II SAB/Bd 149/24

II SAB/Bd 149/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-04-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Mariusz Pawełczak
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
658
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 35, art. 36 par. 1 , art. 37 par. 1 pkt 1, art. 61a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wszczęcia postępowania w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2020 r.; 2. zobowiązuje Inspektor Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia wniosku o którym mowa w pkt 1, w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem; 3. stwierdza, że bezczynność, której dopuścił się organ, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza organowi grzywnę w kwocie [...](jeden tysiąc) zł; 5. przyznaje od organu na rzecz K. K. sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) zł; 6. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz K. K. kwotę [...](sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
K. K. (zwany dalej "Skarżącym) pismem z [...] września 2024 r. uzupełnionym pismem z [...] października 2024 r. wniósł skargę na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej ‘PINB" lub "Organ") polegającą na braku prowadzenia, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 20 stycznia 2021 r. sygn. II SA/Bd 883/20, postępowania administracyjnego w sprawie blaszanego obiektu kontenerowego zwanego "budynkiem" gospodarczym zmontowanego na działce nr [...] w W.
Wskazując na bezczynność organu trwającą ponad 3,5 roku od momentu wydania ww. wyroku WSA Skarżący wniósł ponadto o wymierzenie organowi grzywny oraz o przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej.
W odpowiedzi na skargę PINB podniósł, że Skarżący wniósł ponaglenie z [...] listopada 2024 r. na bezczynność PINB odnośnie braku wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie niewykonania wyroku WSA w Bydgoszczy 20 stycznia 2021 r. sygn. II SA/Bd 883/20. Ponaglenie to zostało przekazane Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B.. W wyniku jego rozpatrzenia WINB wydał postanowienie z [...] grudnia 2024 r.
PINB podniósł także, że wszczął postępowanie z urzędu. W tym postępowaniu Skarżący nie bierze udziału, ponieważ nie ma przymiotu strony. Natomiast po ww. wyroku WSA Organ wezwał Skarżącego o sprecyzowanie treści żądania zawartego we wniosku z [...] maja 2021 r., w tym o podanie na podstawie jakiego przepisu prawa materialnego Organ ma wszcząć postępowanie administracyjne. Nie zostało to przez Skarżącego doprecyzowane w związku z tym wysłano do niego pismo wyjaśniające.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Na wstępie wskazać należy, że Sąd rozpoznał sprawę nie na rozprawie, a na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Możliwość takiego rozpoznania sprawy w przypadku skargi na bezczynność organu wynika z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Aby dokonać oceny czy doszło do bezczynności należy przede wszystkim wskazać, czym jest bezczynność w świetle przepisów prawa. Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że przez bezczynność należy rozumieć niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia bądź aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Chodzi więc o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się zatem do badania kwestii ewentualnego naruszenia terminowości działania organów administracyjnych, tj. niezałatwienia sprawy w terminie. Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do Kodeksu postępowania administracyjnego z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą, stan ten zachodzi, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.).
Zgodnie ze wskazanym art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Stosownie zaś do ww. art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy wskazać, że Skarżący pismem z [...] maja 2020 r. złożonym do PINB tego samego dnia, wniósł o "przeprowadzenie kontroli i doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem budowlanym oraz MPZP blaszanego obiektu kontenerowego, zwanego "budynkiem" gospodarczym, zmontowanego na działce nr [...] we wsi W. gm. [...]".
Sądowi w obecnym składzie z urzędu wiadome jest, że w sprawie dotyczącej tego wniosku rozstrzygał tutejszy Sąd wskazanym w obecnej skardze wyrokiem z 20 stycznia 2021 r. sygn. II SA/Bd 883/20.
Jak wskazał Sąd ww. wyroku - PINB rozpatrując wniosek Skarżącego z [...] maja 2020 r. postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budowlanym oraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego budynku gospodarczego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] we wsi W. .
