II SA/Wr 98/16

II SA/Wr 98/16 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2016-11-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-02-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Mieczysław Górkiewicz
Władysław Kulon
Zygmunt Wiśniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 440/17 - Wyrok NSA z 2019-01-17
II OZ 662/16 - Postanowienie NSA z 2016-06-30
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 48 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, art. 49 ust. 1, ust. 3, ust. 4
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 97 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. S.A. z/s w B.W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego usytuowanego w przeważającej części w południowo-zachodnim narożniku działki oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 13 lutego 2012 r. R.K. wskazał m.in., że "w ostatnim kwartale 2011 r. właściciel działki przy ul. [...] wybudował na granicy mojej działki położonej przy ul. [...] nowy budynek, w chwili obecnej jeszcze niezadaszony, wyglądający jak warsztat samochodowy", zwracając się jednocześnie o zbadanie, czy nowy budynek został wybudowany legalnie i czy właściciel ma pozwolenie na prowadzenie tam działalności gospodarczej.
W związku z powyższym pismem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wszczął w dniu 15 maja 2012 r. z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy obiektu budowlanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] we W..
W dniu 5 czerwca 2012 r. organ pierwszej instancji przeprowadził dowód z oględzin, w trakcie których ustalono, że na terenie w/w nieruchomości wybudowano parterowy budynek o konstrukcji murowanej i wymiarach zewnętrznych (6,20 m x 20,5 m), o zmiennej wysokości: od 3,70 m do 3,96 m. Opisany obiekt usytuowany jest w części narożnej działki w odległości około 35 cm od murowanego ogrodzenia z nieruchomością przy ul. [...] we W.. Jedna ze ścian podłużnych usytuowana jest w odległości około 45 cm od budynku mieszkalnego przy ul. [...] oraz garażu pod adresem [...]. W ścianie podłużnej frontowej od strony wejścia istnieją 3 bramy przesuwne o wymiarach (2,70 m x 2,90 m), 2 otwory okienne oraz otwór drzwiowy. W ścianie bocznej od strony budynku mieszkalnego przy ul. [...] istnieje jeden otwór okienny. W ścianie od strony ul. [...] istnieją 2 otwory okienne. W stropie znajdują się 4 otwory (naświetla). Odległości przedmiotowego obiektu od budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] wynosi około 12 m, natomiast od budynku gospodarczego około 7 m. W trakcie przeprowadzania czynności dowodowych ustalono, iż przedmiotowy budynek znajduje się w stanie surowym zamkniętym, z wykonanymi elewacjami, zamontowaną stolarką okienną i drzwiową oraz 3 bramami. W obrębie dachu krytego blachą istnieje rynna i rury spustowe. Część wewnętrzna budynku w stanie surowym, bez posadzki. Roboty budowlane związane z budową obiektu nie zostały zakończone. Uczestniczący w oględzinach P.Ł. reprezentujący A. S.A. oświadczył do protokołu, że inwestorem robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku jest A. S.A., roboty rozpoczęto około roku temu. Wyjaśnił w dalszej części, że przedmiotowy obiekt będzie pełnił funkcję budynku gospodarczego. Z kolei W.K. uczestniczący w oględzinach jako strona postępowania oświadczył do protokołu, że w miejscu obecnie istniejącego obiektu istniał wcześniej budynek gospodarczy o mniejszej powierzchni zabudowy. Przedmiotowy budynek został w całości rozebrany. Na jego miejscu około roku temu rozpoczęto budowę obecnie istniejącego obiektu.
Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wstrzymał – na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), zwane dalej "P.b." - prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku o przeznaczeniu gospodarczym na terenie nieruchomości przy ul. [...] we W. oraz nałożył na inwestora A. S.A. obowiązek przedłożenia dokumentów wskazanych w sentencji postanowienia.
