II SAB/Bd 105/24

II SAB/Bd 105/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Janiszewska - Ziołek /przewodniczący/
Katarzyna Korycka /sprawozdawca/
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
658
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1112
art. 80 ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2025 r. sprawy ze skargi WW. , O. .. [...] na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. stwierdza, że Wójt dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] marca 2022r. o określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia; 2. stwierdza, że bezczynność Wójt nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójt do wydania decyzji; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Wójta solidarnie na rzecz WW. w [...] oraz O. .. w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] sierpnia 2024 r. W. E. P. Sp. z o.o. w T. i O. .. w P. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność lub przewlekłość Wójta Gminy C. w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni rolniczej i instalacji wytwarzania bioLNG wraz z infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości N. C. na działkach [...] obręb N. C., domagając się stwierdzenia przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania oraz zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminem z pominięciem sporządzonego w sprawie kontrraportu.
Skarżące spółki zarzuciły organowi naruszenie przepisów art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ("kpa") i art. 35 § 1-3 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Wskazując na bezczynność organu i przewlekłość postępowania w sprawie, skarżące podniosły, że podejmowane przez organ działania nie charakteryzowały się koncentracją materiału dowodowego, względnie miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, a także stanowiących mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Wśród nieuzasadnionych, spóźnionych lub niemających podstawy prawnej czynności podejmowanych przez organ, skarżące wskazały na dopuszczenie dowodu w postaci ekspertyzy sporządzonej przez dr. Inż. M. C. (kontrraport).
Skarżące zarzuciły Wójtowi, że nie załatwił sprawy w terminie wyznaczonym przez organ wyższego stopnia w trybie art. 37 kpa. Zakwestionowały również rozszerzenie kręgu stron postępowania.
Przedstawiając przebieg postępowania, skarżące zwróciły uwagę, że od dnia [...] grudnia 2023 r. postępowania w sprawie pozostawało w faktycznym zawieszeniu. Organ nie podejmował czynności, co do których był zobowiązany zgodnie z kpa. Natomiast czynności, które były podejmowane nie miały podstawy faktycznej lub prawnej, a ich celem było faktyczne przedłużanie postępowania i odroczenie w czasie wydania przedmiotowej decyzji. Skarżące powołały się na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ("SKO") w T., uznające wniesione przez nich ponaglenie za uzasadnionej, w którym SKO stwierdziło, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy może stanowić podstawę wydania decyzji kończącej prowadzone postępowanie, a także uznało, że działania Wójta podejmowane w celu zaopiniowania raportu i uzgodnienia rozstrzygnięcia w sprawie nie należało do działań niezbędnych do załatwienia sprawy. Skarżące podniosły, że mimo wyrażonego przez SKO stanowiska o braku potrzeby uzupełniania materiału dowodowego, Wójt podjął czynności mające na celu dopuszczenie z urzędu dowodu z kolejnego dokumentu – kontrraportu. W ich ocenie dowód ten nie miał znaczenia dla sprawy, bowiem dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami – raportem opracowanym przez wnioskodawców. Skarżące wywiodły, że celem zleconej przez Wójta ekspertyzy było wykazanie rzekomych błędów w raporcie i wydanie negatywnej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Dodały, że organ po sporządzeniu powyższej ekspertyzy, wezwał skarżące spółki do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ("raport") z uwagi na treść kontrraportu, a następnie już po upływie terminu wyznaczonego przez organ wyższego stopnia na załatwienie sprawy wydał obwieszczenie o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy.
