II SAB/Bd 10/19

II SAB/Bd 10/19 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2019-09-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-03-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
658
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
II OSK 1149/20 - Postanowienie NSA z 2021-03-25
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uwzględniono skargę w części, stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi Z. D. na bezczynność [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w[...] [...] w przedmiocie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. stwierdza, że [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w[...] [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. wymierza [...] Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] [...] grzywnę w kwocie [...]([...]) zł; 3. w pozostałej części skargę oddala; 4. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] [...] na rzecz skarżącej kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Z. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność oraz przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta (dalej określany jako PINB) w związku z decyzją [...] z dnia [...].01.2002 r. Decyzją tą organ nałożył na skarżącą obowiązek doprowadzenia dobudówki na działce [...] do stanu zgodnego z projektem budowlanym. Od tej pory, czyli przez 17 lat, organ sztucznie przedłuża postępowanie naprawcze oraz nie dopełnia obowiązku wykonania kontroli wraz z porównaniem swoich ustaleń z projektem budowlanym, co jest podstawowym obowiązkiem nadzoru budowlanego. Poprzez niedopełnienie obowiązku przez PINB, polegające na braku odniesienia stanu faktycznego na budowie do projektu budowlanego, oraz przewlekłe postępowanie, skarżąca od wielu lat nie może użytkować swojego budynku. Od 2002 do 2014 r. organ, pomimo wezwań skarżącej, nie przeprowadzał kontroli, a mimo wszystko podejmował różne decyzje w sprawie dobudówki. Również odmówił oddania budynku do użytku nie dokonując obowiązkowej kontroli nałożonej przez ustawę Prawo budowlane. Zdaniem skarżącej, organ powinien zakończyć postępowanie naprawcze i wycofać z obiegu prawnego decyzję z 2002 r. nakazującą doprowadzenie dobudówki do stanu zgodnego z dokumentacją budowlaną już w 2005 r., oraz oddać budynek do użytku.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w związku z prowadzeniem robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę podjął postępowanie naprawcze, w toku którego, decyzją z [...].01.2002 r., znak: [...], w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał Z. D. doprowadzenie ściany wewnętrznej poprzecznej pomiędzy pawilonami przy ul. O. [...] i [...] we W. do stanu zgodnego z dokumentacją, będącą integralną częścią pozwolenia na budowę z dnia [...].02.1992 r. znak: [...] i decyzji na dokończenie z dnia [...].11.1994 r., znak: [...]. Roboty te należało wykonać w terminie do [...].12.2002 r. pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej określany jako WINB) ostateczną decyzją z [...].03.2002 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania robót budowlanych i w tym zakresie ustalił nowy termin wykonania robót do [...].07.2002 r., w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na ww. decyzję WINB Z. D. wniosła skargę, która została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 5.05.2005 r., sygn. akt II SA/Gd 950/02. Od ww. wyroku nie została wniesiona skarga kasacyjna.
Ponadto PINB, decyzją z [...].03.2015 r., znak: [...], odmówił skarżącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie nadbudowy i rozbudowy przedmiotowego pawilonu handlowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji, decyzją z [...].05.2015 r., znak: [...]. Następnie WSA w Bydgoszczy wyrokiem z 6.12.2016 r., sygn. akt II SA/Bd 833/15, oddalił skargę Z. D. na ww. decyzję. Od ww. wyroku Z. D. złożyła skargę kasacyjną do NSA, która wyrokiem z 6.07.2018 r., II OSK 1383/17 została oddalona.
W związku pismem Zastępcy Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].03.2014 r. zlecającym przeprowadzenie kontroli pawilonów handlowych przy ul. O. [...] we W., celem jednoznacznego ustalenia parametrów technicznych obiektu PINB przy udziale Inspektorów WINB [...].03.2014 r. przeprowadził taką kontrolę (ze szczególnym uwzględnieniem pawilonów nr [...] i [...]). Po w/w kontroli na wnioski skarżącej o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z [...].03.2002 r., znak: [...], WINB utrzymującą decyzję PINB z [...].01.2002 r., znak: [...], wszczęto szereg postępowań w trybach nadzwyczajnych (art. 145 i 156 K.p.a.). W wyniku rozstrzygnięć tych postępowań przedmiotowe decyzje są w dalszym ciągu w obrocie prawnym.
