II SAB/Bd 101/25

II SAB/Bd 101/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący/
Halina Adamczewska-Wasilewicz
Mariusz Pawełczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
658
6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Hasła tematyczne
Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 790
art. 7 ust. 2e, art. 57 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz sędzia WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2025 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność [...] Izby Lekarskiej w [...] w przedmiocie przyznania prawa wykonywania zawodu lekarza 1. zobowiązuje [...] Izby Lekarskiej w [...] do rozpatrzenia wniosku [..]o przyznanie prawa wykonywania zawodu lekarza, w terminie 30 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności; 2. stwierdza, że [...] Izby Lekarskiej w [...]dopuściła się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku [...], która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od [...] Izby Lekarskiej w [...]na rzecz [..] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Pismem z dnia 27 czerwca 2025 r. A. M. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Okręgowej Rady Lekarskiej Kujawsko-Pomorskiej Okręgowej Izby Lekarskiej w Toruniu (dalej "organ", "ORL") w przedmiocie przyznania prawa wykonywania zawodu lekarza albo odmowy przyznania tego prawa w sprawie nr OIL-67/1716/2024, zarzucając organowi rażące naruszenie przepisów art. 6a ust. 1 i ust. 1a oraz art. 19d ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1287 – dalej "ustawa o zawodzie lekarza") oraz § 3 ust. 3 Regulaminu stanowiącego Załącznik nr 1 do Uchwały Nr 1/17/VII Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania w sprawach przyznawania prawa wykonywania zawodu lekarza i lekarza dentysty oraz prowadzenia rejestru lekarzy i lekarzy dentystów – poprzez niewydanie rozstrzygnięcia w sprawie pomimo skierowania przez skarżącego ponaglenia w trybie art. 37 ust. 1 k.p.a. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.").
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o:
- zobowiązanie ORL do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 7 dni;
- stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, tj. kwoty 81.817,20 zł;
- przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, tj. 40.908,60 zł;
- zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.
Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący wyjaśnił, że na skutek złożenia wniosku o przyznanie prawa wykonywania zawodu lekarza organ pismem z dnia 3 września
2024 r. poinformował go, że uchwała w przedmiocie ww. wniosku nie została podjęta. Skarżący wskazał, że ustawa o zawodzie lekarza nie zna takiego rozstrzygnięcia i niepodjęcie uchwały nie stanowi załatwienia sprawy w rozumieniu przepisów k.p.a., ani ustawy o zawodzie lekarza. Wobec powyższego skarżąca pismem z dnia 15 stycznia 2025 r. wezwała ORL o podjęcie uchwały wraz ze wskazaniem, że w sprawie doszło do bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 4 lutego 2025 r. organ poinformował, że postępowanie zostało zakończone. W ocenie skarżącego złożony przez niego wniosek jest kompletny, zaś organ celowo i z pełną premedytacją odmawia załatwienia sprawy w terminie.
2. W odpowiedzi na skargę ORL wskazała, że art. 37 § 1 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie w przypadku niezałatwienia sprawy administracyjnej w określonym terminie, a kwestie dotyczące przyznania prawa wykonywania zawodu lekarza wobec skarżącego zostały załatwione. ORL zajęła się wnioskiem skarżącego na najbliższych posiedzeniach, które były zaplanowane po złożeniu przez skarżącego kompletu wymaganych dokumentów. Na tych posiedzeniach były poddane pod głosowanie projekty uchwał o przyznaniu warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza m.in. skarżącemu, które jednak nie uzyskały wymaganej większości głosów członków ORL, toteż nie zostały podjęte. W ocenie organu pełne procedowanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniach ORL czyni bezpodstawnym zarzut o bezczynności ORL jako organu wykonującego swoje ustawowe kompetencje. Ponadto organ wskazał, iż skarżący pracuje zarobkowo w Polsce na podstawie decyzji Ministra Zdrowia, toteż nie poniósł żadnego uszczerbku finansowego spowodowanego przez ORL. Jednocześnie organ nie podziela stanowiska, że okręgowe rady lekarskie są zobowiązane do automatycznego przyznania prawa wykonywania zawodu lekarza w przypadku uprzedniej decyzji Ministra Zdrowia.
