681) wynika, że nowa regulacja miała pozostawać w pełnej zgodności ze stosownymi dyrektywami, m.in. z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U.UE.L.2011.343.1). Art. 5 ust. 2 ww. dyrektywy określa maksymalny czas na wydanie decyzji w sprawie kompletnego wniosku i stanowi, że "właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku". Jednocześnie w ust. 4 przewidziano, że "jeżeli informacje lub dokumenty załączone do wniosku są niekompletne z punktu widzenia kryteriów określonych w prawie krajowym, właściwy organ powiadamia wnioskodawcę na piśmie o wymaganych dodatkowych informacjach lub dokumentach, wyznaczając rozsądny termin na ich dostarczenie. Bieg terminu, o którym mowa w ust. 2, wstrzymuje się do czasu otrzymania przez właściwy organ lub przez inne odpowiednie organy wymaganych dodatkowych informacji, jeżeli dodatkowe informacje lub dokumenty nie zostaną dostarczone w wyznaczonym terminie, właściwy organ może odrzucić wniosek".
Przypomnieć trzeba, że art. 5 ust. 2 ww. dyrektywy stanowi, że właściwy organ, co prawda, wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie (a więc nawet w przypadku wniosku niekompletnego) w terminie czterech miesięcy. W ramach autonomii proceduralnej krajów członkowskich UE polski ustawodawca zdecydował, że termin ten będzie krótszy, tj. sześćdziesięciodniowy w przypadku postępowania pierwszoinstancyjnego. O ile jednak ta modyfikacja była możliwa w ramach autonomii proceduralnej państwa członkowskiego, jako korzystniejsza dla strony (tak np. wyrok WSA w Łodzi z 12 października 2023 r., sygn. akt III SAB/Łd 148/23), to nie było uprawnieniem ustawodawcy odstąpienie od zasady wynikającej z art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy, że termin do załatwienia sprawy rozpoczyna swój bieg wraz ze złożeniem przez cudzoziemca wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego, choćby niekompletnego.
Konsekwentnie, jako niedopuszczalną na gruncie wskazanych przepisów dyrektywy 2011/98/UE, należałoby ocenić taką modyfikację terminu załatwienia sprawy jednolitego zezwolenia, która polegałaby na jego wydłużeniu w ustawodawstwie krajowym ponad maksymalny termin zakreślony w art. 5 ust. 2 dyrektywy.
Zdaniem Sądu tak samo – tj. jako niedopuszczalne, bo sprzeczne z analizowaną dyrektywą – należy ocenić praktycznie równoważne w skutkach rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 u.p.o.U. i następnie recypowane w art. 100d ust. 1 u.p.o.U., zwalniające organ z obowiązku dochowania już nie tylko 60-dniowego (art. 112a ust. 1 u.c.), ale nawet 4-miesięcznego (art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE) terminu na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Podkreślenia wymaga, że po upływie okresu implementacji, w systemie państwa członkowskiego nie mogą obowiązywać regulacje niezgodne z dyrektywą (por. sprawa C-338/91 H. Steenhorst-Neerings vs. Bestuur van de Bedrifsvereniging voor Detailhandel, Ambachten en Huisvrouwen, [1993] ECR I-5475). We wskazanej sprawie Trybunał Sprawiedliwości ponadto podkreślił, że po upływie okresu implementacji postanowienia dyrektywy mogą być powoływane przed sądem w celu uniemożliwienia stosowania jakichkolwiek przepisów prawa krajowego pozostających z nią w niezgodności (zob. pkt 14 wyroku w tej sprawie).
Powyższa zasada dotyczy oczywiście tylko takich przepisów dyrektyw zaimplementowanych do prawodawstwa krajowego w zakreślonym terminie (względnie implementowanych nienależycie), które wywierają tzw. bezpośredni skutek, a więc – zgodnie z tzw. testem van Gend en Loos – są przepisami bezwarunkowymi oraz dostatecznie jasnymi i precyzyjnymi, które ponadto nie stanowią podstawy do działania przez właściwe organy państwa członkowskiego na zasadzie uznania lub władzy dyskrecjonalnej (por. A. Wróbel [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 104-105).
Zdaniem Sądu taki właśnie charakter mają przepisy art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, określające maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednego zezwolenia oraz bieg tego terminu i sposób obliczenia. Wypada zaznaczyć, że fakt, iż wskazane przepisy przyznają stronie (obywatelowi państwa trzeciego) uprawnienie o charakterze tylko procesowym (do załatwienia sprawy w określonym terminie), nie wyklucza ich bezpośredniej skuteczności, gdyż – jak trafnie zauważa się w doktrynie – chronione przez zasadę bezpośredniego skutku prawo podmiotowe, "w ujęciu unijnym powinno być interpretowane przez sądy krajowe jak najszerzej, mianowicie w takim sensie, że obejmuje ono nie tylko określone uprawnienia w sferze prawa materialnego, ale również uprawnienia w sferze prawa procesowego" (zob. P. Brzeziński, Unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 127).