Pismem z dnia 25 marca 2013 r. inwestor przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego zawierającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] ustalającą warunki zabudowy terenu położonego przy ul. [...] we W. dla inwestycji obejmującej odbudowę budynku gospodarczego, oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Po analizie przedłożonej dokumentacji PINB stwierdził, że przedłożony projekt nie spełnia wymagań przepisów, w tym przepisów wykonawczych do P.b., tj. rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stąd też postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], podjętym na podstawie art. 49 ust. 3 P.b., nałożono na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości. W postanowieniu wskazano ponadto, że zakresem opracowania objęto jedynie działkę nr 83/4, natomiast jak wynika z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu sporny obiekt budowlany usytuowany jest na co najmniej dwóch działkach - nr 83/4 i nr 82/4 (prawdopodobnie także na fragmencie działki nr 82/3, co nie wynika w sposób jednoznaczny z rysunku). Również pozostałe przedłożone przez inwestora dokumenty (zaświadczenie o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) odnoszą się wyłącznie do działki 83/4.
Pismem z dnia 21 marca 2014 r. pełnomocnik inwestora zwrócił się do PINB o zawieszenie prowadzonego postępowania "do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działek nr 82/3 i 82/4, jako działek sąsiednich, na których częściowo zlokalizowano budynek". Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] PINB odmówił zawieszenia prowadzonego postępowania z uwagi na brak przesłanek wskazanych w art. 97 § 1 i art 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". W uzasadnieniu postanowienia wskazano wnioskodawcy, że kwestia związana z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stanowi zagadnienia wstępnego, bowiem wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem kwestii cywilnoprawnych (własnościowych).
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] w oparciu o przepisy art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 P.b. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nakazał A. S.A. rozbiórkę obiektu budowlanego usytuowanego w przeważającej części w południowo-zachodnim narożniku działki nr 83/4, AM-12 obręb M.W. przy ul. [...] we W., z uwagi na niewykonanie obowiązku nałożonego w/w postanowieniem z dnia [...] r..
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. S.A. domagając się jej uchylenia i podnosząc, że przedmiotem inwestycji jest odbudowa budynku gospodarczego, którego realizacja nastąpiła na podstawie wcześniej istniejących fundamentów. Z odbudową obiektu mamy do czynienia kiedy następuje wykorzystanie elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie. Skoro - jak ustalono - poprzedni budynek był usytuowany na granicy działki przy ul. [...], to oczywistym jest, że odbudowa obiektu, która nastąpiła na starych fundamentach, musiała również przylegać do granicy nieruchomości. W związku z tym zarówno wobec wówczas istniejącego budynku jak i obecnie istniejącego obiektu w celu przedłożenia kompletnego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością konieczne jest uzyskanie zgody osoby trzeciej, czyli właściciela sąsiadującej działki. Koniecznym warunkiem wykonywania robót budowlanych objętych wnioskiem jest uzyskanie zgody wszystkich właścicieli, która nie została jeszcze rozstrzygnięta, mimo iż inwestor podejmował próby porozumienia się właścicielami działki. Ze względu na okoliczność, że być może kwestia prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działek 82/3 i 82/4 będzie musiała zostać rozstrzygnięta na drodze sądowej, inwestor wniósł o zawieszenie postępowania. PINB nie uwzględnił wniosku odmawiając zawieszenia postępowania, które jest niezaskarżalne. Strona w takiej sytuacji de facto zostaje pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Organ odmawia zawieszenia postępowania i zażalenie na takie postanowienie jest niezaskarżalne. W ocenie inwestora istnieje konieczność zawieszenia postępowania, ponieważ wydanie decyzji zatwierdzającej samowolę budowlaną jest uzależnione od złożenia kompletu dokumentów, których złożenie jest z kolei uzależnione od innego organu, który rozstrzyga kwestię dotyczącą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inny sposób, który pozwoliłby na dotrzymanie terminu dostarczenia dokumentów niezbędnych do legalizacji decyzji wynikający z art. 154 K.p.a. jest z kolei uzależniony od zgody wszystkich stron postępowania. W niniejszym postępowaniu nie ulega wątpliwości, że zgoda taka nie zostałaby udzielona, ponieważ musiałby ją wyrazić R.K., czyli inicjator postępowania. Z tego wynika, że w określonych okolicznościach mimo braku winy po stronie inwestora, legalizacja popełnionej przez niego samowoli budowlanej, mimo chęci poddania się procedurze legalizacyjnej jest w rzeczywistości fikcją prawną.
Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem bowiem organu odwoławczego w rozstrzyganej sprawie nie może zapaść inna decyzja niż ta która została podjęta przez PINB. Zgodnie z art. 28 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasada ta przewiduje pewne wyjątki dotyczące określonych kategorii robót budowanych (art. 29-31 P.b.). Budowa takiego obiektu jak przedmiotowy nie jest natomiast takim wyjątkiem objęta. Inwestor nie uzyskał jednak wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. Popełnił zatem samowolę budowlaną, czego zresztą nie kwestionuje. Wobec powyższego konieczne było wdrożenie procedury przewidzianej w art. 48 P.b., zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. Nakaz rozbiórki nie będzie miał zastosowania jedynie w przypadku, gdy zostanie udowodnione, że samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 48 ust. 2 P.b., jeżeli budowa jest zgodna: z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ winien wdrożyć procedurę zmierzającą do legalizacji inwestycji, określoną w art. 48 i art. 49 P.b.. Jednym z etapów wskazanej legalizacji jest zobowiązanie inwestora przez organ nadzoru budowlanego, w oparciu o art. 48 ust. 3 P.b., do przedłożenia określonych w przywołanym przepisie dokumentów. W przypadku niezastosowania się zobowiązanego do obowiązku nałożonego postanowieniem, o którym mowa w przepisie art. 48 ust. 3 P.b., organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest w myśl art. 48 ust. 4 P.b. do nakazania w drodze decyzji rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia.
W przedmiotowej sprawie inwestor nie przedłożył wymaganej dokumentacji w wyznaczonym przez PINB terminie. W takim stanie rzeczy jedynie przez prawo dopuszczalnym rozstrzygnięciem w sprawie jest nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.
Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania, że PINB przeprowadził postępowanie i wydał decyzję w sprawie, mimo tego że powinno ono zostać zawieszone "do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działek nr 82/3 i 82/4, jako działek sąsiednich, na których częściowo zlokalizowano budynek", DWINB stwierdził, że nie znajduje on usprawiedliwionych podstaw. Artykuł 97 § 1 K.p.a. wyznacza podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania, stanowiąc: "Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie". Organ zatem w razie wystąpienia jednej z wyliczonych w powołanym powyżej art. 97 K.p.a. podstaw obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie. Z urzędu więc ma obowiązek badać w trakcie postępowania, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania. Omawiany katalog ma charakter katalogu zamkniętego, co oznacza, że nie można zawiesić postępowania administracyjnego z innych przyczyn aniżeli enumeratywnie w nim wyliczonych. Podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność nie ma dla tego postępowania żadnego znaczenia, tj. nie stanowi ona zagadnienia wstępnego w sprawie dotyczącej budowy obiektu budowlanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] we W.. Pojęcie "zagadnienia wstępnego" dotyczy sytuacji, w której konieczne jest uzupełnienie okoliczności sprawy o element, którego przed zawieszeniem jeszcze nie było, którego brak nie pozwala władczo rozstrzygnąć o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Ów "element" należy do kompetencji innego organy lub sądu. W przypadku, z którym mamy do czynienia, "przeszkoda o której mowa wyżej nie zaistniała, a organ nadzoru budowlanego może rozstrzygnąć sprawę w oparciu o przepisy P.b.. W świetle art. 52 P.b. bez znaczenia jest, czy inwestor posiada tytuł prawny do nieruchomości, na której dokonał ewentualnej samowoli. Zgodnie z powołanym przepisem inwestor, właściciel lub zarządca obiektu jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa m.in. w art. 48 P.b.. Ustawa przewiduje więc możliwość wydania nakazu rozbiórki na inwestora nie będącego właścicielem terenu, na którym powstał obiekt. Co więcej, istotą postępowania z art. 48 P.b. w sprawie samowoli budowanej nie jest legalizacja wybudowanego samowolnie budynku, lecz usunięcie stanu niezgodnego z prawem. Może się to odbyć poprzez legalizację budowy, która nie jest obowiązkowa dla inwestora. Dokonywana jest ona jednak pod pewnymi warunkami. Jednym z tych warunków jest posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stan prawny nieruchomości, na której wykonano przedmiotowe roboty budowlane, jest natomiast na chwilę obecną ukształtowany. To, że uniemożliwia on złożenie inwestorowi odpowiedniego oświadczenia wyłącza legalizację, a nie uniemożliwia usunięcia stanu niezgodnego z prawem - nie stoi na przeszkodzie do wydania decyzji w sprawie przez organ nadzoru budowlanego. Ewentualny wyrok sądu cywilnego, nabycie przez inwestora nieruchomości, czy jakieś inne zdarzenie którego zresztą inwestor nie doprecyzował, stworzy wyłącznie nowy lub zmieni istniejący stan prawny. Z racji tego, że stan prawny jest "kompletny" okoliczność, na którą powołuje się inwestor, nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a.. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada stosowaniu stanu prawnego i faktycznego w dacie podejmowania decyzji, co oznacza, że organu administracji publicznej zobowiązane są prowadzić postępowanie mając na uwadze istniejący stan prawny i faktyczny.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła A. S.A., zarzucając zaskarżonej decyzji:
1. obrazę art. 7 i art. 77 w związku z art. 104 i art. 138 § 1 i 2 k.p.a. przez dowolne ustalenie stanu faktycznego odnośnie powstania przedmiotowego obiektu budowalnego i przyjęcie, że inwestor dokonał budowy tego budynku, podczas gdy inwestor dokonał odbudowy obiektu budowlanego z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu, nadto pominięcie przez organ drugiej instancji, że inwestor chce poddać się procedurze legalizacyjnej, a brak zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dotyczącego dysponowania gruntem, na którym posadowiony jest obiekt budowalny, skutkuje przedwczesnym zakończeniem postępowania administracyjnego i uniemożliwia dokonanie legalizacji odbudowy obiektu,
2. obrazę art. 7, art. 8 i art. 77 w związku z art. 104 i art. 138 § 1 i 2 k.p.a. przez ich naruszenie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy organ ten nie wyjaśnił dostatecznie okoliczności sprawy oraz przy rozpatrywaniu sprawy nie uwzględnił słusznego interesu strony, polegającego na zachowaniu obiektu budowlanego, nadto poprzez wyznaczenie przez organ pierwszej instancji inwestorowi takiego terminu do usunięcia nieprawidłowości, który wobec okoliczności sprawy nie mógł być dochowany, gdyż kwestia usunięcia nieprawidłowości w zakresie gruntu pod przedmiotowym obiektem budowlanym jest procesem długotrwałym wobec sprzeciwu R.K. - a organ odwoławczy utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy zaakceptował ten sposób wadliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia wpadkowe organu pierwszej instancji,
3. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 104 i art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, zamiast uchylenia jej w całości, pomimo iż rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny w zakresie własności gruntu, na którym znajduje się sporny obiekt budowlany, a w związku z czym organy nadzoru budowlanego winny wstrzymać się z wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia i zawiesić postępowanie do czasu uregulowania tego zagadnienia,
4. naruszenie art. 11 w zw. z art. 104 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie przez organ drugiej instancji zasadności przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy i wydawaniu decyzji.
Powołując się na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono ponadto, że organy dokonując ustaleń faktycznych w niniejszym postępowaniu całkowicie pominęły fakt, iż obiekt budowalny, którego dotyczy sprawa, stanowi odbudowę budynku z wykorzystaniem wcześniej istniejących elementów konstrukcyjnych (fundamentów) po innym obiekcie budowlanym, a nie nowo wzniesionego obiektu budowlanego - wobec czego postępowanie w tym zakresie powinno być ukierunkowane na zachowanie obiektu budowalnego, który przecież już wcześniej od wielu lat znajdował się na tym terenie. Ponadto, organ drugiej instancji nie odniósł się do kwestii zawieszenia postępowania poza cytowaniem przepisów prawa i ogólnym stwierdzeniem, że nie ma przesłanek do zawieszenia postępowania, gdyż "podnoszona przez skarżącego, okoliczność nie ma dla tego postępowania żadnego znaczenia, tj. nie stanowi ona zagadnienia wstępnego w sprawie dotyczącej budowy obiektu budowlanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] we W..". Inwestor nie zgadza się również z pozostałymi argumentami organu drugiej instancji odnośnie prawidłowości rozstrzygnięcia i rozważań, co do kwestii zagadnienia wstępnego. Organ arbitralnie stwierdził w ślad za organem pierwszej instancji, że nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania, gdyż kwestia uregulowania własności gruntu, na którym znajduje się obiekt budowlany, jest nieodzowna dla pozytywnego dla inwestora zakończenia postępowania, które w żaden sposób nie naruszałoby uprawnień innych stron postępowania.