3. Pismem z dnia 9 października 2025 r. ORL uzupełniła stanowisko w sprawie, wskazując, że w rezultacie wybuchu pandemii COVID-19 ustawodawca stworzył tzw. "szybką ścieżkę" uzyskiwania prawa wykonywania zawodu lekarza przez osoby spoza Unii Europejskiej, nowelizując m.in. treść art. 7 ust. 9 ustawy o zawodzie lekarza. Wcześniej od cudzoziemców spoza Unii Europejskiej przepisy wymagały spełnienia takich samych wymogów jak od krajowych lekarzy oraz dodatkowo znajomości języka polskiego. W rezultacie obowiązywania art. 7 ust. 9 i 12 ustawy o zawodzie lekarza, Minister Zdrowia wydał tysiące decyzji administracyjnych udzielających zgody na wykonywanie osobom spoza UE zawodu lekarza w Polsce, które najczęściej są ograniczone czasowo i dotyczą dokonywania tylko ściśle określonych czynności zawodowych oraz wykonywania zawodu pod nadzorem polskiego lekarza posiadającego specjalizację Il stopnia lub tytuł specjalisty. W kontekście wygaśnięcia pandemii
COVID-19, samorząd lekarski wielokrotnie apelował do najwyższych władz, w tym do Ustawodawcy, Prezydenta RP i Ministra Zdrowia o uchylenie mocy obowiązującej art. 7 ust. 9 i 12 ustawy o zawodzie lekarza, przyjęto je bowiem na okres przejściowy w związku z realnym zagrożeniem epidemiologicznym, które już minęło. Ponadto w ocenie organu nieakceptowalne pozostaje żądanie w zakresie zasądzenia odszkodowania na rzecz skarżącego, bowiem pracuje on zarobkowo w Polsce jako lekarz na podstawie decyzji Ministra Zdrowia. W konsekwencji skarżąca nie poniósł uszczerbku finansowego spowodowanego przez organ.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
4. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku wskazanym w pkt 4a.
Stosownie do art. 149 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 lub na przewlekłość w sprawach z art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania aktu, interpretacji, dokonania czynności albo stwierdzenia bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, w wyznaczonym terminie (§ 1 pkt 1–3).
Jednocześnie stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Sąd wskazuje również, czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Ponadto, w przypadkach określonych w § 1, sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę (art. 154 § 6) albo przyznać skarżącemu od organu sumę pieniężną do wysokości połowy tej kwoty (§ 2).
5. W niniejszej sprawie zaskarżono bezczynność ORL w zakresie nierozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie prawa wykonywania zawodu lekarza na określony zakres czynności zawodowych, okres i miejsce zatrudnienia w podmiocie leczniczym, wpisanie na listę członków oraz wpis do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów.
Organ poinformował skarżącego pismem z dnia 3 września 2024 r., że na posiedzeniu Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej Kujawsko-Pomorskiej Izby Lekarskiej w Toruniu w dniu 29 sierpnia 2024 r. został postawiony wniosek o podjęcie uchwały w przedmiocie ww. wniosku jednak stosownej uchwały nie podjęto z uwagi na nieuzyskanie wymaganej większości głosów. W reakcji na powyższe pismo skarżący wniósł odwołanie do Naczelnej Izby Lekarskiej, która uchwałą nr 157/24/IX-O z dnia 6 grudnia 2024 r. stwierdziła jego niedopuszczalność z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia (brak uchwały).
Rozstrzygając zawisły spór w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zachodzi wówczas, gdy organ w terminach określonych w art. 35 k.p.a. nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub – mimo prowadzenia postępowania – nie kończy go w terminie poprzez wydanie decyzji, postanowienia, innego aktu bądź podjęcie stosownej czynności, pomimo ustawowego obowiązku.
Dla stwierdzenia bezczynności przez sąd administracyjny konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek: po pierwsze – istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania, a po drugie – braku jego realizacji w przewidzianym prawem terminie. Ich łączne ziszczenie obliguje sąd do uwzględnienia skargi oraz zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności.