W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie, podnosząc że w sprawie nie doszło do stanu bezczynności. W ocenie organu bezzasadne i sprzeczne z przepisami jest żądanie wydania decyzji z pominięciem dowodu w postaci kontrraportu/ekspertyzy sporządzonej przez dr. inż. M. C.. Istniejące wątpliwości co do wniosków raportu w zakresie emisji hałasu i emisji substancji do powietrza oraz oddziaływania przedsięwzięcia na wody powierzchniowej i podziemne organ mógł wyjaśnić poprzez zasięgnięcie opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska. Było to zdaniem Wójta tym bardziej uzasadnione, z uwagi na to, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska ("RDOŚ") zaakceptował przedłożony raport wraz z jego uzupełnieniami i na jego podstawie uzgodnił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, uznając w konkluzji swojego postanowienia, że przy spełnieniu nałożonych przezeń warunków, przedsięwzięcie nie powinno znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko.
Wójt zwrócił przy tym uwagę, że wykonana na zlecenie Gminy C. ekspertyza/kontrraport wykazała, że planowane przedsięwzięcie w projektowanym kształcie może negatywnie wpływać na środowisko ze szczególnym uwzględnieniem negatywnego wpływu na jakość powietrza w tym zapachową jakość powietrza, a także na jakość dóbr materialnych oraz że przedłożony raport jest niekompletny.
Organ wywiódł, że wprawdzie sprawa nie została zakończona wydaniem decyzji, jednak wynikało to z konieczności podjęcia niezbędnych czynności w celu wyjaśnienia sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.
Ocenę czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanej bezczynności i przewlekłości postępowania trzeba poprzedzić w pierwszej kolejności wyjaśnieniem pojęcia bezczynności oraz przewlekłości postępowania z uwzględnieniem określonych przez ustawodawcę w kodeksie postępowania administracyjnego gwarancji statuujących prawo strony do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie.
Naczelna zasada postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej "kpa") stanowi, iż organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zgodnie przy tym z treścią art. 35 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne, w myśl § 4, mogą określać inne terminy niż określone w § 3 [...]. Wskazane terminy załatwienia sprawy określają czas efektywny jakim dysponuje organ administracji na jej rozpatrzenie i podjęcie decyzji, dlatego też zgodnie z art. 35 § 5 kpa do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 285, 1860 i 2699), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W rozumieniu art. 104 § 1 kpa "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Jednocześnie, w myśl art. 36 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).
Z "bezczynnością" organu mamy więc do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Takie rozumienie bezczynności potwierdza wprost definicja legalna "bezczynności" zawarta w art. 37 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W każdym zatem przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie lub w terminie zmienionym przez organ na podstawie art. 36 § 1 kpa mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej. W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 kpa wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana.
Przewlekłość postępowania administracyjnego została natomiast zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 kpa. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Przewlekłe prowadzenie postępowania należy więc traktować jako stan sprawy, w którym mamy do czynienia ze zwłoką organu wynikającą z opieszałego, niesprawnego, nieefektywnego i nieskutecznego działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie. O przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, jako że podejmowane przez organ działania nie charakteryzują się koncentracją, mają miejsce w dużym odstępie czasu, względnie mają charakter czynności pozornych czy nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem w sytuacji, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle, nieefektywnie i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy w sposób prawem przewidziany. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne, dokonywana musi być przy tym na podstawie analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem indywidualnego charakteru danej sprawy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Go 167/21).
