II SAB/Bd 163/23

II SAB/Bd 163/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-01-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski
Grzegorz Saniewski /przewodniczący/
Renata Owczarzak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
659
6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
uwzględniono skargę w części, stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi R. W. na bezczynność Burmistrz Miasta w przedmiocie przewlekłego prowadzenie postępowania przez Burmistrz Miasta w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia 1. stwierdza, że Burmistrz Miasta dopuścił się przewlekłości postepowania w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2021r. o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrz Miasta do załatwienia sprawy, 4. zasądza od Burmistrz Miasta na rzecz R. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] października 2023 r. R. W., działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 2b oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na przewlekłość postępowania o znaku sprawy OŚ.6220.15.2021.PB., prowadzonego przez Burmistrz Miasta o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla przedsięwzięcia pod nazwą: Modernizacja i rozbudowa zakładu przy ul. [...] w B. B. na działkach o nr ew. 40/21,40/23, 40/25, obręb B. B..
Organowi administracji publicznej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "KPA").
Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1 a p.p.s.a skarżąca wniosła o:
. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie,
. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
. zasądzenie od Burmistrz Miasta na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa.
W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podniosła, że Burmistrz Miasta w toku postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla opisanego przedsięwzięcia, w dniu [...] czerwca 2023 r. skierował do [...] Sp. z o.o. (dalej jako: "Strona") zawiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, w którym wskazał, że sprawa zostanie rozpatrzona do dnia [...] lipca 2023 r.
Ponadto skarżąca spółka wskazała, że z dniem [...] kwietnia 2021 r. został złożony przez Stronę wniosek wszczynający postępowanie w niniejszej sprawie. Burmistrz Miasta (dalej: "Organ"), niemal po dwuletnim postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla wyżej wskazanej inwestycji, wydał decyzję w dniu [...] marca 2023 r., znak: [...], w której odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, mimo braku wystąpienia sprzeczności w lokalizacji inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej jako: "mpzp"), a także wbrew pozytywnemu zaopiniowaniu przez ograny współdziałające przedsięwzięcia w toku postępowania oceny oddziaływania na środowisko, które uznały, że inwestycja według uwarunkowań wskazanych w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko, a także stwierdzające, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest zgodne z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (mpzp).
Z uwagi na wydanie przez Burmistrz Miasta decyzji niezgodnej z prawem, Strona wniosła od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.. W dniu [...] maja 2023 r. SKO w B. wydało decyzję znak: [...], w której w zupełności podzieliło stanowisko Strony i z tego względu uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Decyzja SKO w B. stanowiła podstawę do ponownego wszczęcia przez Burmistrz Miasta postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla tego przedsięwzięcia, o czym pełnomocnik Strony został poinformowany zawiadomieniem z dnia [...] maja 2023 r., doręczonym w dniu [...] czerwca 2023 r. Mimo tego, że decyzja SKO w B. była ostateczna z dniem jej wydania, Organ pozostawał bezczynny przez ponad 3 tygodnie przed ponownym wszczęciem postępowania. [...], pomimo odpowiedniej rozpiski na zawiadomieniu, do samej Strony, pismo zostało wysłane dopiero [...] czerwca 2023 roku.
Kolejno do Strony wpłynęło w dniu [...] czerwca 2023 r. zawiadomienie od Burmistrz Miasta z dnia [...] czerwca 2023 r., znak: [...], w którym Wójt wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] lipca 2023 r.
Wobec bezczynności Organu, Spółka w dniu [...] czerwca 2023 r. skierowała ponaglenie do Burmistrz Miasta. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., uznało, że Organ I instancji tj. Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu oraz zobowiązał Organ do załatwienia sprawy, wyznaczając jednocześnie termin do dnia [...] sierpnia 2023 r., tym samym uznając wniesione ponaglenie za uzasadnione.
Nawet pomimo upływu ponad dwóch miesięcy od wydania postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzja nie została wydana, jak również nie wykonano postanowienia SKO w jakimkolwiek stopniu, także w odniesieniu do ustalenia osób winnych przewlekłości postępowania.
Wójt poinformował Stronę w piśmie z dnia [...] września 2023 r., że sprawa zostanie rozpatrzona w terminie do dnia [...] października 2023 r.
Wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy przez Burmistrz Miasta umotywowane zostało skomplikowanym charakterem sprawy, tj. koniecznością wnikliwego zbadania zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które powoduje, że załatwienie sprawy w terminie ustawowym nie jest możliwe.
