II SA/WR 961/02

II SA/Wr 961/02 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2004-10-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-04-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Ewa Janowska
Grażyna Jeżewska /sprawozdawca/
Jerzy Krupiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6016 Ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 23 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. K. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...], nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. na rzecz T. K. kwotę 250 (słownie: dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym
Uzasadnienie
Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w S. decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 26 ust. l pkt l, art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 88, poz. 400 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 §§ l i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (.Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 2 z póżn. zm.), w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe opisanymi w protokole z czynności kontrolno - rozpoznawczych w dniu 19 grudnia 2001 r., przeprowadzonych przez starszego specjalistę ds. kontrolno - rozpoznawczych w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w S. nakazał się T. K. właścicielowi A w O. ul. [...], wykonanie nałożonych obowiązków.
W pkt. 1 decyzji nałożono obowiązek zapewnienia, co najmniej 7,5 m. odległości pomiędzy otwartym składowiskiem węgla kamiennego, a granicą działek budowlanych przylegających do kontrolowanego składu towarów masowych lub oddzielenia przedmiotowego składowiska węgla od ww. działek budowlanych ścianą o odporności ogniowej co najmniej 240 minut i wysokości co najmniej 0,5 m powyżej poziomu składowania, wskazując jako podstawę prawną art. 4 ust. l pkt l i pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 81, poz.351 ze zm.), § 2 ust. 2 rozporządzenia MSW z dnia 3 listopada 1992 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 92, poz. 460 ze zm.), określając wykonanie obowiązku w terminie do dnia 1 marca 2001 r.
W pkt 2 decyzji nakazano w terminie do dnia 1 marca 2001 r., ograniczyć ilość składowanego węgla stosownie do istniejącego zaopatrzenia wodnego do zewnętrznego gaszenia pożaru, do czasu zapewnienia zaopatrzenia wodnego, do zewnętrznego gaszenia pożaru, dla kontrolowanego składowiska otwartego węgla kamiennego, w ilości zgodnej z wymogami PN-B-02864 (Ochrona przeciwpożarowa budynków. Przeciwpożarowe zaopatrzenie wodne. Zasady obliczania zapotrzebowania na wodą do celów przeciwpożarowych do zewnętrznego gaszenia pożaru.), w oparciu o art. 4 ust. l pkt 2 i pkt 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, § l rozporządzenia MSW i A z dnia 15 marca 2001 r. w sprawie wprowadzenia obowiązku stosowania Polskich Norm dotyczących amunicji oraz ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 38, poz.457) - załącznik pkt 4. Postanowieniem z dnia 3 stycznia 2002 r. organ sprostował oczywistą omyłkę w dacie określenia wykonania obowiązków wskazując, że prawidłowy termin wykonania nałożonych obowiązków to termin "do dnia 1 marca 2002 r.".
W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, iż odległość 7,5 m. od składowiska węgla do granicy przylegających działek jest minimalną odległością zapewniającą dostęp do obiektu na wypadek działania ratowniczego, bowiem zgodnie z zapisami § 272 ust. l pkt l rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ((Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) odległość pomiędzy budynkiem produkcyjnym lub magazynowym o obciążeniu ogniowym powyżej 1000 MJ/m² a budynkiem zaliczonym do kategorii zagrożenia nie może być miniejsza niż 20 m. Następnie powołuje się na planowaną nowelizację tego przepisu, która pod względem usytuowania traktować będzie otwarte składowisko jako budynek magazynowy lub produkcyjny, zmniejszając tą odległość do 15 m. W ocenie organu, w rozpatrywanym przypadku, po spełnieniu nałożonego obowiązku, osiągnie się odległość 11,5 m, co nie będzie spełniać wymogów przepisu. Jednak ze względu na to, iż rozpatrywane składowisko węgla powstało wcześniej, niż brany pod uwagę budynek mieszkalny uznał, że zachowana połowa odległości, na terenie składu towarów masowych, jest wystarczająca. Ustalona odległość, 7,5 m z podobnych względów powinna być zachowana od strony działek budowlanych, na których od strony składowiska usytuowane są budynki gospodarcze. Po spełnieniu obowiązku zostanie zapewniony dostęp na wypadek działania ratowniczego do składowiska węgla, jak i do obiektów usytuowanych na przyległych działkach. Zaś od strony drogi publicznej, zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia MSW z dnia 3 listopada 1992 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 92, poz. 460 ze zm.) należy zachować pas ochronny o szerokości minimum 2 m i nawierzchni z materiałów niepalnych lub gruntowej oczyszczonej. Pas taki należy wykonać i utrzymywać również od strony działek budowlanych i może on być wkomponowany w 7,5 m odległość od składowiska do działki.