Przechodząc do rozpoznania skargi, należy wskazać, że została ona poprzedzona wniesieniem ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., co przesądza o jej dopuszczalności i umożliwia merytoryczne rozpoznanie.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy ORL zobowiązana jest do podjęcia uchwały w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa wykonywania zawodu lekarza, a jeśli tak to czy dopuściła się bezczynności w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy.
Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza cudzoziemcowi niebędącemu obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej okręgowa rada lekarska właściwa ze względu na zamierzone miejsce wykonywania zawodu przyznaje prawo wykonywania zawodu lekarza albo prawo wykonywania zawodu lekarza dentysty na czas nieokreślony albo na czas określony, jeżeli spełnia warunki wskazane w pkt 1-7 tego przepisu.
Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 2a ustawy o zawodzie lekarza osobie, która uzyskała kwalifikacje poza terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej, można udzielić zgody na wykonywanie zawodu lekarza albo zgody na wykonywanie zawodu lekarza dentysty oraz przyznać prawo wykonywania zawodu lekarza albo prawo wykonywania zawodu lekarza dentysty, na określony zakres czynności zawodowych, okres i miejsce zatrudnienia w podmiocie leczniczym, jeżeli spełnia warunki wskazane w pkt 1-9 tego przepisu.
Zgody określonej w ust. 2a udziela, w drodze decyzji administracyjnej, minister właściwy do spraw zdrowia na wniosek osoby, o której mowa w ust. 2a. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. W decyzji określa się zakres czynności zawodowych oraz okres i miejsce zatrudnienia w podmiocie leczniczym wskazane w zaświadczeniu, o którym mowa w ust. 2a pkt 2. Minister właściwy do spraw zdrowia może odstąpić od warunku zalegalizowania dyplomów lub duplikatów oraz posiadania apostille dyplomów lub ich duplikatów, o których mowa w ust. 2a pkt 7 i 8, jeżeli spełnienie tego warunku jest niemożliwe lub znacząco utrudnione (art. 7 ust. 2b ustawy o zawodzie lekarza).
Na podstawie decyzji, o której mowa w ust. 2b, okręgowa rada lekarska przyznaje adresatowi tej decyzji prawo wykonywania zawodu lekarza albo prawo wykonywania zawodu lekarza dentysty, na określony zakres czynności zawodowych, okres i miejsce jego wykonywania wskazane w tej decyzji. Okręgowa rada lekarska przyznaje prawo wykonywania zawodu oraz wydaje dokument "Prawo wykonywania zawodu lekarza" albo "Prawo wykonywania zawodu lekarza dentysty", w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji, o której mowa w ust. 2b, i wpisuje lekarza albo lekarza dentystę, któremu przyznała prawo wykonywania zawodu na listę, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich. W dokumencie "Prawo wykonywania zawodu lekarza" lub "Prawo wykonywania zawodu lekarza dentysty" zamieszcza się informację o zakresie czynności zawodowych, okresie i miejscu wykonywania zawodu. W przypadku odmowy przyznania prawa wykonywania zawodu okręgowa rada lekarska niezwłocznie informuje o tym ministra właściwego do spraw zdrowia, wskazując przyczyny takiego rozstrzygnięcia (art. 7 ust. 2e ustawy o zawodzie lekarza).
Procedura umożliwiająca wykonywanie zawodu lekarza przez osobę, która uzyskała kwalifikacje poza terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej, obejmuje zatem dwa etapy: uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw zdrowia, udzielanej w formie decyzji administracyjnej (art. 7 ust. 2b ustawy o zawodzie lekarza) oraz przyznanie prawa wykonywania zawodu przez właściwą okręgową radę lekarską, które możliwe jest dopiero po uprzednim wydaniu zgody przez ministra (art. 7 ust. 2e ustawy o zawodzie lekarza).