Z powyższym wyjaśnieniem Burmistrz Miasta skarżąca nie zgodziła się wskazując, że postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla inwestycji nie jest postępowaniem nowym, lecz ponownie rozpatrywanym, a sam Organ jest w posiadaniu całej niezbędnej dokumentacji do wydania decyzji, którą zgromadził w ramach dwuletniego postępowania administracyjnego. Natomiast brak wystąpienia nowych okoliczności, które mogłyby wpłynąć na stan faktyczny powoduje, że nieuzasadnionym jest prowadzenie przez Organ postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, natomiast w niniejszym postępowaniu Burmistrz Miasta swoim zachowaniem doprowadza do przewlekłości postępowania ponad wszelką miarę, działając tym samym na szkodę Strony.
Zdaniem skarżącej, wbrew wskazaniom Organu, niniejsza sprawa nie posiada skomplikowanego charakteru, a przesłanki do wydania pozytywnej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla inwestycji są jasne i nie budzą wątpliwości, co zostało wykazane również przez SKO w B. w stanowisku zawartym w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2023 r., [...].
SKO w B. w swoim rozstrzygnięciu w sprawie odwołania wskazało, że zebrany materiał dowodowy wprost wskazuje, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunki określone w art. 80 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W ramach prowadzonego postępowania zostały uzyskane wymagane opinie i uzgodnienia od organów współdziałających, których ocena była pozytywna dla przedmiotowej inwestycji, a w ramach toczącego się postępowania nie wystąpiły żadne stanowiska przeciwne realizacji tego przedsięwzięcia. Ponadto SKO w B. podniosło w uzasadnieniu, że faktycznie nie ma żadnej sprzeczności pomiędzy lokalizacją planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego mpzp, co jednoznacznie wynika z analizy postanowień tego planu w konfrontacji z przewidywaną działalnością spółki [...] Sp. z o.o., a także z faktu, co Strona wyraźnie akcentuje w swoim odwołaniu, że organ przez prawie dwa lata prowadzi postępowanie w pełnym rozmiarze, występuje do wszystkich organów współdziałających o stosowne opinie i uzgodnienia, a organy te nie mają wątpliwości, że lokalizacja inwestycji jest zgodna z mpzp, a w dodatku ten sam organ I instancji, a więc Burmistrz Miasta, w latach wcześniejszych, wydał dwie decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach, tj.:
. decyzję nr [...] Burmistrz Miasta z dnia [...] kwietnia 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa Centrum Segregacji i Zagospodarowania Odpadów Komunalnych w B. B., gm. B. B.", na działce [...] oraz
. decyzję nr [...] Burmistrz Miasta z dnia [...] lipca 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia pn. "Punkt Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych na terenie działki nr [...] w B. B., położonej przy ul. [...] w B. B., gm. B. B., na działce nr [...]".
Skarżąca podkreśliła, że obie wyżej wskazane decyzje zostały wydane w ramach obowiązywania identycznych warunków określonych w mpzp, jakie obowiązują obecnie w czasie wznowionego postępowania prowadzonego przed Burmistrz Miasta. Z tego względu niezrozumiała jest dla Strony, jak i SKO w B., zmiana stanowiska Organu w tym zakresie, o czym SKO wspomniało w rozstrzygnięciu wskazując, że: "Na mocy tych wskazanych wyżej decyzji środowiskowych Burmistrz Miasta w odniesieniu do poprzednich przedsiębiorców dopuścił magazynowanie odpadów na działce nr [...] w B. B. przy ul. [...], a w tym także dopuścił magazynowanie odpadów niebezpiecznych, w sytuacji, gdy w okresie wydawania tych decyzji nadal obowiązywał, podobnie jak obecnie, ten sam mpzp. Oznacza to, że przez cały ten czas, a więc obejmujący poprzednie postępowania oraz obecne do czasu wydania zaskarżonej decyzji, organ I instancji był przeświadczony, że nie ma sprzeczności planowanej inwestycji z ustaleniami mpzp, a dopiero w ostatniej fazie, tj., fazie rozstrzygania uświadomił sobie, że taka sprzeczność jednak istnieje. Zdaniem Kolegium, w takiej sytuacji należy zgodzić się ze stanowiskiem Strony odwołującej się, że takie działanie stanowi zaprzeczenie konstytucyjnej zasady równości podmiotów i wolności gospodarczej i niewątpliwie wskazuje na dyskryminację Strony odwołującej się."