Uzasadniając pkt 2 nakazu organ I instancji stwierdził, że z przekazanych dokumentów wynika, że zaopatrzenie wodne do zewnętrznego gaszenia pożaru stanowią hydranty zainstalowane na przewodzie o średnicy DN 110. Nieprzedstawiono natomiast do wglądu protokołów przeglądu przedmiotowych hydrantów przy jednoczesnym poborze wody z dwóch sąsiednich. W związku z tym, iż obciążenie ogniowe składowiska przy maksymalnym składowaniu 4 000 ton węgla kamiennego będzie na pewno przekraczać 2000 MJ/m2 spowoduje to, przy danej powierzchni strefy pożarowej i nawet przy przepisowej wydajności hydrantów ze względu na przewód zasilający, znaczne przekroczenie zapotrzebowania wody do zewnętrznego gaszenia pożaru w stosunku do istniejącego, zatem do momentu zapewnienia odpowiedniej ilości wody do celów gaśniczych, należy ograniczyć ilość składowanego węgla do ilości adekwatnej do zaopatrzenia wodnego. Jest to niezbędne w celu zapewnienia niezbędnej ilości środków gaśniczych w przypadku powstania pożaru.
Od powyższej decyzji odwołał się T. K., kwestionując zasadność powołanej w decyzji podstawy prawnej tj. § 272 rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który nie obejmuje składowisk, gdyż rozporządzenie to obowiązuje przy budowie, rozbudowie, nadbudowie obiektów (§ 2). Powołując w/w podstawę prawną, w ocenie skarżącego, organ przekroczył swoje kompetencje. Natomiast przywołane w pkt 2 decyzji wymogi Polskiej Normy mają zastosowanie przy projektowaniu nowych obiektów oraz rozbudowie i modernizacji istniejących obiektów, przeto art. 4 ust 1 pkt 2 i 4 rozporządzenia MSW i A z dnia 15 marca 2001 r. w sprawie wprowadzenia obowiązku stosowania Polskich Norm postanowił w § l stosowanie przywołanej normy do tylko tych obiektów.
[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, na podstawie art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej z dnia 24 sierpnia 1991 r. (Dz. U. Nr 88, poz. 400, z późn. zm.) oraz art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 9, poz. 26 z 28 marca 1980 r. z późn. zm.) decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu stwierdził, że w pkt 1 zaskarżonej decyzji przywołana podstawa prawna jednoznacznie określa zadania jakie stoją przed właścicielem, zarządcą bądź użytkownikiem pod względem zabezpieczenia przeciwpożarowego zajmowanego przez niego terenu, a wyszczególnione rozwiązania w tym punkcie decyzji pozwolą jednoznacznie określić zadania, w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego oraz spełnienia obowiązujących wymagań, do realizacji przez właściciela, zarządcę lub użytkownika.
Punkt 2 decyzji, dotyczy zaopatrzenia wodnego przedmiotowego "obiektu", oddanego do użytkowania w roku 1972. W w/w roku podstawą prawną w zakresie obliczania zaopatrzenia wodnego była PN-71/B-02864. Posługując się tą Polską Normą w celu obliczenia zaopatrzenia wodnego przy obecnym obciążeniu ogniowym wymaganą ilością wody do zewnętrznego gaszenia pożaru jest 40 l/s. Oznacza to, iż przedmiotowy "obiekt" nie spełnia wymagań w zakresie zaopatrzenia wody do zewnętrznego gaszenia pożaru. W związku z tym należy zrealizować inwestycję, która doprowadziłaby do spełnienia wymagań obowiązującej wówczas normy. Realizacja takiej inwestycji jest modernizacją "obiektu", co powoduje, iż muszą być spełnione wymagania zawarte w obowiązujących przepisach.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję, skarżący reprezentowany przez radcę prawnego-adwokata A. C. wniósł o stwierdzenie nieważności względnie uchylenie w całości decyzji organu I i II instancji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa; wstrzymania wykonania obowiązków nałożonych w zaskarżonej decyzji, orzeczenie na rzecz skarżącego od [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w O. kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego skarżącego- według norm przepisanych, przeprowadzenie rozprawy także w nieobecności strony skarżącej.
