II SAB/Bd 15/25

II SAB/Bd 15/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-04-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jerzy Bortkiewicz /przewodniczący/
Joanna Janiszewska - Ziołek /sprawozdawca/
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
658
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OZ 469/25 - Postanowienie NSA z 2025-09-26
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
uwzględniono skargę w części, stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Komendanta Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Komendant Policji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia [...] z [...] listopada 2024r., 2. stwierdza, że bezczynność Komendanta Policji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązuje Komendanta Policji do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] z [...] listopada 2024r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 4. w pozostałym zakresie oddala skargę, 5. zasądza od Komendanta Policji na rzecz Stowarzyszenia [...] [...] kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 7 listopada 2024r. Stowarzyszenie [...] (dalej: "Skarżący" lub "Stowarzyszenie") wystąpiło do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. (dalej: "Organ") o udostępnienie informacji w zakresie:
- ilu policjantów pełniących służbę w Państwa garnizonie przebywało na zwolnieniu lekarskim w marcu 2023 r.,
- ilu policjantów pełniących służbę w Państwa garnizonie przebywało na zwolnieniu lekarskim w październiku 2023 r.,
- ilu policjantów pełniących służbę w Państwa garnizonie przebywało na zwolnieniu lekarskim w marcu 2024 r.,
- ilu policjantów pełniących służbę w Państwa garnizonie przebywało na zwolnieniu lekarskim w październiku 2024 r.,
- ilu policjantów pełniących służbę w Państwa garnizonie przebywało na zwolnieniu lekarskim na dzień złożenia niniejszego wniosku.
Pismem z 21 listopada 2024 r. Organ poinformował, iż nie udostępni stronie wnioskowanych informacji, albowiem nie dotyczą one informacji publicznej. Organ wyjaśnił, że żądana informacja nie posiada związku z wykonywaniem zadań publicznych czy gospodarowaniem mieniem publicznym – nie dotyczy zatem funkcjonowania władzy publicznej.
Pismem z 21 stycznia 2025r. Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Organu w sprawie rozpatrzenia jego wniosku z 7 listopada 2024 r. Strona zarzuciła organowi naruszenie:
- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieudostępnienie Skarżącemu informacji o liczbie policjantów przebywających na zwolnieniach lekarskich, pomimo braku podstaw do odmowy jej udostępnienia,
- art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 z dnia 06 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieudostępnienie stronie informacji o liczbie policjantów przebywających na zwolnieniach lekarskich, pomimo braku podstaw do odmowy jej udostępnienia.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona wniosła o:
- zobowiązanie Organu do rozpoznania wniosku z dnia 7 listopada 2024 r. o udzielenie informacji,
- stwierdzenie, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- wymierzenie Organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy o p.p.s.a.,
- zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi, strona nie zgodziła się z Organem, że wnioskowana informacja o przebywaniu na zwolnieniach lekarskich nie stanowiła informacji publicznej. Jest to informacja o zasadach funkcjonowania podmiotu publicznego. Ma ona związek ze sprawowaniem funkcji publicznych przez osoby zatrudnione w Organie. Zwolnienie lekarskie wpływa nie tylko na wykonywanie obowiązków przez policjantów, ale również istotnie wpływa na funkcjonowanie danej jednostki. Dlatego wbrew stanowisku Organu, wnioskowana informacja jest informacją publiczną. Analogicznie, jak dostęp do informacji dotyczącej wykorzystania urlopu wypoczynkowego stanowi informację publiczną (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Bd 18/14, Lex nr 1779632). Zdaniem strony, bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek udostępnienia wnioskowanych informacji wynika wprost z treści art. 6 ust. 1 pkt 3 lit 3 u.d.i.p. Organ naruszył więc w sposób oczywisty przysługujące stronie prawo do informacji.