Ponadto, termin 30 dni wyznaczony postanowieniem z dnia [...] r. do uzupełnienia braków przedłożonej przez inwestora dokumentacji, w tym do przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie wszystkich działek objętych budową, był bardzo krótki w powiązaniu z tym, że kwestia dysponowania gruntem na cele budowlane w zakresie wszystkich działek, jest nieuregulowana i inwestor w celu unormowania tej sytuacji musi zwrócić się na drogę sądową do sądu powszechnego. Strona zwróciła przy tym uwagę, że stan prawny, w którym odbudowywany budynek zaledwie kilkoma i kilkunastoma centymetrami przekracza granicę działek sąsiednich, nie jest efektem działań inwestora, a konsekwencją sytuacji ukształtowanej przed dziesiątkami lat jako pochodnej błędu geodezyjnego (lata 50-te?) powstałego przy wykonywaniu podziału wtórnego zabudowań pochodzących z czasów przedwojennych ubiegłego wieku. Nadto, inwestor podjął już niezbędne działania zmierzające do uzyskania oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie wszystkich działek objętych budową, w tym wszczynając postępowanie sądowe dotyczące stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości w Sądzie Rejonowym dla W.-Ś. (sygn. akt [...]).
Odnosząc się do konieczności zawieszenia postępowania, strona podniosła, że przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć kwestię prawną, która ujawniła się w toku postępowania, a dotyczy istotnej dla sprawy przesłanki decyzji albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Nadto, zagadnieniem wstępnym może być jedynie zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być przedmiotem odrębnego postępowania przed organem lub sądem, przy czym zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania lub w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne rozstrzygnięcie w tej kwestii (patrz A. Wróbel, [w:] Jaśkowska, Wróbel, Komentarz, 2009, s. 478; A. Wiktorowska, [w:] Wierzbowski, Postępowanie administracyjne, 2012, s. 134-135). Kwestia dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotycząca de facto kilku centymetrów gruntu, jest kwestią, która może być załatwiona pozytywnie dla inwestora, nawet przy braku zgody właściciela sąsiedniej działki. Istotnym elementem jest pojęcie "odbudowy". Inwestor nie mógł zrealizować swojej inwestycji w sposób inny niż zrealizowany, ponieważ nie byłaby to wówczas odbudowa. Tym samym organ odwoławczy naruszył przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a przez lakoniczność uzasadnienia swojego stanowiska w tym zakresie naruszył treść art. 11 K.p.a..
W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 P.p.s.a..
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 48 P.b. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. Zgodnie z ust. 2 art. 48 P.b., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:
1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:
a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo
b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem
- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.
W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie (art. 48 ust. 3 P.b.):
1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
Zgodnie zaś z art. 48 ust. 4 P.b. w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 P.b.).
W niniejszej sprawie postanowienie (Nr [...]) na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. zostało wydane w dniu 20 czerwca 2012 r.. W orzeczeniu tym organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia: zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 4 egz. projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniem osoby sporządzającej projekt budowlany o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu; oświadczenia o posiadanym prawie o dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budową, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budową). Pismem z dnia 25 marca 2013 r. inwestor przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Zgodnie z art. 49 ust. 1 P.b. właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:
1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane
- oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 3 P.b.). Zgodnie z art. 49 ust. 4 P.b. w razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, właściwy organ wydaje decyzję:
1) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót;
2) o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona.
