II SAB/Bd 104/23

II SAB/Bd 104/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski
Jarosław Wichrowski /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Brzezińska
Symbol z opisem
658
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
zobowiązano do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skargi Z. K. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2023 r. w zakresie obejmującym przesłanie skanu wybranej oferty bez załączników w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 29 maja 2023 r. Z. K. (dalej określany jako Skarżący) na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrócił się do Starosty M. o przesłanie zestawienia ofert w konkursie wraz z punktacją poszczególnych ofert przez komisję, złożonych w otwartym konkursie ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie Powiatu M. w 2023 r. oraz o przesłanie skanu wybranej oferty bez załączników na wskazany adres email w formacie pdf.
Organ w odpowiedzi na ww. wniosek 7 czerwca 2023 r. przesłał zestawienie ofert wraz z punktacją poszczególnych ofert, jednakże odmówił przesłania wybranej w konkursie oferty, wskazując, że nie stanowi ona informacji publicznej.
Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Starosty M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, powoływana dalej jako u.d.i.p.) przez nierozpoznanie jego wniosku w wymaganym prawem terminie w pełnym zakresie, wnosząc o stwierdzenie bezczynności Starosty M. i zobowiązanie go do rozpoznania wniosku w pełnym zakresie w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi.
W uzasadnieniu skargi Skarżący podał, że z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wynika, iż sprawy dostępu do informacji publicznej są załatwiane w krótkim terminie - co do zasady czternastodniowym - w formie czynności materialnotechnicznej, bądź w formie decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie ww. informacji publicznej, a organ nie udzielił mu żądanej informacji w pełnym zakresie, gdyż wybrana w konkursie oferta bezsprzecznie stanowi informację publiczną, analogicznie jak oferty składane w trybie zamówień publicznych. Skarżący powołał się na wyrok NSA w sprawie I OSK 191/13, wskazując, że skoro oferty składane w toku postępowania o zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej należy kwalifikować jako informację publiczną, to identycznie należy kwalifikować oferty składane w konkursach na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej oraz poradnictwa obywatelskiego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że treść oferty dotycząca realizacji zadania publicznego nie stanowi informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Indywidualne wnioski o dofinansowanie projektu ze środków publicznych są dokumentami prywatnymi. W istocie są to autorskie projekty dotyczące badań naukowych lub prac rozwojowych, które zawierają określony cel realizacji, sposób i źródła jego finansowania. Podpisany wniosek przez podmiot występujący o dotację może stanowić dowód na okoliczność tego, że podmiot ten ubiega się o dofinansowanie i złożył stosowne oświadczenie w tym zakresie. Same wnioski podmiotów aplikujących o dofinansowanie nie stanowią informacji publicznej, ponieważ stanowią dokumenty prywatne. Przymiot informacji publicznej posiadają dokumenty urzędowe organu wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Przymiotu informacji publicznej nie posiadają dokumenty prywatne, które podmiot aplikujący kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu ww. ustawy dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej.
Podsumowując, organ podał, że wybrana w konkursie oferta na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej na terenie Powiatu M. w 2023 r. nie zawiera w sobie informacji publicznej i nie mieści się w żadnej kategorii informacji publicznej, o jakich mowa w art. 6 u.d.i.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga była zasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej powoływana jako p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola sądowoadministracyjna obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie Skarżący domagał się informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29).
Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego Starosta M. jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Oceniając wniosek Skarżącego, organ uznał, że wnioskowane przez niego informacje dotyczące przesłania zestawienia ofert w konkursie wraz z punktacją poszczególnych ofert przez komisję, złożonych w otwartym konkursie ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie Powiatu M. w 2023 r. stanowią informację publiczną i je udostępnił, natomiast żądany skan wybranej oferty nie mógł, w ocenie organu, zostać przesłany, ponieważ oferta ta nie jest informacją publiczną, a stanowi dokument prywatny.
Należy wskazać, że u.d.i.p. przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Na złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ ma obowiązek zareagować w sposób prawem przewidziany. Podstawowym sposobem reakcji jest udzielenie informacji zgodnie z wnioskiem, na co wskazuje wprost art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.