Z powyższych regulacji wynika, że okręgowa rada lekarska, choć działa na podstawie decyzji ministra zdrowia, nie jest nią związana w sposób automatyczny – może odmówić przyznania prawa wykonywania zawodu, wskazując przyczyny takiego rozstrzygnięcia i informując o tym ministra zdrowia. Wprawdzie art. 7 ust. 2e ustawy o zawodzie lekarza stanowi, że okręgowa rada lekarska przyznaje prawo wykonywania zawodu lekarza na podstawie decyzji, o której mowa w ust. 2b (czyli decyzji ministra właściwego do spraw zdrowia o udzieleniu zgody na wykonywanie zawodu), jednak zwrot ten nie może być interpretowany jako oznaczający związanie rady treścią tej decyzji. Skoro bowiem w dalszej części tego samego przepisu ustawodawca przewidział obowiązek poinformowania ministra o odmowie przyznania prawa wykonywania zawodu, to już z samego brzmienia przepisu wynika, że okręgowa rada lekarska posiada kompetencję do wydania rozstrzygnięcia odbiegającego od decyzji ministra – zarówno co do przyznania, jak i zakresu prawa wykonywania zawodu.
Taki tok rozumowania potwierdza również art. 7 ust. 21 ustawy o zawodzie lekarza, który określa skutki stanu prawnego, w którym lekarzowi udzielono zgody na wykonywanie zawodu lekarza, a okręgowa rada lekarska (nieprawomocnie jeszcze) nie przyznała prawa wykonywania zawodu w terminie lub odmówiła przyznania tego prawa (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 21 sierpnia 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1330/24 i z dnia 5 lutego 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 2651/24).
W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza od uchwał okręgowych rad lekarskich lub Wojskowej Rady Lekarskiej w sprawach, o których mowa w art. 5, 6, 7 ust. 1-5 oraz 9-22, art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 11 ust. 1, 2, 2a i 4, art. 12 ust. 1 i 3-5 i art. 14, lekarzowi przysługuje odwołanie do Naczelnej Rady Lekarskiej. Uchwały te podpisują prezes lub wiceprezes i sekretarz okręgowej rady lekarskiej.
Podsumowując dotychczasowe rozważania, należy stwierdzić, że okręgowa rada lekarska orzeka w przedmiocie przyznania prawa wykonywania zawodu lekarza po uprzednim uzyskaniu przez wnioskodawcę decyzji ministra właściwego do spraw zdrowia o udzieleniu zgody na wykonywanie tego zawodu. Zgoda ta nie oznacza, że rada jest zobowiązana do wydania uchwały zgodnej z decyzją ministra. W takim wypadku organ zobowiązany jest jednak do podjęcia uchwały w przedmiocie odmowy przyznania prawa wykonywania zawodu lekarza, bowiem przepisy ustawy o zawodzie lekarza nie przewidują możliwości niepodjęcia uchwały o przyznaniu bądź odmowie przyznania takiego prawa. Z powyżej przedstawionych przepisów ustawy o zawodzie lekarza wprost wynika, że ORL posiada kompetencję do przyznania prawa wykonywania zawodu lekarza na podstawie decyzji ministra zdrowia, ale również do odmowy przyznania takiego prawa, na co wskazuje obowiązek poinformowania ministra zdrowia o odmowie przyznania prawa wykonywania zawodu lekarza. Powyższe regulacje nie przewidują natomiast możliwości całkowitego odstąpienia od rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa wykonywania zawodu lekarza. Odstąpienie od podjęcia stosownej uchwały (pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy) pozbawia bowiem wnioskodawcę przysługującego mu prawa do wniesienia odwołania do Naczelnej Rady Lekarskiej.
Ponadto zgodnie z art. 57 ust. 2 ustawy o zawodzie lekarza do uchwał samorządu lekarzy w sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do decyzji administracyjnych. Natomiast w myśl art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2).