W uzasadnieniu skargi zarzuca decyzji organu I instancji oraz utrzymującej ją w mocy decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w O. rażącą obrazę prawa w szczególności art. 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 oraz 87 i 88 Konstytucji RP, art. 77 § l K.p.a. poprzez nakazanie skarżącemu wykonania określonych w decyzji obowiązków, w sytuacji, gdy właściciel składu przestrzega przeciwpożarowe wymagania, jak też teren przygotowany jest do prowadzenia akcji ratowniczej, zaś organy I oraz II instancji nie wskazały i udowodniły, czy i na czym rzekome naruszenie polega i jakich konkretnych przepisów prawa skarżący narusza.
Powołany w uzasadnieniu decyzji przepis § 272 ust. l pkt. l rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j. t. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 z póz. zm.), sankcjonujący treść pkt. l decyzji - jest całkowicie dowolny i bezpodstawny i nie ma zastosowania w tej sprawie.
Przepisy rozporządzenia, weszły w życie l kwietnia 1995 r. (§ 332) i stosuje się, zgodnie z § 2 ust l, wyłącznie przy budowie, odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie i modernizacji oraz zmianie sposobu użytkowania budynków i budowli podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 3. W ocenie skarżącego nie stwierdzono spełnienia przesłanki tegoż przepisu (nie-budynek, brak zagrożenia życia ludzi), zatem nie jest możliwe zastosowanie do podstawy prawnej § 272 rozporządzenia, gdyż przepis ten nie dotyczy składowiska otwartego.
Taki zaś niekwestionowany stan faktyczny istnieje w przedmiotowej sprawie. Powoływanie z kolei w państwie prawnym przez organ w uzasadnieniu decyzji administracyjnej planowanych zmian przepisów prawa i wskazywanie w sposób uznaniowy takich zmian, jako podstawy rozstrzygnięć, a następnie utrzymywanie takiego stanu przez organ odwoławczy jest sprzeczne z przywołanymi przepisami Konstytucji RP i K.p.a.
Skarżący wywodzi, iż nakazanie adresatowi decyzji przez organ I instancji-ograniczenia ilości składowanego węgla stosownie do istniejącego zaopatrzenia wodnego do zewnętrznego gaszenia pożaru- w ilości zgodnej z PN-B-02864 (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 457 ; obecnie rozp. MSW i A z 15.02.2002 r.- Dz. U. Nr 18, poz. 182 . PN-B-02864 ze zm: 1997/Az: 2001- obowiązuje od 21 03.2002 r.)-w sytuacji, gdy ta PN do obowiązkowego stosowania przy obliczaniu zapotrzebowania w wodę do celów przeciwpożarowych do zewnętrznego gaszenia pożarów, obowiązuje przy projektowaniu nowych oraz rozbudowie i modernizacji istniejących obiektów, jest sprzeczne z prawem.
Organ odwoławczy utrzymał w mocy w całości rozstrzygnięcie I instancji, wskazując jednocześnie na inną Polską Normę z tego okresu: PN-7I/B-02864.
Nie wskazał, czy ta PN wówczas obowiązywała, jednak nakazał skarżącemu realizację inwestycji, która doprowadziłaby do spełnienia wymagań- PN z 1971 r.
Przyjęta przez organ II instancji "konstrukcja prawna "uzasadnienia jest- w ocenie skarżącego niedopuszczalna nakazuje, bowiem realizację inwestycji bez powołania podstawy prawnej, tzn. miejsca publikacji powołanej Polskiej Normy oraz aktu normatywnego, który by ją wprowadził do obowiązkowego stosowania w 1971 r. Jeżeli jednak adresat decyzji rozpocznie jej wykonanie, rozpocznie też modernizację obiektu - wówczas zaś będzie zmuszony do spełnienia wymagań zawartych w obowiązujących obecnie przepisach prawa.
W ocenie strony skarżącej, zatem obydwie decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Organy Państwowej Straży Pożarnej nie dopełniły nadto obowiązków w zakresie wyczerpującego i wszechstronnego zebrania materiału dowodowego. W szczególności nie wyjaśniły, m.in. od kiedy skład węglowy w O., użytkowany przez T. K. od 2000 roku, istnieje.