Powyższy cytat w ocenie strony skarżącej wskazuje, że Organ w dalszym ciągu prowadzi postępowanie w sposób dyskryminujący Stronę poprzez nieuzasadnione wydłużanie postępowania administracyjnego i ciągle poszukuje, nawet wbrew prawu, rzekomych dowodów na niezgodność planowanego przedsięwzięcia z mpzp, a ponadto organ I instancji swym zachowaniem dopuszcza się naruszenia zasady sprawiedliwości i demokratycznego państwa prawa, której źródło odnajduje się w art. 2 Konstytucji, a także zasady pogłębiania zaufania z art. 8 k.p.a., z której wynika również bezstronność i równe traktowanie stron w ramach postępowania administracyjnego przez organ je prowadzący. Organ również narusza treść art. 138 § 2a k.p.a., a to poprzez niezastosowanie się do wytycznych SKO co do interpretacji prawa w postaci obowiązującego mpzp w kontekście planowanej przez [...] działalności.
Zdaniem skarżącej, organ celowo dąży do obalenia interpretacji prawnej obowiązujących przepisów mpzp, albowiem dnia [...] czerwca 2023 roku wydano postanowienie o powołaniu biegłego w osobie prof. dr hab. B. R. celem przygotowania opinii prawnej.
Tymczasem powołanie takiego biegłego narusza w ocenie skarżącej treść art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., a to w związku z tym, że dowód na interpretację przepisów prawa (w tym przypadku mpzp) jest niedopuszczalny. Od interpretacji przepisów prawa są nie biegli (chyba, że chodziłoby o przepisy prawa zagranicznego), lecz sam organ wydający decyzję. Co więcej, w tym przypadku organ powołuje biegłego w zakresie interpretacji przepisów prawa stanowionego przez samą Gminę, na czele której Organ ten stoi (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1845/06, w którym NSA podkreślił, że: "Przedmiotem opinii biegłego są okoliczności dotyczące stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, wobec czego nie jest dopuszczalne powołanie biegłego co do obowiązywania i stosowania oraz wykładni przepisów prawa".
W tej sytuacji wydanie przedmiotowego postanowienia i dodatkowo zakreślenie dwumiesięcznego terminu na wydanie opinii, jest w ocenie skarżącej jaskrawym przykładem zbędnego wydłużania postępowania i działania sprzecznego z przepisami prawa, jak również interesami Spółki, a także stanowi podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej Gminy B. B. wobec Wnioskodawczyni, o czym szeroko pisało SKO w B. w treści swojej decyzji.
Działania podejmowane przez Burmistrz Miasta zdaniem skarżącej spółki wskazują, że służą one wyłącznie przedłużeniu przedmiotowego postępowania, aby Strona nie mogła podjąć kolejnych działań związanych z realizacją zamierzonego przedsięwzięcia. O negatywnym nastawieniu organu I instancji świadczy chociażby decyzja wydana w dniu [...] marca 2023 r., którą SKO w B. określiło jako niezgodną z prawem, z uwagi m.in. na to, że: " Wprawdzie organ pierwszej instancji prowadził postępowanie wyjaśniające, w tym uzyskał wymagane prawem opinie i uzgodnienia organów ochrony środowiska, jednakże nie ustalił właściwie stanu faktycznego sprawy, nie dokonał prawidłowej analizy raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, nie ustosunkował się do opinii i uzgodnień organów współdziałających, a więc nie rozpatrzył wnikliwe całego materiału dowodowego, zaś uzasadnienie decyzji nie odpowiada niezbędnym ustawowym wymogom". Subiektywne podejście Organu oraz wykorzystywanie przez Burmistrz Miasta swojej władczej pozycji w stosunku do Strony powoduje, że postępowanie nie może zostać zakończone zgodnie z przepisami prawa i w terminie przez nie określonym, czym Organ narusza art. 7, 7b, 8 i 12 k.p.a.
Ze stanowiskiem tym zgodziło się SKO w B., które wskazało, że: "W ocenie Kolegium należy zgodzić się z argumentacją strony ponaglającej, że dowód na interpretację przepisów prawa (w tym przypadku przepisów mpzp) jest niedopuszczalny". Niestety pomimo tego Organ nie uwzględnił tego stanowiska i nie zrezygnował ze zlecenia tej opinii. Sama treść opinii również jest kontrowersyjna, co Skarżąca szeroko omówiła w swoim piśmie z dnia [...] września 2023 r. i co podkreślono również w opinii sporządzonej przez WMW Ekspertyzy z sierpnia 2023 r.