W odpowiedzi na skargę, Organ wniósł o jej oddalenie, uznając że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podniósł, że inaczej należałoby potraktować pytanie o sposób funkcjonowania organu w związku z absencją chorobową funkcjonariuszy, a inaczej pytanie wyłącznie o liczbę policjantów przebywających na zwolnieniach lekarskich w danym okresie czasu, bowiem same dane liczbowe o zwolnieniach lekarskich nie stanowią z informacji o funkcjonowaniu organu, a w szczególności nie wskazują czy funkcjonowanie organu jest zagrożone.
Organ w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniósł nadto, że wnioskowane informacje dotykają w istocie sfery prywatnej, zaś zbieranie i przekazywanie danych na temat zwolnień lekarskich do organów centralnych nie powoduje, że takie informacje stają się publicznymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl przywołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy czym jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Ponadto w myśl § 2 przywołanego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Przechodząc do oceny zasadności skargi należy przedstawić kilka uwag o charakterze ogólnym i wyjaśnić, że zasady i tryb udzielenia informacji publicznej regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p."). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie, stosownych czynności, tj. albo udostępnienia informacji w drodze czynności materialno-technicznej, albo też wydania decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania. Wskazać trzeba, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu komentowanej ustawy. Jej przepisy nie znajdują bowiem wówczas zastosowania (por. wyroki NSA: z dnia 11 września 2012 r., I OSK 916/12, z dnia 14 kwietnia 2017 r., I OSK 872/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Jeżeli zatem wnioskodawca żąda informacji, które nie mają charakteru informacji publicznych, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu.
Niniejsza skarga dotyczy bezczynności Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. w rozpoznaniu wniosku Skarżącego z 7 listopada 2024 r.
Wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji.
W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że Komendant Wojewódzki Policji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest ocena charakteru prawnego żądanej informacji, mianowicie, czy żądana we wniosku z dnia 7 listopada 2024 r. informacja stanowi informację publiczną.
Wyjaśnienia wymaga, że informacją publiczną zgodnie z art. 1 ust.1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Nie oznacza to jednak, że ustawa o dostępie do informacji publicznej umożliwia każdemu podmiotowi dostęp do każdej informacji i każdego dokumentu niezależnie od tego, jakim celom informacja bądź dokument służy. Podkreślenia wymaga, iż kryteria określające, że żądana informacja ma charakter publiczny zawarto w art. 6 u.d.i.p., statuującym rodzaje informacji, które dotyczą spraw publicznych. Przepis ten jest rozwinięciem art. 1 u.d.i.p. łączącego pojęcie "informacja publiczna" z pojęciem "sprawa publiczna", a zatem przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa (por. wyrok NSA z 9 lipca 2019 r., I OSK 2419/17, CBOSA). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie służy do występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji, bowiem zakres przedmiotowy w/w ustawy obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, nie jest to natomiast publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 września 2020 r., II SAB/Wa 260/20, CBOSA).
Należy wskazać, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich organizacji oraz o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i d u.d.i.p.). Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. informację publiczną stanowi również informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym m.in. o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych.
W świetle przywołanych regulacji prawnych wniosek Skarżącego o udostępnienie ogólnych informacji w zakresie tego ilu policjantów pełniących służbę w garnizonie przebywało na zwolnieniu lekarskim we wskazanym okresie – dotyczy informacji publicznej.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji z 6 kwietnia 1990 r. (Dz.U. z 2024 r., poz. 145 – t.j.) jest ona umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ze służbą publiczną w formacjach mundurowych łączą się nie tylko przywileje, ale i pewne ograniczenia wolności osobistej oraz zwiększone obowiązki. Należy mieć na również uwadze, że publiczny wymiar Policji powoduje, iż w istotnym stopniu jej działania kształtują autorytet organów państwa i zaufanie do ich funkcjonariuszy. Stąd też wymagania w stosunku do funkcjonariuszy publicznych Policji i innych służb mundurowych muszą być tak wysokie, aby umacniały podstawy ich autorytetu (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 1 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 274/17).