Organ rozpoznający sprawę dotyczącą wniosku o przyznanie prawa wykonywania zawodu lekarza nie może pozostawić jej bez rozstrzygnięcia, gdyż taka sprawa – zgodnie z przepisami k.p.a. dotyczącymi decyzji administracyjnych, które mają zastosowanie w niniejszym postępowaniu – załatwiana jest poprzez podjęcie uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej. Zatem sprawę wszczętą ww. wnioskiem należy rozstrzygnąć stosowną uchwałą – przyznającą prawo wykonywania zawodu lekarza lub odmawiającą jego przyznania. Nie stanowi natomiast załatwienia sprawy w myśl art. 104 k.p.a. samo głosowanie nad uchwałą, w szczególności jeśli nie uzyska ona wymaganej większości głosów i nie zostanie podjęta.
Ponadto w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza w art. 107 k.p.a., ustawodawca wyróżnił obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej, które w przedmiotowym postępowaniu musi posiadać uchwała o przyznaniu bądź odmowie przyznania prawa wykonywania zawodu lekarza. Zgodnie z § 1 tego przepisu rozstrzygnięcie takie zawiera:
1) oznaczenie organu administracji publicznej;
2) datę wydania;
3) oznaczenie strony lub stron;
4) powołanie podstawy prawnej;
5) rozstrzygnięcie;
6) uzasadnienie faktyczne i prawne;
7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania;
8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji;
9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.
Przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja (§ 2). Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3).
Mając na względzie powyższe, ORL zobowiązana była do rozpoznania wniosku skarżącego w drodze uchwały wydanej w terminie 30 dni od dnia otrzymania kompletnego wniosku, w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące decyzji administracyjnych, niezależnie od tego czy uchwała byłaby dla skarżącego pozytywna (przyznanie wnioskowanych uprawnień) lub negatywna (odmowa ich przyznania). Obowiązek wydania takiej uchwały wynika bowiem zarówno z przepisów ustawy o zawodzie lekarza (art. 7 ust. 2e, art. 57 ust. 1 i 2), jak i z przepisów Kodeksu postępowania administracyjne (art. 104 k.p.a.). Ponadto uchwała taka powinna spełniać wszelkie warunki formalne dotyczące decyzji administracyjnych (art. 107 k.p.a.), w szczególności powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, a także stosowne pouczenia o prawie do wniesienia odwołania. Niepodjęcie uchwały przez organ pozbawiło bowiem skarżącego prawa do wniesienia odwołania do Naczelnej Rady Lekarskiej, które wynika z art. 57 ustawy o zawodzie lekarza i o którym skarżący powinien zostać pouczony w stosownym rozstrzygnięciu organu.
Należy również wskazać, że zgodnie z art. 7 ust. 2e w zw. z art. 57 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza organem Okręgowej Izby Lekarskiej uprawnionym do podjęcia uchwały w przedmiocie wniosku o przyznanie prawa wykonywania zawodu lekarza jest Okręgowa Rada Lekarska. Stosownie do art. 25 ustawy o zawodzie lekarza okręgowa rada lekarska kieruje działalnością okręgowej izby lekarskiej w okresie między okręgowymi zjazdami lekarzy. Natomiast zgodnie z art. 26 ustawy o zawodzie lekarza w skład okręgowej rady lekarskiej wchodzą prezes okręgowej rady lekarskiej i jej członkowie wybrani przez okręgowy zjazd lekarzy (ust. 1). Prezydium okręgowej rady lekarskiej stanowią prezes oraz wybrani przez radę spośród jej członków wiceprezesi, sekretarz, skarbnik i członkowie prezydium. Co najmniej jeden z wiceprezesów jest lekarzem dentystą (ust. 2). Prezydium okręgowej rady lekarskiej działa w imieniu rady w sprawach określonych uchwałą rady, z wyłączeniem zadań określonych w art. 5 pkt 4 i 6 oraz w art. 25 pkt 6 i 9 (ust. 3). Okręgowa rada lekarska może, w drodze uchwały, upoważnić prezydium do podejmowania uchwała w sprawach lekarzy, do których na podstawie ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego odnoszące się do decyzji administracyjnej (ust. 4).