Strona skarżąca wskazała, że Organ w ramach wszczętego ponownie postępowania, na skutek uchylenia decyzji pierwotnej przez SKO w B., posiada całą niezbędną dokumentację do wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla inwestycji, ponieważ pozyskał ją w pierwotnym postępowaniu prowadzonym przez Burmistrz Miasta. W czasie pierwotnego postępowania organ I instancji wystąpił do wszystkich możliwych organów współdziałających, które wyraziły pozytywną ocenę dla inwestycji oraz brak wystąpienia sprzeczności między lokalizacją planowanego przedsięwzięcia a ustaleniami obowiązującymi w mpzp. Wobec tego, w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności do załatwienia sprawy przez Organ w trybie określonym art. 35 § 3 k.p.a., gdyż przedmiotowa sprawa nie wymagała podjęcia ani postępowania wyjaśniającego ani nie nosi charakteru sprawy szczególnie skomplikowanej, ponieważ organ wraz z ponownym podjęciem postępowania dysponuje całym materiałem dowodowym potrzebnym do wydania decyzji, a sama sprawa była już przedmiotem rozważań Organu, który analizował ją przez dwa lata w ramach pierwotnego postępowania. Ponadto, w szczególności zaznaczyć należy, że Organ prowadził wcześniej postępowanie w tożsamym przedmiocie dla identycznego stanu faktycznego (dotyczyło tych samych działek), ale wobec innego podmiotu, w ramach którego wydał dwie pozytywne decyzje.
Mając na uwadze powyższe, w przekonaniu skarżącej Organ powinien rozpatrzyć niniejszą sprawę niezwłocznie w oparciu o materiał dowodowy, który w całości znajduje się w posiadaniu Burmistrz Miasta, a wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy należy traktować jako działania organu I instancji zmierzające do wydłużenia postępowania, powodując jego przewlekłość. Dodatkowo wskazać należy, że powyższe zawiadomienie nie zawiera wskazania przyczyny zwłoki, która stanowiłaby logiczny związek z potrzebą wydłużenia postępowania w związku z obowiązkiem podjęcia czynności wyjaśniających.
Wobec tego, w ocenie skarżącej spółki zasadny jest wniosek, że przewlekłość w niniejszym postępowaniu jest działaniem celowym ze strony Burmistrz Miasta, mającym na celu obstrukcję zamierzeń inwestycyjnych Strony, a tym samym zasadne jest stwierdzenie w tym przypadku rażącego naruszenia przepisów. Aktualne pozostają wszystkie zarzuty postawione Organowi I instancji w odwołaniu do SKO w B. od pierwotnej decyzji Organu co do prowadzenia postępowania ze szkodą dla Wnioskodawczyni, w tym ze wszystkimi uprzedzeniami i negatywnym nastawieniem do niej, które zostało wskazane w treści samego odwołania jak i w ponagleniu z dnia [...] czerwca 2023 r.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zdaniem strony przeciwnej skarga w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowa, ponieważ Burmistrz Miasta w dniu [...].10.2023 r. wydał decyzję administracyjną. Wobec powyższego, z uwagi na bezprzedmiotowość niniejszego postępowania, organ wniósł o umorzenie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej "p.p.s.a.").
Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Skargę na bezczynność lub przewlekłość organu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.
W niniejszej sprawie skarżący wyczerpał tok instancyjny, gdyż przed złożeniem skargi do sądu, wniósł do SKO ponaglenie. SKO postanowieniem z dnia 20. 07 2023r zobowiązało Wójta do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do 31.08 2023r.
Wyczerpanie toku instancyjnego (złożenie ponaglenia) uprawniało zatem skarżącego do wystąpienia ze skargą na bezczynność lub przewlekłość do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpił ze skargą na przewlekłość postępowania.
Przewlekłość postępowania administracyjnego jest stanem faktycznym, którego kres następuje w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia. Za rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji należy przy tym uznać nie tyle samo wydanie aktu administracyjnego, ale jego uzewnętrznienie wobec stron postępowania w postaci jego doręczenia stronom ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Samo wydanie aktu przez organ jest bowiem czynnością techniczną, która nabiera doniosłości prawnej w postaci rozstrzygnięcia sprawy dopiero w chwili, gdy zostanie skutecznie oświadczona stronom postępowania, jako kończąca tok postępowania.(v. uchwała NSA sygn. akt II OPS 1/21 z dnia 7 marca 2022 r.).