Jako sprzeczne z przywołaną dyrektywą należy ocenić również rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 ustawy i następnie recypowane w art. 100d ust. 1 ustawy zwalniające organ z obowiązku dochowania już nie tylko 60-dniowego (art. 112a ust. 1 u.c.), ale nawet 4-miesięcznego (art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE) terminu na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Przepisy art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, określające maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednego zezwolenia oraz bieg tego terminu i sposób obliczenia przyznają stronie (obywatelowi państwa trzeciego) uprawnienie o charakterze procesowym (do załatwienia sprawy w określonym terminie) i są bezpośrednio skuteczne. Przepisy unijne nie przewidują mechanizmu powszechnego zawieszenia biegu terminów, tak jak uczyniono to na gruncie analizowanych art. 100c i 100d ustawy o pomocy. W konkretnej sprawie administracyjnej nie może dochodzić do odgórnego uniemożliwienia wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt z uwagi na generalne zawieszenie biegu terminów postępowania. Przepis art. 100d ust. 1 i 3 ustawy o pomocy pozbawia cudzoziemca możliwości uzyskania zezwolenia na pobyt w rozumieniu art. 112a ust. 1 u.c., które jest niezbędne do tego, aby cudzoziemiec nieposiadający obywatelstwa państwa członkowskiego Unii Europejskiej mógł legalnie prowadzić działalność gospodarczą w Polsce. Trzeba mieć na uwadze również, że w konsekwencji powyższych naruszeń dochodzi do niemożności skorzystania z unijnego prawa do ochrony uprawnień wynikających z wolności traktatowych. Zgodnie bowiem z art. 47 akapit 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE C. z 2007 r. Nr 303, poz. 1), każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii (tu: dyrektywy 2011/98/UE) zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Każdy ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 8 listopada 2023 r., sygn. II SAB/Po 105/23, dostępny jw.).
Wprowadzenie omawianej regulacji oznacza w praktyce, że cudzoziemiec po złożeniu wniosku inicjującego postępowanie administracyjne – jako strona postępowania pozbawiona została jakichkolwiek narzędzi prawnych pozwalających na uzyskanie zezwolenia pobytowego w terminach określonych w przepisach ustawy o cudzoziemcach, gdyż terminy te nie rozpoczynają biegu, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu. Nawet jeżeli pierwotnie konflikt zbrojny na terenie Ukrainy i znacząca ilość uchodźców utrudniała lub uniemożliwiała rozpoznawanie w terminie przedmiotowych spraw cudzoziemców, to brak jest racjonalnego blokowania rozpoznawania tych spraw i możliwości kwestionowania bezczynności organów po niemal dwóch latach. Niesprawność działania organów Państwa nie uzasadnia wprowadzania takich rozwiązań, naruszających podstawowe prawa.
Skoro przepis art. 100d ust. 1 i 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wyłącza prawo cudzoziemca do uzyskania zezwolenia na pobyt czasowy w terminie wynikającym z dyrektywy 2011/98/UE, jak i terminie ustawowym opisanym w art. 112a ust. 1 u.c., a nadto wyklucza możliwość zaskarżenia bezczynności i przewlekłości w związku z niemożnością wydania decyzji w tej materii z inicjatywy cudzoziemca, należy stwierdzić, że przepisy te naruszają unijny porządek prawny, a którego Rzeczpospolita Polska ma obowiązek przestrzegać zgodnie z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP.
Mając powyższe na względzie, Sąd w niniejszym składzie uznał, że na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej przepisy art. 100c ust. 1 oraz art. 100d ust. 1 u.p.o.U. nie mogą znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, jako sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, którą z kolei należało uwzględnić przy ocenie, czy Wojewoda dopuścił się zarzucanej mu bezczynności.
W konsekwencji Sąd zważył, że w rozpoznawanej sprawie nie mogły znaleźć zastosowania również przepisy art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 3 i 4 u.p.o.U. – jako nie dające się pogodzić z konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia.
W myśl art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Powszechnie w doktrynie i orzecznictwie TK przyjmuje się, że prawo do sądu obejmuje prawo: 1) dostępu do sądu; 2) do właściwej procedury przed sądem oraz 3) do wyroku sądowego (por. np. P. Sarnecki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. III, Warszawa 2003, uw. 5 do art. 45). Przywołaną regulację dopełnia art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, w myśl którego ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Co szczególnie istotne w okolicznościach kontrolowanej sprawy, zarówno prawo do sądu, jak i jego gwarancje znajdują zastosowanie także do cudzoziemców, i to niezależnie od regularności ich statusu prawnego w Polsce (por. L. Garlicki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. V, Warszawa 2007, uw. 22 do art. 77).