W wyniku rozpatrzenia zażalenia Skarżącego Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (zwany w skrócie "WINB") postanowieniem z [...] lipca 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] czerwca 2020 r. WINB podzielił stanowisko PINB, że wnioskodawca nie wykazał swojego interesu prawnego ani obowiązku, nie może być zatem stroną postępowania w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budowlanym oraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
WSA w Bydgoszczy uwzględniając skargę na postanowienie WINB ww. wyrokiem z 20 stycznia 2021 r. uchylił zarówno postanowienie WINB jak też poprzedzające je postanowienie PINB z [...] czerwca 2020 r. Sąd wskazał, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o przesłankę braku interesu prawnego wnioskodawcy jest ograniczone do przypadków, gdy możliwe jest stwierdzenie istnienia tej przesłanki w sposób niewymagający ustaleń stanu faktycznego tj. wówczas kiedy z samego zestawienia normy prawa materialnego z treścią żądania wynika, że żądający wszczęcia postępowania w sprawie nie ma interesu prawnego. Sąd ocenił, że we wniosku Skarżący nie wskazał jasno jaki przepis prawa materialnego ma być podstawą rozstrzygania przez organ. Wymaga to zatem wezwania wnioskodawcy do sprecyzowania wniosku.
Sąd w ww. wyroku zwrócił też uwagę, że odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła po dokonaniu ustaleń faktycznych tj. kontroli nieruchomości i jej zabudowy. Sąd wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania nie może dotyczyć wypadków, w których istnieją podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego służącego niecnie zaistnienia lub braku materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygających sprawę, wtedy bowiem dochodzi do wydania decyzji, w której organ uwzględnia oczekiwania wnioskodawcy albo odmawia jego uwzględnienia. Tylko bowiem w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydanie decyzji – może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia.
Wskazując to stanowisko Sąd wskazał, że organ winien orzec w sprawie po wezwaniu wnioskodawcy do sprecyzowania złożonego wniosku.
Jak wynika w pisma WINB z [...] listopada 2022 r. (k. 8 akt Sądu) PINB - owi zwrócono akta sprawy oraz wyrok WSA wydany w sprawie II SA/Bd 883/20 przy piśmie z [...] lipca 2021 r.
W tym momencie stan sprawy był taki, że PINB dysponował wnioskiem Skarżącego z [...] maja 2020 r. a postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie tego wniosku zostało prawomocnie uchylone. A więc wniosek w tym momencie nie był załatwiony. Co więcej PINB związany był ww. wyrokiem WSA z 20 stycznia 2021 r. z którego wynika, że powinien podejmować dalsze czynności w sprawie tj. przede wszystkim uzyskać od wnioskodawcy sprecyzowanie wniosku, aby możliwe było określenie przepisu prawa materialnego, w oparciu o który sprawa miałaby być rozstrzygana. Z uzasadnienia Sądu wynika także, że ewentualna odmowa merytorycznego załatwienia sprawy, w ówczesnym stanie sprawy (ze względu na podejmowane przez PINB czynności wyjaśniające inne niż wzywanie wnioskodawcy do sprecyzowania wniosku) powinna nastąpić decyzją o umorzeniu postępowania.
Z przedstawionych obecnie Sądowi akt sprawy wynika, że aż do [...] grudnia 2024r. tj. przez okres ponad trzech lat od momentu kiedy PINB otrzymał z powrotem do dyspozycji akt sprawy z wnioskiem Skarżącego z [...] maja 2020 r. i wyrokiem WSA z 20 stycznia 2021 r. - PINB nie podjął żadnej czynności w sprawie. Co więcej, pomimo otrzymania odpowiedzi wnioskodawcy (Skarżącego) z [...] stycznia 2025 r. na wezwanie z [...] grudnia 2024 r., PINB nie podjął żadnego rozstrzygnięcia kończącego sprawę. Za takie rozstrzygnięcie nie może być uznane pismo PINB z [...] stycznia 2025 r. W piśmie tym PINB informuje Skarżącego, że wszczął z urzędu postępowanie dotyczące "budynku stalowego" znajdującego się na terenie działki nr [...]; "wyjaśnia" Skarżącemu, że nie przysługuje mu przymiot strony i że nie doprecyzował swojego wniosku; stwierdza, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania na wniosek Skarżącego "tym bardziej, że postępowanie jest już prowadzone z urzędu" oraz "uznaje" wniosek Skarżącego "za rozpatrzony w całości". Przepisy k.p.a. nie znają takiej formy rozpoznania wniosku jak "uznanie wniosku za rozpatrzony". Z kolei samo wskazanie, że "brak jest podstaw do wszczęcia postępowania" ma co najwyżej charakter wskazania przesłanki rozstrzygnięcia np. takiego jak wskazał Sąd w ww. wyroku z 20 stycznia 2021 r. tj. decyzji o umorzeniu postępowania; wskazanie takie nie jest jednakże samo w sobie jakimkolwiek rozstrzygnięciem. Podobnie wskazanie, że toczy się już w tej samej sprawie inne postępowanie może być przesłanką wydania rozstrzygnięcia przez organ, ale także takie wskazanie nie jest żadnym rozstrzygnięciem.