W rozpoznawanej sprawie w dniu [...].04.2021 r. wpłynął wniosek o wydanie decyzji środowiskowej. Decyzją z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] 2021 odmówiono ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanej inwestycji. Ten akt zakończył ewentualny stan bezczynności czy przewlekłości postępowania. Można na marginesie wskazać, że w ramach prowadzonego postępowania do dnia wydania decyzji, organ wydał obwieszczenie o wszczęciu postępowania (28.05.2021 r.), akta zostały rozesłane do sporządzenia opinii i uzgodnień. W okresie od [...].10.2021 r. postępowanie zawieszono do czasu przedłożenia raportu oddziaływania na środowisko. W dniu
[...].11.2021 r. zostało ono podjęte. Okresów zawieszenia i okresów procedowania przez organy opiniujące i uzgadniające nie wlicza się do okresu bezczynności organu. Należy również zauważyć, że charakter sprawy nie należy do prostych. Wymagał pojęcia szeregu czynności i współdziałania z innymi organami a te również przedłużały termin wydania stosownych aktów. Przykładem jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Organ zmuszony był zatem do przedłużania postępowania, odpowiednio informując strony. W następujących terminach organ zawiadamiał o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy – [...].01.2022 r. - do [...].02.2022 r., [...].02.2022 r.- do [...].03.2022 r., [...].04.2022 r. - do [...].05.2022 r., [...].06.2022 r.- do [...].06.2022 r., [...].07.2022 r. - do
[...].08.2022 r., [...].09.2022 r. - do [...].10.2022 r., [...].11.2022 r. - do [...].12.2022 r.,
[...].01.2023 r.- do [...].01.2023 r. Terminowe wskazywanie na przeszkody do ostatecznego zakończenia postępowania, nie wywołują negatywnych skutków dla oceny stanu przewlekłości.
Jak już wskazano, ewentualny stan przewlekłości postępowania za ten okres ustał w momencie wydania decyzji z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] 2021. Bez znaczenia pozostaje fakt wniesienia odwołania przez skarżącego od decyzji z dnia [...] marca 2023 r., gdyż samo wydanie decyzji, nawet jeśli nie jest ona ostateczna, skutkuje tym, że ewentualny stan przewlekłości staje się stanem historycznym. Warto zwrócić uwagę, że w treści uchwały z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt: II OPS 5/19, jak i w jej uzasadnieniu, Naczelny Sąd Administracyjny wiąże skutek w postaci przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu przez sąd administracyjny skargi na bezczynność (co należy również odnieść do przewlekłości) z samym faktem "wydania decyzji" ("skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane").
Przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, jak już podano, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Jednocześnie należy podkreślić, że uznanie skargi na przewlekłość za niedopuszczalną, nie zamyka skarżącemu drogi do zaskarżenia ewentualnej przewlekłości organu zaistniałej w późniejszym czasie, w sytuacji gdy stan ten znów byłby aktualny, a nie historyczny, jak w momencie wniesienia skargi w niniejszej sprawie.
Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2023 r., [...] uchylono zaskarżoną decyzję. Po trzech tygodniach, zawiadomieniem z dnia [...].05.2023 r., doręczonym [...].06.2023 r. poinformowano o ponownym rozpatrzeniu sprawy. W dniu [...].06.2023 r. powołano biegłego. P. z dnia [...].06.2023 r. wyznaczono termin załatwienia sprawy do [...].07.2023 r. Wskutek wniesionego ponaglenia z dnia [...].06.2023 r., SKO uznało bezczynność organu i postanowieniem z dnia [...].07.2023 r. zobowiązano do załatwienia sprawy do [...].08.2023r. W dniu [...].07.2023 r. poinformowano o załatwieniu sprawy do [...].08.2023 r. oraz kolejnym pismem z dnia [...].09.2023 r., o terminie załatwienia sprawy do [...].10.2023r. W dniu [...].08.2023 r. skarżący złożył wniosek o wyłączenie pracowników od rozpatrzenia sprawy.
W dniu [...] października 2023 r. organ wydał decyzję o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji inwestycji. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy od dnia [...] października 2023r. r. nie istnieje podlegający badaniu stan przewlekłości, jakiej dotyczy skarga. Natomiast skarga z dnia [...] października 2023r. została zarejestrowana [...].10.2023 r.