W świetle przywołanych regulacji konstytucyjnych, na tle unormowań art. 100c ust. 4 u.p.o.U., w doktrynie został wyrażony trafny pogląd (nadal aktualny także w odniesieniu do art. 100d ust. 4 u.p.o.U.), że "ograniczenie prawa do sądu, nawet o charakterze czasowym, stoi w sprzeczności z art. 45 ust. 1 Konstytucji, gwarantującym każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Mimo że korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw nie ma charakteru absolutnego (art. 31 ust. 3 Konstytucji), nie sposób znaleźć uzasadnienie tak daleko idących ograniczeń" (zob. M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022, uw. 4 do art. 100c). Również w orzecznictwie bywa akcentowane, że analizowane rozwiązanie ustawowe, w świetle którego cudzoziemiec nie mógłby skorzystać z prawa domagania się ochrony sądowej w sytuacji niewątpliwie istniejącej opieszałości (bezczynności / przewlekłości) organu, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu, a także z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasadę sprawiedliwości społecznej (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Po 43/23). Takie rozwiązanie budzi w orzecznictwie również uzasadnione wątpliwości co do jego prawidłowości w kontekście art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej ("KPP UE"), który w zdaniu pierwszym przewiduje, że "Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule" (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 12 października 2023 r., sygn. akt III SAB/Łd 148/23).
Prawo do sądu, jako jedno z praw człowieka, zostało zagwarantowane również przepisami Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.; dalej jako "Konwencja" lub "EKPC"). W myśl art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze EKPC, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Z kolei art. 13 EKPC stanowi, że każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka cytowany art. 13 EKPC wymaga, by prawo krajowe ustanawiało skuteczny środek odwoławczy przed właściwą władzą krajową na ewentualne naruszenie określonego w art. 6 ust. 1 wymagania rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. wyrok ETPC z 26 października 2000 r. w sprawie nr 30210/96 Kudła przeciwko Polsce; § 155-156).
Z tych powodów, zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie nie mogły znaleźć zastosowania przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.U. W konsekwencji organ był związany terminem załatwienia sprawy wynikającym wprost z art. 5 ust. 2 zd. pierwsze dyrektywy 2011/98/UE, wynoszącym 4 miesiące od daty złożenia wniosku, gdyż przedłożone Sądowi akta administracyjne sprawy nie dawały podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa sprawa miała charakter "skomplikowany" w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. drugie dyrektywy.
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony przez skarżącego w dniu 5 czerwca 2023 r. W tym dniu skarżący okazał ważny dokument podróży oraz odebrano od niego odciski linii papilarnych, a organ wszczął postępowanie. Natomiast później Wojewoda nie podjął w sprawie żadnych kolejnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, pomimo, że skarżący zwracał się do organu o podjęcie czynności w sprawie. Poza wszczęciem postępowania jedyną czynnością procesową było pozostawienie bez rozpoznania ponaglenia skarżącego, co nastąpiło 24 października 2023 r. Przez ponad 4 miesiące Wojewoda nie podjął w sprawie żadnych czynności, w tym nie zaktualizował swej właściwości w sprawie . W tych okolicznościach nie budzi żadnych wątpliwości, że Wojewoda w dacie wniesienia skargi, jak i do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z 5 czerwca 2023 r. Z tego względu Sąd uznał, że Wojewoda dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, o czym orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
W związku ze stwierdzoną bezczynnością Sąd na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 30 stycznia 2023 r. w terminie 60 dni od dnia doręczenia organowi wyroku ze stwierdzeniem prawomocności
i aktami sprawy, o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji.
Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, dostępny jw.). Chodzi tu o naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide: B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy czy prowadzenie sprawy dłużej niż jest to niezbędne dla jej załatwienia. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13).
Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wojewoda jest organem administracji publicznej, który w myśl art. 6 k.p.a. jest zobowiązany do działania na podstawie i w graniach prawa. Organy administracji publicznej nie mają kompetencji oceny zgodności polskich przepisów z przepisami prawa międzynarodowego (europejskiego i unijnego), tak jak może to uczynić Sąd. Organ związany sporną podstawą prawną, respektował ją. Z powyższego nie można wywieść, by organ działał złośliwie czy też przejawiał lekceważący stosunek do skarżącego. Wskazać bowiem przyjdzie, że wniosek skarżącego o udzielenie cudzoziemcowi zgody na pobyt czasowy wpłynął do organu 5 czerwca 2023 r., a skargę na bezczynność organu skarżący wniósł 23 października 2023 r., tj. po niespełna 5 miesiącach.
Z analogicznych powodów Sąd oddalił skargę w zakresie, w jakim skarżący domagał się przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości 10000 zł (pkt 4 sentencji wyroku). Zasadniczą rolą instytucji przyznania sumy pieniężnej w związku ze skargą na bezczynność organu jest zrekompensowanie stronie uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu. Przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a środki, w tym zasądzenie sumy pieniężnej, winny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki, tj. takich, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez ich zastosowanie (lub jednego z nich) nadal nie będzie on respektować obowiązków wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. To w niniejszej sprawie nie ma miejsca.
O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.
Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.