II SAB/Bd 166/22

II SAB/Bd 166/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Elżbieta Piechowiak /sprawozdawca/
Grzegorz Saniewski
Jerzy Bortkiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
658
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
uwzględniono skargę w części, stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 149 par. 1 pkt 3, par. 1a, par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1.stwierdza, że Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności w zakresie przesłania organowi odwoławczemu odwołania skarżącego P. K. z dnia [...] czerwca 2022 r.; 2. stwierdza, że ww. bezczynność Burmistrza Miasta miała miejsce z rażącym naruszenie prawa; 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta do przesłania odwołania organowi odwoławczemu; 4. wymierza Burmistrzowi Miasta grzywnę w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych; 5. oddala wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej.
Uzasadnienie
II SAB/Bd 166/22
UZASADNIENIE
Wnioskiem z dnia 27 marca 2014 r. P. K. wystąpił do Burmistrza Miasta o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej przez niego następującej inwestycji : "Budowa budynku inwentarskiego (chlewni), zbiornika na gnojowicę z przepompownią, kotłowni z pomieszczeniem kwarantanny, rozbudowa 6 silosów zbożowych, 4 silosów paszowych oraz zmiana funkcji części pomieszczeń tuczarni i budynku gospodarczego na nieruchomości oznaczonej w ewidencji nr [...] w miejscowości Ł.."
Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało wszczęte w dniu 11 września 2014 r.
Decyzją z dnia 27 maja 2022 r. nr [...] Burmistrz Miasta umorzył to postępowanie.
Skarżący pismem z dnia 20 czerwca 2022 r. wniósł odwołanie od ww. rozstrzygnięcia, które doręczone zostało organowi w dniu 22 czerwca 2022 r. W tym czasie organ nie uchylił i nie zmienił decyzji, ani też nie przesłał odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Organ nie wydał także postanowienia w drodze art. 134 k.p.a. o niedopuszczalności odwołania oraz uchybieniu terminu do jego wniesienia.
Skarżący pismem z dnia 25 października 2022 r. wniósł skargę na bezczynność organu w związku z nieprzekazaniem odwołania od decyzji Burmistrza Miasta z dnia 27 maja 2022 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego wnosząc o:
. zobowiązanie do przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu,
. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
. wymierzenie organowi grzywny w górnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
. przyznanie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Skarżący wskazując na szereg orzeczeń sądów administracyjnych stwierdził, że Burmistrz Miasta wielokrotnie dopuszczał się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa – wielokrotnie nie przekazywał akt organowi wyższej instancji uzasadniając swoją zwłokę brakiem kopii akt i brakami kadrowymi.
Skarżący wskazał, że w sprawie dotyczącej niniejszego wniosku z dnia 27 marca 2014 r. WSA w Bydgoszczy stwierdzał już przewlekłość oraz bezczynność wyrokami z dnia 26 lipca 2017 r. (sygn. akt II SAB/Bd 124/16) oraz z dnia 19 lipca 2022 r. (sygn. akt II SAB/Bd 113/21)
Powołując się na orzecznictwo skarżący wskazał, że przekazanie odwołania stanowi czynność materialno-techniczną, dla której ustawodawca ustanowił określony termin, zaś na bezczynność organu, który tej czynności nie dokonuje w terminie, przysługuje skarga do WSA zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Skarżący oświadczył ponadto, że w dniu 18 października 2022 r. wniósł do organu odwoławczego ponaglenie, ponieważ zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia.
Burmistrz Miasta w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości jako nieuzasadnionej, oświadczył, że pismem z dnia 7 listopada 2022 r. przekazał odwołanie do SKO w B.. Organ wskazał, że przekazanie odwołania z opóźnieniem wynikało z nagłego rozwiązania umowy o pracę pracownika zajmującego się wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy, bezskutecznego obsadzenia wakatu, a następnie przejęcia obowiązków przez nowego pracownika.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 – dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Burmistrza Miasta rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażącego naruszenia prawa.
Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy.
Zgodnie z art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w zgodnie z art. 132 k.p.a.
Poza sporem pozostaje, że organ w niniejszej sprawie nie wydał decyzji w myśl art. 132 k.p.a. ani nie przekazał odwołania do organu II instancji.
W orzecznictwie wskazuje się, że na bezczynność organu I instancji lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wykonania obowiązku ustawowego, określonego w art. 133 k.p.a., służy stronie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., z uwagi na to, że przesłanie odwołania organowi odwoławczemu jest czynnością materialno-techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony siedmiodniowy termin(por. wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3671/18 i wyrok NSA z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 2524/18 -wszystkie opublikowane w CBOSA).
Zgodnie z art. 52 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, natomiast zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) – stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia. W rozpoznawanej sprawie skarżący uczynił zadość temu obowiązkowi i wystosował za pośrednictwem Burmistrza Miasta ponaglenie, które wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 18 października 2022r.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że organ I instancji nie spełnił ciążącego na nim obowiązku w postaci przekazania odwołania w ustawowym terminie (art. 133 k.p.a.) organowi wyższej instancji, zaś skarżącemu po wyczerpaniu środków zaskarżenia (ponaglenie) zgodnie z art. 37 k.p.a. i art. 52 p.p.s.a. przysługiwało prawo do wniesienia skargi na bezczynność organu.
Przechodząc do meritum badania zasadności skargi Sąd, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązany był ustalić, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując oceny w tym zakresie należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. O takiej ocenie działania organu (a raczej jego braku) świadczy przede wszystkim fakt, że przekazanie odwołania stanowi prostą czynność materialno - techniczną, zatem pięciomiesięczna zwłoka w jej dokonaniu i tym samym uniemożliwienie niezałatwienia sprawy przez organ wyższej instancji nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia w okolicznościach faktycznych, czy też prawnych sprawy. W ocenie Sądu, bezczynność organu w niniejszej sprawie miała charakter nie tylko oczywiście bezprawny, ale nastąpiła także z rażącym naruszeniem przepisów. Organ nie powołał się na żadne racjonalne przeszkody, które uniemożliwiałyby mu przeprowadzenie tak prostej czynności, jaką jest przekazanie złożonego w sprawie odwołania do właściwego organu drugiej instancji.
Należy również podnieść, że sytuacja procesowa w niniejszej sprawie ukształtowała się w ten sposób, że w dniu 7 listopada 2022r., to jest już po wniesieniu skargi na bezczynność Burmistrz Miasta przekazał odwołanie organowi II instancji. Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi dokonał przedmiotowej czynności, postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi przekazania odwołania podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec powzięcia przezeń czynności przed rozpoznaniem skargi przez Sąd, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi przekazania odwołania organowi II instancji. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania co do zobowiązania organu do przesłania odwołania organowi odwoławczemu.(punkt trzeci sentencji wyroku).
Wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.(punkt czwarty wyroku) jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony i taka sytuacja również wystąpiła w toku postępowania przed organem. W ocenie Sądu, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5000 zł należy uznać za adekwatne do okoliczności związanych z bezczynnością w niniejszej sprawie. Wymierzenie grzywny stanowi bowiem sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania jurysdykcyjnego.
Z kolei oceniając zasadność zawartego w skardze wniosku o sumę pieniężną należy wskazać, że grzywna, o jakiej mowa w w.w. przepisie ustawy ma charakter przede wszystkim prewencyjny, zaś suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej - charakter prewencyjny i kompensacyjny. Z treści przepisu art.149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu stronie skarżącej. Suma pieniężna jest bowiem jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Suma pieniężna może być przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność- zwalczenia bezczynności oraz zdyscyplinowania organu.
Wobec tego, że wymierzono organowi grzywnę, należało oddalić wniosek o przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej( punkt piąty wyroku.)
Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.