Przedkłada dowody z których wynika, że otwarty skład węgla na dz. Nr A przy ul. [...] w O. istnieje, co najmniej od połowy lat 60-tych XX wieku. Z tego względu, jego zdaniem, nie jest możliwe stosowanie do tego istniejącego otwartego składowiska węgla kamiennego przepisów prawa obowiązującego obecnie, w tym nie mających w ogóle zastosowania w przedmiotowej sprawie.
Jednocześnie podkreśla, iż "składowisko węgla powstało wcześniej niż brany pod uwagę budynek mieszkalny (...)".
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, podnosząc dodatkowo, że nałożony obowiązek wykonania ściany oddzielenia pożarowego pomiędzy składem a najbliższym budynkiem lub przez utworzenie pasa ochronnego zapewniającego bezpieczną wymaganą odległość, zawarto w decyzji z uwagi na duże obciążenie ogniowe oraz brak wymaganej w związku z tym właściwej ilości wody do celów gaśniczych, nakazano także ograniczenie ilości składowanego węgla do czasu zapewnienia wymaganej ilości wody do celów przeciwpożarowych. Podając podstawy prawne przytoczono jedynie te z których wynikają obowiązki właściciela, natomiast, zalecając konkretne rozwiązania (ściana oddzielenia pożarowego) pominięto podstawę prawną z której nakaz wynikał, gdyż stanowił on jedynie wskazanie na możliwe rozwiązanie problemu. Następnie przywołuje wskazane w decyzji organu I instancji podstawy prawne, przytaczając ich treść. Stwierdza, że zgodnie z punktem 2.3 PN-B-02864 "przeciwpożarowe zaopatrzenie wodne, zasady obliczania zapotrzebowania na wodę do celów przeciwpożarowych do zewnętrznego gaszenia pożaru" dla obciążenia ogniowego powyżej 4000 MJ/m³ przy powierzchni strefy pożarowej w granicach od 4000 m2 do 5000 m2 wymagana jest wielkość zaopatrzenia w wodę do celów gaśniczych w ilości 50 dm³/s. Z hydrantu zlokalizowanego w pobliżu składowiska można uzyskać 15 dm³/s pod warunkiem, że jego sprawność nie budzi zastrzeżeń.
Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że obowiązki nałożone przez Komendanta Powiatowego PSP w S. są zasadne i zgodne z obowiązującymi przepisami. Nawet jeżeli nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania i teren nadal jest użytkowany jako skład węgla, to zasadniczo uległa zmianie jego ilość, gdyż w czasie gdy w 1972 roku plac był oddawany do użytku na pewno nie przewidywano składowania na nim ok. 4000 t. węgla. Taki przyrost składowanego węgla spowodował zmianę zagrożeń pożarowych, zwiększając je, co spowodowało konieczność podniesienia poziomu zabezpieczeń przeciwpożarowych przez wyżej omówione przedsięwzięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, do następuje:
na wstępie odnotować należy, że ponieważ skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny. W tym przypadku jest to, z mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi w myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - zwaną dalej Prawo o postępowaniu) następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te nie odpowiadają wymogom prawa.
Dokonując oceny decyzji organu odwoławczego należy w pierwszej kolejności podkreślić, że podstawę procesową zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwaną dalej K.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, co umożliwia przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Kompetencje organu odwoławczego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności obejmują ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz zobowiązany jest do ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Wynika to z wyżej przywołanego art. 138, który przyznaje temu organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.
Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Odwołanie strony przenosi na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji. Zastosowanie tego przepisu wymaga jednak ponownego rozpoznania sprawy zgodnie z obowiązującymi zasadami postępowania administracyjnego. W myśl art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 K.p.a.). Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, stanowisk stron i innych okoliczności mających znaczenie dla oceny mocy i wiarygodności dowodów.
Wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ postępowania administracyjnego w aspekcie rozpoznania i oceny sprawy w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik (poza pewnymi wyjątkami).
W tym miejscu należy wskazać, iż stosownie do treści art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W prawie administracyjnym obowiązek uzasadnienia decyzji wiąże się ponadto z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a).