W rozpoznawanej sprawie wydano w dniu [...] r. postanowienie Nr [...], którym na podstawie powołanego wyżej art. 49 ust. 3 P.b. nałożono na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji poprzez przedłożenie 4 egz. projektu budowlanego sporządzonego zgodnie z:
1. rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z dnia 27 kwietnia 2012 r. poz. 462) w zakresie:
a. określenia w części opisowej projektu zagospodarowania terenu - w sposób prawidłowy i jednoznaczny - przedmiotu inwestycji, zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia (części opisowej projektu na s. 35 i 38 oraz na stronie tytułowej wskazano, że przedmiotem inwestycji jest odbudowa budynku gospodarczego, tymczasem – jak wynika z analizy zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego przedmiotowy obiekt powstał w wyniku robót budowlanych polegających na budowie budynku, przy czym jedynie część dwóch ścian wybudowanego budynku została usytuowana w miejscu rozebranego wcześniej obiektu (nowy budynek posiada wymiary 20,42 m x 7,77 m, natomiast wcześniej istniejący obiekt - 15,45 m x 5,80 m), ponadto z części opisowej nie wynika w sposób jednoznaczny czy przedmiotowy projekt obejmuje swym zakresem roboty dotyczące utwardzenia drogi wewnętrznej),
b. określenia w części opisowej projektu zagospodarowania terenu istniejącego stanu zagospodarowania terenu objętego opracowaniem z opisem projektowanych zmian, w tym rozbiórek obiektów i obiektów przeznaczonych do dalszego użytkowania, zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia (nie opisano stanu zagospodarowania terenu przed rozpoczęciem przedmiotowej inwestycji - w sposób pełny i zgodny ze stanem faktycznym – w opisie wskazano, że projekt "w stosunku do stanu istniejącego ingeruje w budynek bez zmiany jego obrysu", co prawdopodobnie odnosi się do budowy przedmiotowego obiektu w miejscu, w którym istniał wcześniej obiekt budowlany - jak wskazano wyżej - o odmiennym obrysie /dłuższy i szerszy/),
c. w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu: oznaczenia liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych (w tym rzędnej poziomu parteru budynku - 0,00), wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych, zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia (brak wymiaru odległości pomiędzy projektowanym budynkiem, a budynkami usytuowanymi na działkach nr 82/3 i 82/4),
d. w opisie technicznym projektu architektoniczno-budowlanego przedstawienia rozwiązania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia (w projekcie brak odniesienia do wyposażenia budowlano-instalacyjnego - nie przedstawiono rozwiązań instalacyjnych, jak również nie wskazano, że budynek nie będzie wyposażony w instalacje),
e. w części rysunkowej projektu architektoniczno-budowlanego przedstawienia elewacji z określeniem graficznym lub opisowym na rysunku wykończeniowych materiałów budowlanych i kolorystyki elewacji, zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia (brak opisu kolorystyki i wykończeniowych materiałów budowlanych na rysunku elewacji,
f. a także, w związku z § 8 ust. 1 rozporządzenia należy przedłożyć 1 egz. aktualnej mapy do celów projektowych (oryginał), na której sporządzono część rysunkową projektu zagospodarowania terenu,
g. ponadto, przedmiotowy projekt budowlany zawiera następujące braki i niespójności: jak wynika z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu przedmiotowy obiekt budowlany usytuowany jest na co najmniej dwóch działkach - nr 83/4 i nr 82/4 (prawdopodobnie również na fragmencie działki nr 82/3 co nie wynika w sposób jednoznaczny z rysunku), tymczasem zakresem opracowania projektu (wskazanym w części opisowej i rysunkowej projektu zagospodarowania terenu oraz na stronie tytułowej) objęto wyłącznie działkę nr 83/4, przy czym również inne przedłożone przez inwestora dokumenty (zaświadczenie o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) odnoszą się tylko do działki nr 83/4,
h. w opisie technicznym (na s. 32, 35 i 38) podano wartość charakterystycznego parametru obiektu - wysokości w sposób niespójny z częścią rysunkową projektu architektoniczno-budowlanego (w opisie: 4,32 m, na rysunku: 4,57 m),
i. w opisie technicznym na s. 39 wskazano, że "(...) budynek nie musi spełniać żadnych wymagań p. poż.", co nie jest zgodne ze stanem faktycznym, w świetle obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, jak również mając na względzie przedstawione w projekcie usytuowanie obiektu,
2. z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie:
a. zaprojektowania obiektu zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia dotyczącym minimalnej odległości budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną (4 m), w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy (ściana zewnętrzna budynku z otworami okiennymi usytuowana jest w odległości 0,23 m od granicy z działką nr 83/3),
b. zaprojektowania obiektu zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia dotyczącym minimalnej odległości budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną (3 m), w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (ściana zewnętrzna budynku usytuowana jest na granicy z działka nr 82/3 (w dalszej części przekracza granicę działki nr 82/4), ponadto w projekcie brak informacji o spełnieniu przez ww. ścianę wymagań dotyczących ściany oddzielenia przeciwpożarowego, a zatem jej usytuowanie w odległości ok. 0,5 m od budynku usytuowanego na działce nr 82/3 może stanowić naruszenie z § 271 ust. 1 rozporządzenia, dotyczącego dopuszczalnych odległości między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia pożarowego oraz naruszenie z § 272 ust. 3 dotyczącego wymogu wykonania ściany oddzielenia pożarowego dla budynku usytuowanego bezpośrednio przy granicy działki)
3. z P.b., a w szczególności z przepisem art. 20 ust. 2 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 2 dotyczącym sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności.