Powyższe prowadzi do konstatacji, że postępowanie z wniosku Skarżącego z [...] maja 2020 r. nadal się toczy i pomimo upływu terminu z art. 35 k.p.a. (który nie był przedłużany w sposób określony w art. 36 § 1 k.p.a.) nie zostało zakończone.
Prowadzi to do wniosku, który Sąd sformułował w pkt 1 sentencji tj. że PINB dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżącego z dnia [...] maja 2020 r.
Ze względu na powyższe Sąd, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku Skarżącego w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 2 sentencji wyroku).
Stwierdzenie bezczynności organu obliguje Sąd do dokonania oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie zachodzą wyżej wskazane przesłanki rażącego naruszenia prawa. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy nie wynikają żadne racjonalne powody zwlekania przez PINB przez ponad trzy lata z podjęciem czynności koniecznych do zakończenia sprawy, w szczególności, że czynności te były wskazane w wyroku tutejszego Sądu z 20 stycznia 2021 r. sygn. II SA/Bd 883/20. Fakt, że sprawa trwa (od momentu przekazania PINB akt po wyroku z 20 stycznia 2021 r.) już ponad trzy lata oznacza, że organ przekroczył kilkadziesiąt razy miesięczny termin na załatwienie sprawy. Przekroczenie terminu na załatwienie sprawy jest zatem także znaczne i niezaprzeczalne.
Powyższe skutkowało orzeczeniem jak w punkcie 3 wyroku.
W skardze zostało także zawarte żądanie wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Grzywna, o jakiej mowa we wskazanym przepisie ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ. Celem tym jest jednak także działanie represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Zdaniem Sądu tak znaczne, jak wyżej wskazano, wielokrotne przekroczenie terminu na załatwienie sprawy, należy bez wątpliwości kwalifikować jako szczególnie naganny przypadek zwłoki. Naganność stwierdzonego przypadku potęguje fakt, że organ nie załatwił sprawy nawet w miesięcznym terminie wyznaczonym w postanowieniu WINB z [...] grudnia 2024 r. nr [...] (k. 41 akt Sądu), którym to postanowieniem WINB uznał ponaglenie Skarżącego na bezczynność PINB w przedmiotowej sprawie za zasadne (postanowienie WINB wpłynęło do PINB [...] grudnia 2024 r.).
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Według tego przepisu, grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jak wynika z obwieszczenia Prezesa GUS z dnia 11 lutego 2025 r. (Monitor Polski z 11 lutego 2025 r. poz. 125) wynagrodzenie to w roku 2024 r. wynosiło 8181,78 zł. Wobec tego Sąd wymierzył grzywnę w wysokości 1.000 zł jako adekwatną do wagi sprawy i nie przekraczającą górnej granicy grzywny.
Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. W związku z tym Sąd uznał, że zaszły przesłanki przyznaniu od PINB na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 500 zł. Zdaniem Sądu kwota ta spełni swoją funkcję kompensacyjną, uwzględniając wagę sprawy i rozmiar stwierdzonej bezczynności. Przyznana suma pieniężna nie przekracza górnej granicy połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. tj. nie przekracza poziomu 4090,89 złotych będących połową ww. kwoty 8181,78 zł.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt 5 sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz Skarżącego kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.