Tymczasem zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie spełniają wymogów art. 107 § 3 K.p.a., stanowiącego, że: uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodem odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Nie przedstawiają uzasadnienia faktycznego sprawy i uzasadnienia prawnego, faktów, które organ uznał za udowodnione. W tym miejscu należy wskazać, iż stosownie do treści § 8 ust 1 rozporządzenia MSW i A z dnia 19 stycznia 1998 r. w sprawie czynności kontrolno-rozpoznawczych z zakresu ochrony przeciwpożarowej oraz osób uprawnionych do ich przeprowadzania Dz. U Nr 15, poz. 69), protokół czynności, na podstawie którego organ ocenia sprawę powinien zawierać, m. in. opis stanu faktycznego, z określeniem w szczególności: niezgodności z wymaganiami przepisów przeciwpożarowych, niezgodności rozwiązań technicznych zastosowanych w obiekcie budowlanym z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, wyników rozpoznawania możliwości i warunków do prowadzenia działań ratowniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej oraz opis uchybień mogących powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. Załączony "Protokół ustaleń czynności kontrolno-rozpoznawczych" z dnia 19 grudnia 2001 r. oprócz opisu stanu faktycznego nie zawiera wyżej wskazanych niezbędnych elementów na podstawie których organ winien rozstrzygnąć sprawę. Zwrócić trzeba także uwagę organom, że w sprawie nie ustalono prawidłowo stron postępowania. Decyzja została doręczona tylko skarżącemu, bowiem tylko on został uznany za stronę postępowania. Jak wynika z akt sprawy prowadzone postępowanie przez organy zainicjowane zostało przez osoby zaniepokojone zgromadzoną ilością materiału palnego w sąsiedztwie ich działek i stanem zabezpieczenia przeciw pożarowego, zatem osoby te, w ocenie składu orzekającego, powinny także być stronami tego postępowania, po myśli art. 28 K.p.a.
Kolejnym naruszeniem prawa jest okoliczność, że organ odwoławczy, wypowiadając się w sprawie ograniczył się tylko do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej jednocześnie, wskazując w uzasadnieniu na inną podstawę prawną, mającą w jego ocenie zastosowanie w rozstrzyganej sprawie, tj. Normę Polską, która w 1972 r. była taką podstawą w zakresie obliczania zaopatrzenia wodnego, ale uznał, że i tak obiekt skarżącego nie spełnia wymogów przywołanej normy. W sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdza, że zastosowana przez organ I instancji podstawa prawna jest błędna, to powinien uchylić w tej części zaskarżoną decyzję i orzec merytorycznie w tym zakresie. Utrzymanie w mocy decyzji wydanej w oparciu o nieprawidłową podstawę prawną stanowi istotne naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy.
Dalej stwierdzić należy, iż decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem oznacza w szczególności utrzymanie podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie sformułowane przez organ pierwszej instancji. W tym przypadku w rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji, zostaje wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 sierpnia 1985 r., sygn. III SA 730/85, GAP 1987, nr 5, str. 43).
Rozstrzygnięcie jest najważniejszym składnikiem decyzji, stanowiąc w zasadzie jego istotę, przesądza bowiem o prawach i obowiązkach adresatów. Z tego względu rozstrzygnięcie musi być tak sformułowane, ażeby możliwe następnie było wykonanie aktu dobrowolnie lub w drodze egzekucji administracyjnej (por. K. Borkowski (w): Barbara Adamiak, Krzysztof Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" op.cit., str. 482). W związku z powyższym z treści rozstrzygnięcia, szczególnie w decyzjach nakładających obowiązek (nakaz), musi w sposób jednoznaczny wynikać jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę i jaki jest zakres tego obowiązku. Rozstrzygnięcie powinno być sformułowane precyzyjnie, jasno i wyczerpująco, w sposób nie dopuszczający możliwości różnej interpretacji. Niezależnie jednak od powyższego należy stwierdzić, że sformułowana przez organy państwowej straży pożarnej treść nakazu w pkt 1 zawiera alternatywne rozstrzygnięcie, co jest niedopuszczalne, albowiem decyzja organu wydającego władcze rozstrzygnięcie, nakazująca wykonanie obowiązków winna sprecyzować nakaz w sposób konkretny.