Jak wynika z akt sprawy do dnia 9 lutego 2015 r., tj. wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, inwestor nie wykonał żadnego z nałożonych w/w postanowieniem z dnia [...] r. obowiązku. Złożył jedynie wniosek z dnia 21 marca 2014 r. o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest – w jego mniemaniu - prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działek nr 82/3 i 82/4.
Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Tym samym zarzut naruszenia art. 11 w zw. z art. 104 K.p.a. nie mógł zostać uwzględniony. W ocenie Sądu – wbrew twierdzeniom skargi - organ drugiej instancji w sposób prawidłowy i dostateczny wyjaśnił zasadność przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy i wydawaniu swojej decyzji.
Z uwagi na podjęcie decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 P.b., tj. decyzji, która jest podejmowana w przypadku niewykonania przez inwestora nałożonych obowiązków, a zatem decyzji będącej skutkiem bezczynności inwestora, należało stwierdzić, że bez wpływu na rozstrzygniecie niniejszej sprawy mają zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 w związku z art. 104 i art. 138 § 1 i 2 k.p.a.. Organ stwierdził jedynie, że inwestor nie wykonał nałożonych obowiązków, nie dokonywał zatem żadnym ustaleń stanu faktycznego odnośnie powstania przedmiotowego obiektu budowalnego i nie rozważał kwestii, czy inwestor dokonał budowy tego budynku, czy też jego odbudowy z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu. Również takiego wpływu nie ma chęć inwestora poddania się procedurze legalizacyjnej. Jeszcze raz wypada podkreślić, że inwestor nie wykonał żadnego nałożonego na niego obowiązku, nie tylko w zakresie przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. działek nr 82/3 i 82/4. Fakt, że inwestor nie podjął nawet próby uzupełnienia dokumentacji projektowej, skupiając się jedynie na tym oświadczeniu, nie może skutkować uwzględnieniem również zarzutu naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 w związku z art. 104 i art. 138 § 1 i 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy organ ten nie wyjaśnił dostatecznie okoliczności sprawy oraz przy rozpatrywaniu sprawy nie uwzględnił słusznego interesu strony, polegającego na zachowaniu obiektu budowlanego, jak i poprzez wyznaczenie przez organ pierwszej instancji inwestorowi takiego terminu do usunięcia nieprawidłowości, który wobec okoliczności sprawy nie mógł być dochowany.
Sąd nie mógł również uwzględnić zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 104 i art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a.. W ocenie Sądu kwestia dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stanowi – jak słusznie wskazał organ odwoławczy - zagadnienia wstępnego w sprawie dotyczącej budowy obiektu budowlanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] we W.. Nie było zatem podstaw do zawieszania prowadzonego postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny w zakresie własności gruntu, na którym znajduje się sporny obiekt budowlany.