W wyniku postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].11.2016 r., znak: [...], stwierdzającego nieważność postanowienia z [...].02.2003 r. WINB, znak [...] i utrzymanego nim postanowienia z [...].01.2003 r., znak: [...] nakładającego na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia, organ umorzył postępowanie egzekucyjne postanowieniem z [...].01.2017 r., znak: [...] prowadzone w stosunku do skarżącej w związku z niewykonaniem decyzji.
Postanowieniem z [...].08.2018 r. WINB uznał ponaglenie wniesione przez skarżącą za zasadne i wyznaczył organowi termin załatwienia sprawy do miesiąca od dnia otrzymania postanowienia, z zastrzeżeniem art. 35 § 5 K.p.a.. Z treści postanowienia w/w wynika, że załatwienie sprawy dotyczy zakończenia postępowania, w wyniku którego została wydana decyzja [...].01.2002 r., znak: [...] w sposób przewidziany przepisami prawa. Decyzja została wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W przypadku niewykonania obowiązku nakazanego w decyzji wydanej w tym trybie - Prawo budowlane (zarówno w czasie wydania decyzji - art. 51 ust. 2, jak i obecnie - art. 51 ust. 3 pkt 2) przewiduje wydanie z urzędu jednej z decyzji: zaniechanie dalszych robót, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. Są to sankcje nakładane z urzędu w razie niewykonania obowiązku nałożonego w decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.. Obecnie nie ma możliwości wyegzekwowania obowiązku nałożonego w decyzji z [...].01.2002 r., znak: [...], w postępowaniu egzekucyjnym (gdyż, jak wskazano w w/w postanowieniu GUNB, obowiązek wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nie podlega egzekucji). Przedmiotowa decyzja nakazowa była i jest obecnie w obrocie prawnym, pomimo licznych wniosków skarżącej o jej wyeliminowanie w postępowaniach nadzwyczajnych przewidzianych w K.p.a.. Należy zaznaczyć, że w art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. ustawodawca nie przewidział wydania nowej naprawczej decyzji merytorycznej (która jest w obrocie prawnym), ale dokładnie określonych sankcji w przypadku jej niewykonania. Zatem ponowne wydanie decyzji (merytorycznej) przez organ w sprawie już rozstrzygniętej (czego domaga się skarżąca) wiązałoby się z naruszeniem przepisów prawa. Na skutek licznych wniosków skarżącej o wyeliminowanie decyzji nakładającej na nią wykonie obowiązku akta sprawy były przekazywane pomiędzy sądami administracyjnymi i właściwymi organami.
Po przekazaniu akt sprawy do organu przeprowadzono procedurę wynikającą z przepisów K.p.a. i wydano decyzję w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b.. Decyzja z [...].02.2019 r., znak: [...], dotyczy zaniechania robót budowlanych. Obecnie akta sprawy w trybie odwoławczym zostały przekazane do WINB w związku z odwołaniami od decyzji obu stron postępowania.
Organ wskazał również, że nie ma uprawnień do weryfikacji decyzji ostatecznej w ramach przeprowadzonego postępowania. Postępowanie w zasadzie merytorycznie zostało zakończone przez wydanie decyzji z [...].01.2002 r., natomiast decyzja wydana w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. jest sankcją z tytułu niewykonania w terminie obowiązku. Z tego względu zarzut przewlekłości postępowania nie ma uzasadnienia. Organ po stwierdzeniu, że obowiązek nałożony w decyzji nie został wykonany, początkowo prowadził postępowanie egzekucyjne (co wynikło z zaleceń decyzji WINB utrzymującej decyzję organu I instancji) i nie było kwestionowane do czasu wydania w/w postanowienia GUNB z [...].11.2016 r., znak: [...]. Było to jedną z przyczyn tego, że wstrzymywano się od wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b.. Innym powodem były liczne toczące się postępowania w trybach nadzwyczajnych w związku z wnioskami skarżącej o wyeliminowanie decyzji w trybach nadzwyczajnych. Ponadto, w ocenie organu, w przedmiotowej sytuacji (decyzja dotycząca ściany wspólnej w budynku szeregowym) zastosowanie art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. budziło szereg wątpliwości.