Musi więc on być tak sformułowany, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę wykonania takiej decyzji w postępowaniu egzekucyjnym, czy też w sytuacji, gdy organ przystępuje do sprawdzenia wykonania nałożonych obowiązków wynikających z nakazu. Te same wywody dotyczą pkt 2 decyzji, gdyż organ nie określił do jakiej wielkości skarżący powinien ograniczyć ilość składowanego węgla, stosownie do stwierdzonego zaopatrzenia wodnego do zewnętrznego gaszenia pożaru, a to jest rolą organu, a nie skarżącego.
Jednocześnie trzeba zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie próba uzasadnienia wydanych decyzji została podjęta dopiero w odpowiedzi na skargę, która nie może być traktowana przez sąd jako uzupełnienie do decyzji, gdyż czynność ta należy już do postępowania sądowo-administracyjnego, a nie administracyjnego.
W ocenie składu orzekającego wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania należy uznać, za mające istotny wpływ na wynik sprawy i spowodowało ich uchylenie.
Z kolei stwierdzić należy, iż na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 88, poz. 400 z późn. zm.), w celu realizacji nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych, rozpoznawania zagrożeń pożarowych i innych miejscowych zagrożeń oraz przygotowywania do działań ratowniczych, Państwowa Straż Pożarna przeprowadza czynności kontrolno-rozpoznawcze oraz ćwiczenia i manewry. Stosownie zaś do ust. 2 pkt 1 czynności kontrolno-rozpoznawcze obejmują w szczególności, kontrolę przestrzegania przepisów przeciwpożarowych. W art. 26 ust 1 pkt 1, że Komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Wobec tego, zakres działania organów straży pożarnej wyznaczony został wskazanymi przepisami. Organ straży pożarnej został także uprawniony, po myśli § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j. t. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 z póz. zm.), do uzgadniania przy przebudowie, modernizacji i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących lub ich części wymagań określonych w rozporządzeniu w sposób inny niż w nim podany. Jednak w ocenie składu orzekającego przepisy te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż skarżący nie planuje żadnej modernizacji istniejącego składu otwartego, zatem powoływanie się w uzasadnieniu na przepisy powyższego rozporządzenia i uzasadnianie swojego rozstrzygnięcia w oparciu o nie, jak też na fakt planowanej nowelizacji w tym przedmiocie, jest chybione.
Natomiast organ winien rozpatrzyć sprawę po myśli przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 81, poz. 351 z późn. zm. – zwaną dalej ustawą), gdzie w art. 4 ust. 1 pkt 1 właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, zapewniając jego ochronę przeciwpożarową, obowiązany jest w szczególności, przestrzegać przeciwpożarowych wymagań budowlanych, instalacyjnych i technologicznych. Wyposażyć budynek, obiekt lub teren w sprzęt pożarniczy i ratowniczy oraz środki gaśnicze zgodnie z zasadami określonymi w odrębnych przepisach (pkt 2). W pkt 4 cyt. przepisu na wyżej wymienione osoby nałożono obowiązek przygotowania budynku, obiektu lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej.
Konkretyzacja przepisów ustawy zawarta została w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 3 listopada 1992 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 92, poz. 460) i na podstawie tych przepisów organ powinien był dokonać oceny sprawy, wskazując jakie okoliczności uwzględnił, m. in., jakiej ochrony przeciwpożarowej wymaga plac składowy, biorąc pod uwagę ilość i sposób składowanego węgla, czy węgiel jest przechowywany w sposób nie naruszający bezpieczeństwa ludzi oraz mienia i w oparciu o te ustalenia wydać stosowne rozstrzygnięcie. Ponownie, rozpatrując sprawę organ winien uwzględnić obecnie obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 121, poz. 1138), bowiem wbrew twierdzeniu skarżącego w przypadku dokonywania kontroli i oceny ochrony przeciwpożarowej do użytkowania i utrzymywania obiektu, z wyjątkami wskazanymi w przepisach, zastosowanie mają przepisy obowiązujące w dacie wykonywania kontroli oraz orzekania w tym przedmiocie. Wobec tak ustalonego stanu prawnego sprawy, organ nie musi ustalać daty powstania składowiska, ponieważ nie ma to znaczenia w tej sprawie. Bezsporne jest, że składowisko funkcjonuje i właściciel powinien przestrzegać przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej.
Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.
Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.
Rozstrzygnięcie zawarte w punktach 2 i 3 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.