W obu wskazanych formach przedmiotu skargi tj. bezczynności i przewlekłości postępowania, skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego ma miejsce zwłoka w załatwieniu sprawy administracyjnej, z tym że w przypadku bezczynności istota zwłoki organu wynika z naruszenia terminów załatwienia sprawy administracyjnej, natomiast w przypadku przewlekłości postępowania opóźnienie organu jest konsekwencją niepodejmowania działań efektywnych, sprawnych, skoncentrowanych, a w efekcie służących sprawnemu załatwieniu sprawy administracyjnej. Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca wyraźnie rozróżnił pojęcie "bezczynności’ (art. 37 § 1 pkt 1 kpa) i "przewlekłości" (art. 37 § 1 pkt 2 kpa) i je odrębnie zdefiniował, dlatego też pojęć tych nie należy utożsamiać i nadawać im tego samego znaczenia. Z ustawowych definicji bezczynności i przewlekłości wynika, że bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia spawy (terminów ustawowych i wskazanych przez organ na podstawie art. 36 § 1 kpa), natomiast przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem żadnych terminów. Dlatego też bezczynność zachodzi, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 kpa upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, natomiast przewlekłość występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 kpa jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że z art. 37 § 1 kpa wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może "jednocześnie" w tym samym zakresie występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość (patrz wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 204/22). Dlatego też w sytuacji, gdy na dzień wniesienia skargi (który to moment jest miarodajny dla oceny stwierdzenia istnienia stanu bezczynności lub przewlekłości postępowania, natomiast stan istniejący w dacie orzekania ma znaczenie dla ewentualnego zobowiązania do wydania aktu) upłynął termin załatwienia sprawy to ocenie powinna podlegać bezczynność organu, a nie przewlekłość postępowania, natomiast w sytuacji gdy przed wniesieniem skargi nie upłynął jeszcze termin załatwienia sprawy to badaniu powinna podlegać jedynie przewlekłość postępowania.
Podkreślić należy także, że kognicja sądu administracyjnego w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność jak też na przewlekłe prowadzenie postępowania ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w przepisanym terminie (w przypadku skargi na bezczynności), sprawnie (w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania). W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast sprawy pod względem merytorycznym i nie rozstrzyga kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności, lecz ocenia czy nastąpiła opóźnienie w załatwieniu sprawy administracyjnej.
Kontrolując niniejszą sprawę w sposób uwzględniający przedstawiony powyżej zakres pojęcia bezczynności i przewlekłości postępowania, Sąd stwierdził, że Wójt Gminy C. dopuścił się w sprawie bezczynności, natomiast Sąd nie stwierdził przewlekłości postępowania.
Wskazać należy, że przedmiotową sprawę zainicjował złożony do organu dnia [...] kwietnia 2022 r. (data wpływu do organu) wniosek strony skarżącej z dnia [...] marca 2022 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1112, ze zm.; w skrócie "uuiś") nie określają innych, niż wymienione w kpa, terminów załatwienia sprawy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z 22 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1624/19). W konsekwencji należy przyjąć, że tego rodzaju sprawa - jako zaliczająca się do spraw wymagających postępowania wyjaśniającego, i to, co do zasady, spraw szczególnie skomplikowanych w rozumieniu art. 35 § 3 kpa - powinna być załatwiona zasadniczo w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przedmiotową sprawę, dotyczącą środowiskowych uwarunkowań, należącą do spraw szczególnie skomplikowanych w rozumieniu art. 35 § 3 kpa, należało więc załatwić w ciągu 2 miesięcy, względnie w terminie przedłużonym przez organ zgodnie z art. 36 kpa. Wypada zaznaczyć, że ten ostatni przepis nie limituje liczby dopuszczalnych przedłużeń terminu załatwienia sprawy w sposób w tym przepisie określony (co dodatkowo potwierdza użycie w tym przepisie wyrażenia: "o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie").