W tym kontekście zauważa się w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego, że absencja funkcjonariuszy Policji spowodowana korzystaniem ze zwolnień lekarskich wymaga podejmowania przez organ stałych działań organizacyjnych (wyznaczenie zastępstw, zapewnienie dni wolnych za pełnioną przez pozostałych funkcjonariuszy służby w ponadnormatywnym wymiarze itp.), może zatem dezorganizować pracę jednostki i uniemożliwiać wywiązywanie się z ustawowych obowiązków (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 2 października 2018 r., sygn. akt I OSK 716/17; z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 2557/16; z dnia 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2515/16; z dnia 22 grudnia 2016 r., sygn. akt IOSK 3196/15 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 18/17). Powyższa sytuacja rzutuje więc ujemnie na ważny interes służby, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli poprzez wykonywanie zadań przez wszystkich policjantów jednostki.
Wskazać należy, że wniosek Skarżącego o udzielenie informacji publicznej z 7 listopada 2024 r. ma charakter bardzo ogólny. Nie dotyczy konkretnych funkcjonariuszy Policji oznaczonych z imienia i nazwiska. We wniosku nie zawarto też pytania o konkretną jednostkę chorobową, czy przyczynę wystawienia zwolnienia lekarskiego. Skarżący nie pyta więc o dane wrażliwe funkcjonariuszy Policji, które podlegałyby ochronie na zasadach określonych w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych RODO). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypowiedziano trafny pogląd, iż obywatele mają prawo wiedzieć, czy i w których dniach dany funkcjonariusz publiczny przebywał w pracy oraz w jakich dniach i z jakiego powodu (urlop, w tym jego rodzaj, zwolnienie lekarskie itp.) był w niej nieobecny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 19 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Bd 18/14).
Informacje o ogólnej liczbie funkcjonariuszy przebywających w określonym okresie na zwolnieniach lekarskich nie tracą waloru "publiczności" i nie dotyczą "sfery prywatnej funkcjonariusza". Tylko teoretycznie i potencjalnie w dalszym postępowaniu w grę może wchodzić ochrona prywatności osób fizycznych ale nie może ona następować przez negowanie charakteru informacji, jako informacji publicznej. Żądane przez Skarżącego informacje w żaden sposób nie ujawniają stanu zdrowia tych funkcjonariuszy czy danych placówki, w ramach której odbywa się proces leczenia. Informacje o liczbie absencji chorobowych (nieodnoszące się do personaliów funkcjonariuszy) są, w ocenie Sądu, informacjami o trybie działania organu władzy publicznej, o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 3 ppkt a, d i e u.d.i.p.). Nadto nie sposób nie dostrzec faktu, że funkcjonariusze publiczni za czas usprawiedliwionej nieobecności w pracy otrzymują wynagrodzenie finansowe ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna. Dane te mieszczą się zatem w pojęciu zasad funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.) oraz ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego Państwa (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.o.i.p.).
W związku z powyższym w ocenie Sądu wnioskowane przez Skarżącego we wniosku z 7 listopada 2024 r. informacje stanowią informację publiczną.
Tym samym działanie Organu, który odmówił udzielenia informacji w zakresie wskazanym we wniosku z tego względu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, było nieprawidłowe. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy o dostępnie do informacji publicznej organ powinien był albo udostępnić wnioskowane dokumenty albo wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia a skoro tego nie uczynił to zachodzą podstawy do uznania, że dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 7 listopada 2024 r. dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Tym samym niezbędne zatem stało się zobowiązanie Organu do rozpoznania wniosku z 7 listopada 2024 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy – o czym orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku.
Jednocześnie na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Zaniechanie organu wynikało z błędnego przekonania, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Sąd wziął pod uwagę, że organ nie zignorował wniosku Skarżącego i odpowiedział na wniosek, jednak jego argumentacja okazała się wadliwa.
Odstępując z kolei w pkt 4 sentencji wyroku od przewidzianej przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwości wymierzenia grzywny Sąd stwierdził, że regulacja ta stanowi dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15). W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie okoliczności takie nie wystąpiły.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi i wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).