W rozpoznawanej sprawie organ udostępnił Skarżącemu większość informacji objętych wnioskiem, kwestionując żądanie dotyczące udostępnienia wybranej w konkursie oferty, ponieważ uznał, że nie stanowi ona informacji publicznej, gdyż jest dokumentem prywatnym. Sąd oceny tej nie podziela. Wskazać należy, że wykonywanie zadań z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej jest realizacją zadań publicznych przez powiat, co wprost wynika z ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 945). Zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy, powiat powierza połowę punktów do prowadzenia adwokatom i radcom prawnym z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej, a połowę organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego, zwanej dalej "organizacją pozarządową", z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Tryb wyłaniania adwokatów i radców prawnych udzielających nieodpłatnej pomocy prawnej reguluje m.in. art. 10 ustawy, natomiast w myśl art. 11 ust. 2 organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2023 r. poz. 571), przeprowadzanym jednocześnie na powierzenie prowadzenia punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Przebieg otwartego konkursu ofert określony jest w art. 13 i następnych tej ostatniej ustawy. Procedura konkursowa kończy się zawarciem umowy z wyłonionym podmiotem.
Odnosząc się do stanowiska organu co do charakteru wybranej w otwartym konkursie oferty, przytoczyć należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w wyroku w sprawie III OSK 7186/21 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), w myśl którego; "W sprawie oczywistym jest, że dla oceny prawidłowości przeprowadzenia konkursu, w tym przede wszystkim czy dokumentacja beneficjenta była skonstruowana i oceniona zgodnie z zasadami wyznaczonymi w ramach konkursu i przepisach działu II rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 września 2017 r. w sprawie Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej - Funduszu Sprawiedliwości (Dz. U. z 2019 r., poz. 683 ze zm.) oraz czy proponowane działania beneficjenta mieściły się zarówno pod względem formalnym jak i materialnym w określonych w art. 43 § 2 k.k.w. celach ww. funduszu celowego koniecznym jest również ocena dokumentacji złożonej przez Fundację [...]. Wskazać bowiem należy, że dokumenty złożone w toku postępowania prowadzonego przed publicznym podmiotem stanowią część dokumentacji zawartej w aktach takiego postępowania, a zatem stają się częścią zebranego materiału dowodowego danej sprawy. Taki materiał dowodowy stanowi więc informację o "sprawie publicznej", o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p."
Orzeczenie to zapadło na tle innej procedury konkursowej, lecz jego konkluzja dotycząca charakteru dokumentów złożonych w toku postępowania przed podmiotem publicznym i możliwości ich weryfikacji w celu przeprowadzenia oceny prawidłowości przeprowadzenia konkursu w świetle obowiązujących zasad tego konkursu, w pełni odnosi się do stanu faktycznego niniejszej sprawy i Sąd ją w całości podziela. Słusznie zatem wskazuje Skarżący w uzasadnieniu skargi, że treść oferty złożonej w konkursie na realizację zadania publicznego odnosi się do sposobu wykonania zadania publicznego, a ponadto oferta została złożona w konkursie, którego wynik decydował o powierzeniu wykonania tego zadania organizacjom pozarządowym z wykorzystaniem środków publicznych, co skutkuje uznaniem, że zawiera ona informację o sprawach publicznych.
Natomiast podnoszony przez organ zarzut ewentualnego naruszenia prawa autorskiego i wynikającej z niego ochrony prawnej nie powoduje, że informacja o sprawie publicznej przestaje mieć taki charakter, a skutkować może jedynie ograniczeniami przewidzianymi w art. 5 u.d.i.p. i być podstawą do wydania decyzji odmownej (art. 16 u.d.i.p.), co w analizowanej sprawie nie miało miejsca. Wskazać bowiem trzeba, że ustawa przewiduje w określonych sytuacjach konieczność odmowy udostępnienia żądanej informacji ze względu na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic prawnie chronionych, prywatności osoby fizycznej, bądź tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Odmowa nastąpić powinna w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W zależności od wyniku ustaleń załatwienie wniosku polegać będzie na udostępnieniu żądanej informacji albo wydaniu decyzji odmownej. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie wystąpiła, ponieważ organ nie odwoływał się w żaden sposób do okoliczności wskazanych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W związku z powyższym Sąd w punkcie I wyroku zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Skarżącego w zakresie obejmującym przesłanie skanu wybranej oferty bez załączników - w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie II wyroku. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA w sprawie II OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu w sprawie IV SAB/Po 19/15, CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zachowanie podmiotu zobowiązanego wynikało z błędnego przekonania, że żądana informacja jest dokumentem prywatnym i nie stanowi informacji publicznej, i dlatego nie została udostępniona. Takie postępowanie nie miało cech lekceważącego traktowania przez organ obowiązków nakładanych mocą u.d.i.p., czy braku woli załatwienia sprawy.
O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz Skarżącego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenia pełnomocnika będącego adwokatem w kwocie 480 zł Sąd orzekł w punkcie III wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c). rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).
Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.