Jak wskazano powyżej wniosek strony skarżącej z dnia [...] marca 2022 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wpłynął do organu w dniu [...] kwietnia 2022 r., co oznacza, że w tym dniu zostało wszczęte postępowanie w przedmiotowej sprawie (art.61 § 3 kpa). Termin dwóch miesięcy upływał zatem [...] czerwca 2022 r. Jednakże zgodnie z art. 35 § 5 kpa do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się m.in. terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresów opóźnień spowodowanych z winy strony i z przyczyn niezależnych od organu. Doliczenie więc do terminu załatwienia sprawy: okresu związanego z uzupełnieniem braków formalnych wniosku (od dnia [...] maja 2022 r. do dnia [...] maja 2022 r.) i z uzupełnieniem wniosku o informacje dotyczące kwalifikacji przedsięwzięcia jako instalacji, o której mowa w art. 201 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2021 r. Prawo ochrony środowiska (od 8 lipca 2022 r. do 18 lipca 2022 r.); okresu uzyskania wymaganych opinii organów współdziałających w ramach oceny czy w sprawie zachodzi obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (od dnia [...] czerwca 2022 r. do dnia [...] czerwca 2022 r. – uzyskanie i wpływ do organu opinii Wód Polskich, RDOŚ i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. "PPIS" oraz od dnia [...] lipca 2022 r. do dnia [...] sierpnia 2022 r. – uzyskanie i wpływ do organu opinii Starosty [...]); okresu zawieszenia postępowania w następstwa stwierdzenia postanowieniem z dnia [...] września 2022 r. obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określenia zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko – do czasu przedłożenia raportu (od dnia [...] września 2022 r. do dnia [...] września 2023 r.); okresu uzupełnienia raportu o brakujące podpisy (od dnia [...] września 2023 r. do dnia [...] września 2023 r.); oraz okresu uzyskania wymaganych opinii i uzgodnień warunków realizacji przedsięwzięcia (od dnia [...] września 2023 r. do dnia [...] grudnia 2023 r. – wpływ do organu opinii PPIS), oznacza że ustawowy termin na załatwienie przedmiotowej sprawy – nawet z doliczeniem do niego terminu zawiadomienia o zabraniu materiału dowodowego i o możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów - upływał w styczniu 2024 r. Organ w tym terminie nie wydał jednak decyzji administracyjnej i nie zawiadomił strony o niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa i o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Akt staranności wymagany art. 36 § 1 kpa został podjęty przez organ dopiero [...] marca 2024 r., a więc ponad dwa i pół miesiąca po upływie ustawowego terminu na załatwienie sprawy administracyjnej. Oznacza to, że Wójt dopuścił się bezczynności, ponieważ nie załatwił sprawy w terminie. Należy podkreślić, że przedłużenie terminu załatwienia sprawy administracyjnej, a więc wyznaczenie nowego terminu jej załatwienia, może mieć miejsce tylko przed upływem terminu do jej załatwienia. Reguła ta jest niezależna od tego czy mamy do czynienia z terminem ustawowym czy terminem ustalonym przez organ. Wniosek taki jest logicznym skutkiem regulacji dotyczącej terminowości załatwiania spraw. Organ nie jest więc bezczynny wówczas, gdy załatwia sprawę w terminie określonym w przepisach prawa, jak i w terminie, który sam wyznaczył na podstawie przepisów prawa. Jednak w sytuacji, gdy organ w terminie ustawowym nie załatwi sprawy, a wyznaczenie nowego terminu na podstawie art. 36 § 1 kpa następuje po upływie ustawowego terminu, to należy uznać, że organ jest bezczynny. Bezczynność to sytuacja, w której organ nie załatwia sprawy w terminie, bez względu na to, jakie są powody niezałatwienia sprawy.