Mając na uwadze treść powyższych przepisów należy zauważyć, że kompetencja do rozpoznania wniosku o przyznanie prawa wykonywania zawodu lekarza przysługuje okręgowej radzie lekarskiej, a w drodze uchwały okręgowa rada lekarska może przekazać tę kompetencję swojemu prezydium. Zatem do skutecznego podjęcia uchwały w przedmiocie wniosku o przyznanie prawa wykonywania zawodu lekarza przez Prezydium ORL niezbędne jest upoważnienie go do tej czynności przez ORL w drodze stosownej uchwały. Z pisma ORL z dnia 3 września 2024 r., dotyczącego niepodjęcia uchwały w przedmiocie wniosku skarżącej, wynika, że przedmiotowa uchwała podejmowana była na posiedzeniu Prezydium ORL, jednak w aktach sprawy administracyjnej brak jest stosownej uchwały, o której mowa w art. 26 ust. 4 ustawy o zawodzie lekarza, z której wynikałoby przekazanie Prezydium ORL kompetencji do rozpatrzenia wniosku skarżącej. ORL zobowiązana jest zatem do dołączenia do akt administracyjnych sprawy uchwały podjętej na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy o zawodzenie lekarza lub do podjęcia stosownej uchwały we własnym zakresie.
Z przytoczonych powyżej względów należało uznać, że ORL, odstępując od podjęcia uchwały dotyczącej rozpoznania wniosku o przyznanie prawa wykonywania zawodu lekarza, czyniąc to w sposób nieuprawniony, dopuściła się bezczynności w załatwieniu przedmiotowej sprawy. Okoliczność ta obligowała Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – do stwierdzenia bezczynności organu, o czym orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku.
W konsekwencji, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga na bezczynność podlegała uwzględnieniu, a ORL została zobowiązana do rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie prawa wykonywania zawodu lekarza, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności – co znalazło odzwierciedlenie w punkcie 1 sentencji wyroku.
Rozpoznając ponownie sprawę organ w pierwszej kolejności zwróci się do skarżącego z zapytaniem, czy podtrzymuje swój wniosek oraz w jakim zakresie. Informację taką należy uzyskać z uwagi na to, że w dniu 1 lipca 2025 r. na żądanie skarżącego wydano mu komplet dokumentów złożonych do ORL wraz z wnioskiem o przyznanie prawa wykonywania zawodu. W przypadku uzyskania pozytywnej odpowiedzi ORL podejmie czynności celem załatwienia wniosku skarżącego zgodnie z przytoczonymi powyżej przepisami oraz stanowiskiem Sądu zaprezentowanym w niniejszym uzasadnieniu.
6. Przystępując do oceny czy bezczynność organu miała charakter rażący wskazać należy, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812).
Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14 oraz wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 209/17).
W rozpoznawanej sprawie stwierdzona bezczynność była wynikiem błędnej interpretacji przez organ treści przepisu art. 7 ust. 2e ustawy o zawodzie lekarza i jego niezastosowania przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej, a nie skutkiem celowego zaniechania. W związku z tym Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., uznał, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, co znalazło odzwierciedlenie w punkcie 2 sentencji wyroku.
Należy również podkreślić, że wyrok wydany w sprawie ze skargi na bezczynność nie rozstrzyga o merytorycznej zasadności wniosku skarżącej. Celem skargi na bezczynność jest jedynie doprowadzenie do podjęcia przez organ stosownych czynności, bez przesądzania o ich treści ani skutkach. Tym samym pozostaje otwarta kwestia, w jaki sposób wniosek skarżącego zostanie rozpoznany przez właściwy organ.
7. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności niniejszej sprawy Sąd nie dostrzegł potrzeby wymierzania organowi grzywny z urzędu lub przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków. W niniejszej sprawie opisany sposób działania organu nie uzasadniał zastosowania represji w postaci grzywny czy przyznania sumy pieniężnej, bowiem ORL nie uchylała się od reagowania na wniosek skarżącego, natomiast brak rozstrzygnięcia w sprawie wynikał z błędnej interpretacji właściwych przepisów przez organ.
8. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie 4 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 zł, obejmującą: uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika procesowego w kwocie 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.
H. Adamczewska-Wasilewicz G. Saniewski M. Pawełczak