Z dołączonej przez PINB relacji z przebiegu postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia ściany wewnętrznej, poprzecznej między pawilonami przy ul. O. nr [...] we W. do stanu zgodnego z prawem wynika następujący przebieg postępowania:
[...].01.2001 r. - postanowienie PINB, znak [...], nakazujące A. S. wstrzymanie robót przy rozbudowie i nadbudowie pawilonu usługowo-handlowego przy ul. O. [...] we W.;
[...].03.2001 r. - postanowienie WINB, znak; [...], utrzymujące w mocy ww. postanowienie PINB z [...].01.2001 r. dot. wstrzymania robót;
[...].03.2001 r. - decyzja PINB, znak [...], nakazująca A. S. doprowadzenie ściany wewnętrznej poprzecznej pomiędzy pawilonami przy ul. O. nr [...] i [...] do stanu zgodnego z dokumentacją będącą integralną częścią pozwolenia na budowę;
[...].11.2001 r. - postanowienie WINB, znak [...], dot. przywrócenia terminu do rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji PINB;
[...].12.2001 r. - decyzja WINB, znak; [...], uchylająca decyzję PINB z [...].03.2001 r. w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji;
[...].01.2002 r. - decyzja PINB, znak: [...];
[...].03.2002 r. - decyzja WINB, znak: [...], orzekająca utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji;
[...].01.2003 r. - postanowienie PINB, znak: [...], wszczynające postępowanie egzekucyjne w administracji w stosunku do Z. D. oraz nakładające grzywnę w celu przymuszenia i opłatę egzekucyjną w łącznej kwocie 5.068 zł;
[...].02.2003 r. - postanowienie WINB, znak: [...], utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji;
15.04.2003 r. - postanowienie NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 950/02, wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z [...].01.2002 r., nr [...];
5.05.2005 r. – wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 950/02, po rozpatrzeniu sprawy ze skargi Z. D. oddalono skargę na decyzję WINB z [...].03.2002 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem;
[...].12.2005 r. - PINB skierował wniosek do Naczelnika Urzędu Skarbowego o wszczęcie egzekucji pieniężnej w stosunku do Z. D.;
[...].03.2006 r. - postanowienie PINB, znak: [...] przekazujące wniosek Z. D. o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. w sprawie decyzji PINB z [...].01.2002 r., znak: [...];
[...].05.2006 r. - decyzja WINB, znak: [...] odmawiająca uchylenia decyzji ostatecznej z [...].03.2002 r., znak: [...];
[...].08.2006 r., decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, znak: [...], uchylająca decyzję WINB z [...].05.2006 r., znak: [...] i umarzająca postępowanie organu I instancji;
[...].03.2014 r. - przeprowadzenie kontroli pawilonów handlowych przy ul. O. [...] we W., celem jednoznacznego ustalenia parametrów technicznych obiektu;
po w/w kontroli na wnioski Z. D. o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wszczęto szereg postępowań w trybach nadzwyczajnych (art. 145 i 156 K.p.a.), w wyniku rozstrzygnięć przedmiotowe decyzje są w dalszym ciągu w obrocie prawnym;
[...].03.2015 r. - PINB decyzją znak [...] odmówił skarżącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie nadbudowy i rozbudowy pawilonu handlowego przy ul. O. [...] we W., organ odwoławczy utrzymał w mocy ww. decyzję decyzją z [...].05.2015 r., znak: [...], na którą WSA w Bydgoszczy wyrokiem z 6.12.2016 r., sygn. akt II SA/Bd 833/15, oddalił skargę Z. D.;
[...].11.2016 r. - postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność postanowienia WINB z [...].02.2003 r., znak: [...] i utrzymanego nim w mocy postanowienia PINB z [...].01.2003 r., znak [...], nakładającego na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia, stwierdzając przy tym niedopuszczalność prowadzenia egzekucji;