Ponadto należy zauważyć, że choć w sprawie organ pismem z dnia [...] marca 2024 r. zawiadomił stronę (po upływie ustawowego terminu na załatwienie sprawy) o niezałatwieniu sprawy w terminie i o wyznaczeniu nowego terminu do dnia [...] maja 2024 r., to jednak przed upływem tego wyznaczonego terminu, w następstwie wniesionego przez stronę skarżącą ponaglenia, SKO postanowieniem z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] uznało ponaglenie za uzasadnione i wyznaczyło organowi 21-dniowy termin na załatwienie sprawy administracyjnej. Pomimo tej okoliczności organ następnie dwukrotnie poinformował o niezałatwieniu sprawy w terminie, tj. zawiadomieniem z dnia [...] maja 2024 r. – wyznaczając nowy termin do dnia [...] lipca 2024 r. i obwieszczaniem z dnia [...] lipca 2024 – wyznaczając nowy termin do dnia [...] września 2024 r. Wymaga w związku z tym podkreślenia, że z art. 37 § 6 i 7 kpa wynika, że jeżeli organ rozpatrujący ponaglenie wydał postanowienie, w którym wyznaczył termin załatwienia sprawy, to jedynie ten organ może przedłużyć ten termin. Organ prowadzący postępowanie traci natomiast uprawnienie do wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 (patrz: Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego; Komentarz Lex do art. 37 kpa). Ponadto wyznaczenie terminu załatwienia sprawy przez organ rozpatrujący ponaglenie nie znosi stanu bezczynności istniejącego wcześniej. Wynika z powyższego, że po pierwszej wyznaczanie przez SKO nowego terminu załatwienia sprawy nie zniosło zaistniałego w sprawie stanu bezczynności, a po drugie – co najistotniejsze – że skoro SKO wyznaczyło organowi termin do załatwienia sprawy, to od tego momentu organ nie mógł już sam przedłużyć terminu załatwienia sprawy, gdyż ta kompetencja pozostawała w następstwie uwzględnienia ponaglenia i wyznaczania przez SKO nowego terminu załatwienia sprawy - wyłączenie w gestii SKO. Oznacza to, że skoro Wójt w wyznaczonym przez SKO terminie 21 dni nie załatwił sprawy, i skoro SKO nie przedłużyło tego terminu, to wraz z upływem wyznawczego terminu 21 dni, organ ponownie popadł w stan bezczynności, i tego stanu rzeczy nie zmieniły dokonane przez Wójta - po wyznaczeniu przez SKO terminu załatwienia sprawy - akty staranności, gdyż Wójt nie miał kompetencji do ich podjęcia. Wskazać należy w związku z tym, że wyznaczony przez SKO termin 21-dniowy na załatwienie sprawy upływał, biorąc pod uwagę termin wpłynięcia do organu postanowienia SKO z dnia [...] maja 2024 r. (co nastąpiło [...] maja 2024 r.), w dniu [...] czerwca 2024 r. Organ zobowiązany był jednak przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 79 ust. 1 uuiś), w tym możliwości składania uwag i wniosków w 30-dniowym terminie (art. 33 ust. 1 pkt 6 i 7 uuiś). Wyznaczony przez SKO termin 21 dni na załatwienie sprawy nie uwzględniał tego wymogu. Dlatego też uwzględniając okoliczność, że Wójt w dniu [...] maja 2024 r. obwieścił o wyłożeniu raportu i o możliwości składania uwag i wniosków w terminie od dnia [...] maja 2024 r do dnia [...] czerwca 2024 r., należało w sprawie przyjąć, że wyznaczony przez SKO 21-dniowy termin na załatwienie sprawy rozpoczął bieg od dnia15 czerwca 2024 r. (tj. od dnia następnego po upływie terminu na składnie w sprawie uwag i wniosków) i w związku z tym upływał w dniu [...] lipca 2024 r. Do tego dnia organ nie załatwił jednak sprawy i taki stan rzeczy miał miejsce w dniu wniesienia do Sądu przedmiotowej skargi tj. w dniu [...] sierpnia 2024 r., który to dzień jak podkreślono jest miarodajny dla oceny stanu bezczynności lub przewlekłości postępowania. Nie ulega więc wątpliwości, że w okresie od dnia [...] lipca 2024 r. do dnia wniesienia przedmiotowej skargi, tj. do dnia [...] sierpnia 2024 r. organ ponownie popadł w stan bezczynności.
Z powyższych względów Sąd uznał, że Wójt dopuścił się zarzuconej przez stronę skarżącą bezczynności, ponieważ nie załatwił przedmiotowej sprawy w ustawowym terminie (art. 35 § 3 kpa) i w terminie wyznaczonym przez SKO w następstwie rozpatrzenia ponaglenia skarżącej (art. 37 § 6 pkt 2 lit. a kpa). Stanowiło to podstawę do stwierdzenia bezczynności organu, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa") w pkt 1 sentencji wyroku.
Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a ppsa, jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego", musi ono posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest więc wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być oczywiste, znaczne i niezaprzeczalne, a w efekcie pozbawione racjonalnego uzasadnienia. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem zaniechań czy działań organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie prawa strony do załatwienia jej sprawy w terminie. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie i z uwzględnieniem jej swoistych uwarunkowań.
Z taką sytuacją rażącego naruszenia prawa nie mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, gdyż stwierdzony stan bezczynności organu "na dzień wniesienia skargi" nie był stanem rażąco długotrwałym biorąc pod uwagę szczególnie skomplikowany charakter sprawy (trwał od stycznia 2024 r. do [...] marca 2024 r. i od [...] lipca 2024 r.), a organ w tym okresie wykazywał się aktywnością m.in. podejmując dopuszczalne działania zmierzające do wypracowania z organem współdziałającym zgodnego stanowiska odnośnie stopnia szczegółowości warunków realizacji przedsięwzięcia określonych przez PPIS, czy też czynności zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego sprawy i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez przeprowadzenie kontestowanego przez stronę skarżącą dowodu w postaci kontrraportu, zorganizowanie spotkania informacyjno-konsultacyjnego w związku m.in. z protestami lokalnej społeczności i ustaleniami zawartymi w kontrraporcie, czy wezwanie inwestorów do uzupełnienia raportu w związku z informacjami zawartymi w kontrraporcie wskazującymi na możliwy negatywny wpływu przedsięwzięcia na środowisko i niekompletność raportu. Podkreślić należy, że bezczynność organu w załatwieniu sprawy w istocie wynikała nie z braku podejmowania działań ukierunkowanych na wyjaśnienie i załatwienie sprawy, lecz z niedopełnienia w terminie czynności, o której mowa w art. 36 kpa oraz błędnego przeświadczenia organu, że po wyznaczeniu przez organ rozpatrujący ponaglenie terminu załatwienia sprawy, organ załatwiający sprawę może w dalszym ciągu przedłużać termin załatwieni sprawy w trybie art. 36 kpa. Należy też zaznaczyć, że organ wyższego stopnia wyznaczając 21-dniowy termin załatwienia sprawy, nie uwzględnił okresu niezbędnego do spełnienia przez organ ustawowego wymogu zapewnienia przed wydaniem decyzji udziału społeczeństwa w sprawie oraz możliwości składania uwag i wniosków w terminie 30 dni. Ponadto wymaga też podkreślenia, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje nie tylko zasada szybkości postępowania, jakkolwiek bardzo istotna, ale także zasada prawdy obiektywnej. Celem postępowania administracyjnego nie jest załatwienie sprawy szybko, lecz załatwienie jej poprawnie, tj. zgromadzenie całego materiału dowodowego, wyjaśnienie wszelkich wątpliwości i wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia na podstawie kompletnego materiału dowodowego. Wobec protestów lokalnej społeczności co do zamierzonego przedsięwzięcia oraz bardzo dużej ilości zgłoszonych uwag i wniosków sprzeciwiających się inwestycji, powinnością organu było szczególnie wnikliwe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy celem wyjaśnienia wszelkich wątpliwości związanych z oddziaływaniem inwestycji na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi. To natomiast wiązało się z wydłużeniem okresu trwania postępowania, niemniej w okresie tym organ wykazał się określoną aktywnością i działaniem, a stwierdzone w tym czasie stany bezczynności organu wynikały z nieprawidłowego korzystania z instrumentu prawnego przewidzianego w art. 36 kpa. Wskazane uwarunkowania przedmiotowej sprawy nie pozwalały więc na uznanie, że stwierdzona bezczynność organu miała charakter rażący (o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku).
Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa Sąd w pkt 3 sentencji wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, gdyż po wniesieniu skargi stan bezczynności organu ustał na skutek wydania przez Wójta Gminy C. decyzji z dnia [...] stycznia 2025 r. odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Decyzją tą rozpatrzono wniosek strony skarżącej złożony do organu w dniu [...] kwietnia 2022 r. Nie było zatem podstaw i warunków do działania w zakresie określonym w art. 149 § 1 pkt 1 ppsa. Jak zaakcentowano powyżej, w zakresie oceny bezczynności organu, Sąd bierze pod uwagę stan istniejący w dacie wniesienia skargi do Sądu, ale w zakresie ewentualnego zobowiązania do wydania aktu, Sąd musi uwzględnić stan istniejący w dacie orzekania.
Sąd nie stwierdził natomiast zarzuconej przez skarżące spółki przewlekłości postępowania. Jak podkreślono to powyżej przewlekłość, w odróżnieniu od bezczynności, nie łączy się z przekroczeniem terminów załatwienia sprawy i występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 kpa jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona. Bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, dlatego też w tej samej sprawie nie może jednocześnie w tym samym zakresie występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. Skoro więc w sprawie, jak wykazano to wcześniej, organ naruszył terminy załatwienia sprawy i ten stan rzeczy istniał na dzień wniesienia skargi, to ocenie powinna podlegać bezczynność organu, a nie przewlekłość postępowania. Niemniej jednak w związku z tym, że stwierdzony w sprawie stan bezczynności nie był ciągły, lecz przerwany w następstwie wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 kpa (zawiadomienie organu z dnia [...] marca 2024 r.) oraz na podstawie art. 37 § 6 pkt 2 lit. a kpa (postanowienie SKO z dnia [...] maja 2024 r.) w sprawie należało odnieść się także do podniesionego zarzutu przewlekłości postępowania, który strona skarżąca wiąże przede wszystkim z nieuzasadnionym i niemającym podstawy prawnej przeprowadzeniem w sprawie z urzędu dowodu z opinii biegłego, tj. ekspertyzy sporządzonej prze dr inż. M. C. oceniającej przedłożony w sprawie raport oraz rozszerzeniem w następstwie tego dowodu kręgu stron postępowania. Zdaniem Sądu organ prowadzący postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia ma kompetencję do powołania biegłego i przeprowadzania dowodu z opinii biegłego, a sama okoliczność skorzystania z takiego dowodu nie może uzasadniać zarzutu przewlekłości postępowania.
Zgodnie z art. 80 ust. 1 uuiś jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Z art. 80 ust. 1 uuiś wynika, że celem prowadzonego postępowania wyjaśniającego jest uzyskanie przez organ administracji informacji niezbędnych do wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, co jest realizowane poprzez uwzględnienie uzgodnień, opinii, raportu i wyników działań społeczeństwa biorącego udział w postępowaniu. Jednym z podstawowych dowodów w postępowaniu w sprawie określenia warunków środowiskowych jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Raport jest dokumentem prywatnym. Nie stanowi on opinii biegłego, ale jest to dokument, który posiada szczególną moc dowodową wynikającą przede wszystkim z kompleksowej oceny przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 1514/21). Organ nie jest jednak związany treścią raportu, a ustalenia w nim zawarte mogą służyć wydaniu decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania, gdy raport jest rzetelny, spójny, wolny od niejasności i nieścisłości. Raport nie korzysta z domniemania zgodności jego treści ze stanem faktycznym. Dlatego też zawarte w nim stwierdzenia dotyczące faktów czy analiz podlegają ocenie jak każdy dowód w sprawie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym. Przepisy normujące postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia nie wyłączają bowiem reguł zawartych w kpa, co oznacza, że nie ma formalnych rygorów dotyczących kwestionowania ustaleń raportu (por. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1858/13). Nie ulega przy tym wątpliwości, że skuteczność zarzutów wobec raportu może być różna w zależności od poparcia ich odpowiednimi dowodami i konkretną argumentacją, jednak w każdym przypadku rzeczą organu administracji jest wyjaśnienie i ocena rozbieżnych stanowisk dotyczących oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W toku postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia organ przeprowadza postępowanie dowodowe zgodnie z regułami określonymi w przepisach kpa, w szczególności z art. 7, art. 77 i art. 80. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), która obliguje organ do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Do raportu stosuje się wszystkie zasady postępowania dowodowego, dlatego w razie wątpliwości w zakresie istotnych okoliczności sprawy organ może wezwać inwestora do uzupełnienia raportu lub może sięgnąć do innych środków dowodowych, w tym ma kompetencję do przeprowadzenia dowód z opinii biegłego (patrz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1825/23). Zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W myśl zaś art. 84 § 1 kpa, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Raport jest jednym z dowodów w sprawie i przepis art. 84 § 1 kpa ma o tyle zastosowanie, że organ może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii w sprawie raportu (patrz wyrok NSA z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 504/09).
Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie organ powziął wątpliwości co do rzetelności, kompletności czy zgodności z przepisami i wiedzą ocen przedstawionych w raporcie, w szczególność w zakresie emisji substancji złowonnych do środowiska, emisji hałasu i oddziaływania na środowisko gruntowo-wodne, a jednocześnie przedsięwzięcie spotkało się z protestami i sprzeciwem lokalnej społeczności, czego wyrazem jest także uchwała Rady Miejskiej C. z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w sprawie wyrażenia sprzeciwu wobec lokalizacji biogazowni, i co znalazło następnie odzwierciedlenie w bardzo dużej ilości zgłoszonych uwag i wniosków sprzeciwiających się inwestycji, to powinnością organu było zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej z art. 7 kpa, szczególnie wnikliwe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz rozważenia wszelkich występujących niejasności i rozbieżnych stanowisko co do istotnych dla oceny oddziaływania na środowisko okoliczności. W związku z tym, że raport zawiera szczegółowe dane oparte o wiedze specjalistyczną z danej materii, dla skutecznego zweryfikowania i wyjaśnienia wątpliwości co do oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może okazać się konieczne skorzystanie z wiadomości specjalnych, co wiąże się przeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego. W postępowaniu administracyjnym na organie spoczywa ciężar dowodu, w związku z czy to on powinien wykazać się inicjatywą dowodową, jeżeli dostrzeże, że jakiś aspekt stanu faktycznego sprawy wymaga wyjaśnienia, co obejmuje – jak wykazano - także kompetencję organu do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, i nie wyłącza tego uprawnienia okoliczność, że w sprawie wydano pozytywne opinie i uzgodnienia, tym bardziej że przedmiotem uzgodnienia nie jest raport, lecz warunki realizacji przedsięwzięcia.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że przeprowadzenie w przedmiotowej sprawie dowodu z opinii biegłego w formie kontrraportu – ekspertyzy oceniającej prawidłowość danych zawartych w raporcie, a w efekcie ustaleń kontrraportu rozszerzenie kręgu stron postępowania nie może być wystarczającym argumentem dla stwierdzenia przewlekłości postępowania. W związku natomiast z tym, że w postępowaniu w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości postępowania sąd nie bada sprawy pod względem merytorycznym i nie rozstrzyga kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności, Sąd nie wypowiedział się co do prawidłowości dowodu w postaci sporządzonego w sprawie raportu, jak i kontrraportu. Ocena tych dowodów stanowi przedmiot postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 ppps oddalił w punkcie 4 sentencji wyroku skargę w części w jakiej strona skarżąca wniosła o stwierdzenie przewlekłości postępowania.
O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa, uwzględniając uiszczony przez skarżącego wpis (100 zł).
Wszystkie przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).
K. Korycka J. Janiszewska-Ziołek M. Pawełczak