Raz jeszcze należy podkreślić, że samo wydanie decyzji, nawet jeśli nie jest ona ostateczna, skutkuje tym, że ewentualny stan przewlekłości staje się stanem historycznym. Warto zwrócić uwagę, że w treści uchwały z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt: II OPS 5/19, Naczelny Sąd Administracyjny wiąże skutek w postaci przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu przez sąd administracyjny skargi na bezczynność (co należy również odnieść do przewlekłości) z samym faktem "wydania decyzji" ("skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane").
Normatywna tożsamość reguł zaskarżania bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego uprawnia do uznania powołanej wyżej uchwały, jako adekwatnej także przy dokonywaniu oceny istnienia przedmiotu zaskarżenia w sprawie dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ.
We wniesionej skardze Skarżący kwestionował prawidłowość wydania decyzji i celowość podjęcia określonych czynności procesowych z zakresu postępowania dowodowego. Należy jednak wskazać, że poza zakresem kontroli Sądu w sprawie o bezczynność czy przewlekłość postępowania pozostaje poprawność czynności załatwiających żądanie. Oznacza to, że Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. (...)" (wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., I OSK 1295/17).
Oceniając skargę, w pierwszej kolejności należy wskazać, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, który podziela w tym zakresie w całości stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), a także postawy stron (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, CBOSA oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2015 r., II SAB/Wa 700/15, CBOSA). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.).
Sąd podziela pogląd, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12, CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77).
Analiza akt sprawy, w ocenie Sądu, wskazuje że organ dopuścił się przewlekłości postępowania. Od decyzji SKO z dnia [...].5.2023r. nr [...] o uchyleniu wcześniejszej decyzji dopiero po 3 tygodniach zawiadomiono o ponownym rozpatrzeniu sprawy - zawiadomienie z 29. 05 .2023r., doręczone 02. 06. 2023r.
Jak już podano, SKO postanowieniem z dnia [...].07.2023r. uznało bezczynność i zobowiązało do załatwienia sprawy do [...].08.2023r. Decyzji w tym terminie nie podjęto.
W tych warunkach należy uznać, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku.
Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd ma obowiązek stwierdzić, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Sprawy z zakresu środowiskowych uwarunkowań zgody należą do spraw skomplikowanych i obszernych materiałowo. Oczywistym jest, że nie jest realne zakończenie postępowania nawet zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. w 2 miesięcznym terminie, a w sytuacji wielu usprawiedliwionych przerw w prowadzeniu postępowania (wcześniej, proces opiniowania, uzgadniania, uzupełniania materiału dowodowego, zwrot akt po wniesieniu ponaglenia, wniosek o wyłączenie pracownika, oczekiwanie na opinię biegłego) powodują one konieczność przypomnienia i ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. W takich warunkach uchybienie terminowi nie było znaczne. Nie ma więc podstaw do uznania, że doszło do kwalifikowanej postaci naruszenia prawa. Nadto, we wskazanym działaniu organu nie można dopatrzeć się umyślności, jeśli przerwy w podejmowaniu kolejnych czynności nie były zbyt długie. Organ przy tym zawiadamiał o kolejnych terminach wyznaczonych na załatwienie sprawy. Dodać należy, ze skarżący częściowo również przyczynił się do przedłużenia terminu składając różne wnioski, choć dopuszczone przez prawo, to wpływające na tempo załatwienia sprawy np. ten dotyczący wyłączenia pracowników od rozpatrzenia sprawy.
Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy, lecz przekroczenie to musi być również nacechowane brakiem woli załatwienia sprawy oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z rażącym charakterem bezczynności (przewlekłości) mamy do czynienia, gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie to jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn.
W wyroku z dnia z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1973/21, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności czy przewlekłości.
Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Chodzi tu o naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide: B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Tego typu naruszeń Sąd nie stwierdza.
Obecnie organ nie pozostaje w przewlekłości, gdyż wydano decyzję
z [...].10.2023 r. o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań do wnioskowanego przedsięwzięcia.
W sytuacji załatwienia sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, Sąd umarza postępowanie, jednak wyłącznie w zakresie przewidzianego art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. środka w postaci zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Dlatego też Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł w pkt 3 sentencji wyroku o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżącego, a na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1 a) p.p.s.a , jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.