[...].01.2017 r. - postanowieniem znak: [...] umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone w stosunku do skarżącej;
[...].02.2018 r. - postanowieniem znak: [...] PINB uchylił czynności egzekucyjne, w tym czynność polegającą na zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia;
6.07.2018 r. - wyrokiem sygn. akt II OSK 1969/16 NSA oddalił skargę kasacyjną Z. D. od wyroku WSA w Warszawie z 7.04.2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1054/15, który oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej z [...].03.2002 r., znak: [...];
[...].01.2019 r. - PINB decyzją znak: [...] orzekł o zaniechaniu dalszych robót budowlanych dotyczących wewnętrznej ściany poprzecznej pomiędzy rozbudowanymi segmentami budynku szeregowego przy ul. O. [...] we W/ na działkach [...] i [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się częściowo zasadna.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej powoływanej jako "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej lub postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, czy też postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ponadto, w przypadku uwzględnienia skargi, Sąd zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Górna granica wysokości grzywny, o której mowa w art. 154 § 6 P.p.s.a., została określona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Podkreślenia wymaga, że merytoryczne rozpatrzenie skargi na bezczynność organu przed wojewódzkim sądem administracyjnym uzależnione jest od uprzedniego stwierdzenia dopuszczalności jej wniesienia. Przepis art. 52 § 1 P.p.s.a. przewiduje, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia przysługujących skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jeżeli skarga dotyczy, tak jak w niniejszej sprawie, bezczynności i przewlekłości prowadzonego postępowania, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wniesienie zażalenia, a to z uwagi na treść art. 37 § 1 K.p.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., tj. sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935). Zgodnie z art. 16 tej ustawy do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (kodeksu postępowania administracyjnego. – przyp. Sądu), w brzmieniu dotychczasowym (...), natomiast zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Dlatego też należało uznać, że warunek wyczerpania środków zaskarżenia został spełniony i w związku z tym możliwe było merytoryczne rozpatrzenie wniesionej skargi.
Skarżąca złożyła takie zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność PINB i na jego skutek WINB postanowieniem z [...].08.2018 r. uznał je za zasadne i wyznaczył organowi dodatkowy okres miesiąca na załatwienie sprawy.
Przechodząc do analizy akt sprawy pod kątem ustalenia, czy doszło do przewlekłości postępowania i bezczynności wskazać należy, że zgodnie z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wprowadzają następujące terminy załatwienia sprawy: "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1 k.p.a.), "niezwłocznie" (§ 2 tego artykułu), gdy sprawa może być rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, "w ciągu miesiąca", jeżeli załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego (§ 3 zd. pierwsze tego artykułu), "nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania" (§ 3 zd. drugie ww. artykułu), gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana, zaś w postępowaniu odwoławczym – "w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania" (§ 3 zd. ostatnie). Do terminów określonych powyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.).
W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).