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Sąd podziela tutaj stanowisko, że powyższy przepis nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek zawieszenia tego postępowania, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Ten związek rozstrzyganej sprawy z zagadnieniem wstępnym (prejudycjalnym) polega na uwarunkowaniu rozstrzygnięcia sprawy wcześniejszym rozstrzygnięciem kwestii wstępnej. Inaczej mówiąc, prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć wyraźny związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 1698/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Słusznie zatem stwierdził organ odwoławczy, że pojęcie "zagadnienia wstępnego" dotyczy sytuacji, w której konieczne jest uzupełnienie okoliczności sprawy o element, którego przed zawieszeniem jeszcze nie było, którego brak nie pozwala władczo rozstrzygnąć o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Ów "element" należy do kompetencji innego organy lub sądu. W niniejszej sprawie organy mogły rozstrzygnąć sprawę w oparciu o przepisy P.b., tj. art. 48, którego istotą nie jest – jak słusznie wskazał DWNB - legalizacja wybudowanego samowolnie budynku, lecz usunięcie stanu niezgodnego z prawem. Może się to odbyć poprzez legalizację budowy, która nie jest obowiązkowa dla inwestora. Dokonywana jest ona jednak pod pewnymi warunkami. Jednym z tych warunków jest posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Podkreślenia tutaj jednak wymaga, że obowiązkiem inwestora nie jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale złożenia oświadczenia - pod rygorem odpowiedzialności karnej - o posiadanym prawie. Inwestor nie musi wykazać tytułu prawnego do nieruchomości za pomocą wszelkich środków dowodowych przewidzianych dla ogólnego postępowania administracyjnego (art. 75 § 1 k.p.a.), lecz wystarczy, że złoży oświadczenie określone w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b.. Istota takiego oświadczenia polega na możliwości dokonania przez organ ustalenia w oparciu o oświadczenie strony, co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy lub co do stanu prawnego. W rozpoznawanej sprawie oświadczenie takie nie zostało złożone, bowiem strona skarżąca nie posiada prawa do dysponowania działkami nr 82/3 i 82/4 na cele budowlane. Ten fakt prowadzi do wniosku, że organy mogły rozstrzygnąć sprawę w oparciu o art. 48 ust. 1 P.b., nie było bowiem bezwzględnej przeszkody do wydania decyzji w postępowaniu administracyjnym. "Spory przed sądem powszechnym o prawo do nieruchomości, co do zasady nie stanowią przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 927/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Słusznie organ odwoławczy zauważył, że stan prawny nieruchomości, na której wykonano przedmiotowe roboty budowlane, jest na chwilę obecną ukształtowany. To, że uniemożliwia on złożenie inwestorowi odpowiedniego oświadczenia i wyłącza legalizację, a nie uniemożliwia usunięcia stanu niezgodnego z prawem - nie stoi na przeszkodzie do wydania decyzji w sprawie. Ewentualny wyrok sądu cywilnego, nabycie przez inwestora nieruchomości, czy jakieś inne zdarzenie stworzy wyłącznie nowy lub zmieni istniejący stan prawny. Z racji tego, że stan prawny jest "kompletny" okoliczność, na którą powołuje się inwestor, nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a..
Kwestia nabycia w przyszłości prawa własności do działek objętych inwestycją strony skarżącej nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania przede wszystkim z tego względu, że powództwo o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości jest powództwem o ukształtowanie prawa, a wyrok sądu cywilnego w tej mierze tworzy nowy lub zmienia istniejący stan prawny, a jeżeli tak, to nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada stosowania stanu prawnego i faktycznego w dacie podejmowania decyzji. To oznacza, że organy administracji są zobowiązane prowadzić postępowanie mając na uwadze istniejący stan prawny i faktyczny na gruncie (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1364/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uwzględniając powyższe za całkowicie nie znajdujące potwierdzenia w treści zaskarżonej decyzji należy uznać stwierdzenie skargi, że organ drugiej instancji nie odniósł się do kwestii zawieszenia postępowania poza cytowaniem przepisów prawa i ogólnym stwierdzeniem, że nie ma przesłanek do zawieszenia postępowania, gdyż "podnoszona przez skarżącego, okoliczność nie ma dla tego postępowania żadnego znaczenia, tj. nie stanowi ona zagadnienia wstępnego w sprawie dotyczącej budowy obiektu budowlanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] we W..". Zauważalna jest przy tym pewna sprzeczność skargi, bowiem z jednej strony podnosi się w niej, że organ nie odniósł się do kwestii zawieszenia postępowania (co jest nieuzasadnione, bowiem DWINB poświęcił temu zagadnieniu ponad połowę swoich rozważań), a z drugiej strony – wskazuje się na argumenty organu drugiej instancji odnośnie prawidłowości rozstrzygnięcia i rozważań, co do kwestii zagadnienia wstępnego, z którymi inwestor się nie zgadza. W istocie organ wyraził swój pogląd w powyższej kwestii, z którym strona skarżąca nie godząc się, określiła jako "arbitralny".
Z tych powodów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.