Stosownie do treści art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., o stanie bezczynności można mówić, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Powyższe pozwala przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym (wynikającym z art. 35 K.p.a. lub przepisów szczególnych) albo wyznaczonym przez organ (zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a.). Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Oceniając, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały charakter kwalifikowany, należy mieć na względzie to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność lub przewlekłość organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyroki NSA z 16.09.2015 r., I OSK 722/15 LEX nr 1985970 i z 24.07.2015 r., II OSK 3237/14 LEX nr 1803268). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to musi być nie tylko niezaprzeczalne, ale i znaczne. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organ naruszył art. 35 § 3 K.p.a., albowiem przekroczył ustawowy termin na załatwienie sprawy. Bezsporną okolicznością jest to, że wszczęcie postępowania nastąpiło na wniosek A. S. i Z. S. z [...].10.1999 r. i dopiero [...].01.2019 r. organ wydał postanowienie znak [...] na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, kończące ten etap postępowania. Nie ulega w ocenie Sądu wątpliwości, że okres ponad 19 lat stanowi znaczną zwłokę w załatwieniu sprawy, zwłaszcza, że z jej akt nie wynika, by sprawa samowoli budowlanej na przedmiotowej nieruchomości była sprawą szczególnie skomplikowaną, a ustalenie stanu faktycznego pozwalającego na jej rozstrzygnięcie szczególnie utrudnione. Czynności organu winny skupić się na dokonaniu oględzin nieruchomości, ich analizie w powiązaniu z projektem budowlanym i zastosowaniu na podstawie tego odpowiednich przepisów prawa. Wytknąć należy organowi, że w toku prowadzonego postępowania, przez wskazany ponad 19-letni okres, tylko raz nie poinformował strony o przyczynach zwłoki i o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (vide pismo z [...].09.2018 r.), czym rażąco naruszył art. 36 § 1 K.p.a. Analizując celowość podejmowanych czynności procesowych przez organ należy stwierdzić, że w okresie od wszczęcia postępowania do złożenia zażalenia na bezczynność i przewlekłość postępowania doszło do takich bezczynności i przewlekłości postępowania poprzez brak koncentracji podejmowanych czynności procesowych i zaniechanie wydania stosownego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Jak wynika z akt sprawy, a także z załączonej przez organ relacji z przebiegu postępowania, w sprawie następowały wielomiesięczne, a nawet wieloletnie (od [...].08.2006 r. do [...].03.2014 r.) okresy bezczynności. W ocenie Sądu powyższe okoliczności jako naganne i godzące w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.), należy zakwalifikować jako świadczące w sposób ewidentny o rażącym naruszeniu prawa przez organ.
Wskazać również trzeba, że już raz w toku postępowania WINB postanowieniem z [...].03.2014 r. wydanym na odstawie art. 37 § 2 K.p.a wyznaczył PINB dodatkowy termin do rozpatrzenia sprawy związanej z postępowaniem egzekucyjnym, gdzie stwierdzono bezczynność tego organu.
W odniesieniu do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę wskazać należy, że nie może stanowić usprawiedliwienia dla organu składanie przez strony postępowania licznych pism i wniosków, czy też inicjowanie przez nie postępowań nadzwyczajnych. Strona nie może ponosić ujemnych konsekwencji błędów w funkcjonowaniu i organizacji urzędu administracji państwowej. Nie stanowi wytłumaczenia przewlekłego postępowania fakt wydania przez organy błędnych rozstrzygnięć, które dopiero po upływie kilku lat zostały wyeliminowane z obiegu. Obywatel ma prawo do szybkiego załatwienia sprawy i błędy organu nie mogą go obarczać.
Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Ponadto, Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, co wynika ze stwierdzonych długich okresów braku podejmowania przez organ czynności procesowych i braku ich koncentracji. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., będzie bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21.06.2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894), co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.
Mając również na uwadze powyższe okoliczności sprawy Sąd wymierzył organowi grzywnę wysokości 2000 zł, uznając ją za adekwatną, biorąc pod uwagę tak znaczny okres przewlekłości postępowania. Kwota ta mieści się w wymiarze grzywny określonym w art. 154 § 6 P.p.s.a.
Sąd oddalił skargę w zakresie stwierdzenia bezczynności, ponieważ [...].01.2019 r. PINB wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego kończącą ten etap postępowania, zatem skarga w tym zakresie, w dacie jej wniesienia, tj. [...].02.2019 r., była niezasadna. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność istotny jest bowiem moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu. Jeżeli jednak bezczynności nie było w dacie złożenia skargi, winna ona podlegać oddaleniu.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.
Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.