I OSK 2611/13

I OSK 2611/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-07-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-10-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Joanna Banasiewicz /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Kr 683/13 - Wyrok WSA w Krakowie z 2013-07-31
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
art. 18 ust. 1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
art. 134 ust. 3 i 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 21 ust. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] Sp. z o.o. w K. oraz Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 683/13 w sprawie ze skarg [...] Spółka z o.o. w K. oraz Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 31 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 683/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skarg [...] Sp. z o.o. w K. oraz Gminy Miejskiej Kraków (I) uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; (II) określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; (III) zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej spółki koszty postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.
Starosta Krakowski decyzją z dnia 29 sierpnia 2012 r., działając na podstawie art. 12 ust. 4a, 4c, 4f i 5, art. 18 ust. 1, 1a, 1b, 1e i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2013 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 208 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) – dalej: specustawa drogowa – oraz art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2 i 5, art. 133 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) – u.g.n. – oraz art. 104 k.p.a. orzekł o:
1) ustaleniu odszkodowania na rzecz [...] Spółka z. o.o. z siedzibą w K. w wysokości 311.509,85 zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 242/15 o pow. 0,0578 ha powstałej z podziału działki nr 242/11 obr. [...], jedn. ewid. P., miejscowość Kraków, objętej księgą wieczystą [...] przejętej na rzecz Gminy Miejskiej Kraków decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. Rozbudowa ul. [...] jako drogi gminnej klasy dojazdowej KD wraz z odwodnieniem, oświetleniem i przebudową kolidującego uzbrojenia terenu: kanalizacji deszczowej, sieci gazowej, wodociągowej, teletechnicznej, pomniejszonego o wartość ograniczonego prawa rzeczowego;
2) wypłacie odszkodowania w wysokości 311.509,85 zł wskazanej wyżej spółce;
3) o ustaleniu odszkodowania na rzecz K. K. w wysokości 79.276,00 zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego nieruchomość oznaczoną jako działka nr 242/15 o pow. 0,0578 ha powstałej z podziału działki nr 242/11 obr. [...], jedn. ewid. P., miejscowość Kraków, objętej księgą wieczystą [...] przejętej na rzecz Gminy Miejskiej Kraków decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację tej samej co wyżej inwestycji drogowej;
4) o wypłacie ustalonego w punkcie 3 odszkodowania na rzecz K. K.;
5) do wypłaty odszkodowania zobowiązana jest Gmina Kraków;
6) zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się wykonalna.
Od tej decyzji odwołanie złożyła Gmina Miejska Kraków podnosząc między innymi, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 10, art. 11 i art. 77 k.p.a., art. 18 specustawy drogowej, art. 134 u.g.n. oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.
Od decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. odwołanie złożyła również [...] Spółka z. o.o. z siedzibą w K., zarzucając między innymi naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 12 ust. 4 a, 4c, 4 f i 5 oraz art. 18 ust. 1, 1a, 1b, 1e i 3 specustawy drogowej oraz art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2 i 5, art. 133 u.g.n.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] marca 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. i orzekł:
1. o ustaleniu odszkodowania na rzecz spółki [...] Spółka z. o.o. w wysokości 390.785,85 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 242/15 o pow. 0,0578 ha powstałej z podziału działki nr 242/11 obr. [...], jedn. ewid. P., miejscowość Kraków, objętej księgą wieczystą [...] przejętą na rzecz Gminy Miejskiej Kraków decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pomniejszonego o wartość ograniczonego prawa rzeczowego;
2. o wypłacie odszkodowania w wysokości 390.785,85 zł w całości na rzecz spółki [...] Spółka z. o.o.;
3. o ustaleniu odszkodowania na rzecz K. K. w wysokości 79.276,00 zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego nieruchomość oznaczoną jako działka nr 242/15 o pow. 0,0578 ha powstałą z podziału działki nr 242/11 obr. [...], jedn. ewid. P., miejscowość Kraków, objętą księgą wieczystą [...] przejętą na rzecz Gminy Miejskiej Kraków decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej;
4. o wypłacie ustalonego w pkt 3 odszkodowania na rzecz K. K.;
5. o tym, że do wypłaty zobowiązana jest Gmina Kraków;
6. o tym, że zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się wykonalna.
W ocenie organu odwoławczego specustawa drogowa nie daje organowi ustalającemu odszkodowanie możliwości różnicowania ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności drogi koniecznej od innych ograniczonych praw rzeczowych, z uzasadnieniem tego faktu okolicznością, iż dostęp do budowanej drogi zastępuje "utratę" służebności drogi koniecznej. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak jest, w opinii organu odwoławczego, podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia Starosty Krakowskiego w kontekście samego faktu potwierdzenia uprawnień właściciela omawianej nieruchomości, a także osoby uprawnionej z tytułu służebności na w/w nieruchomości do otrzymania odszkodowania w trybie przepisów specustawy drogowej oraz ustawy z dnia 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie jednak Wojewoda zauważył, że zaszła konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i wydania w sprawie decyzji reformatoryjnej ze względu na to, iż ustalona w niej wysokość odszkodowania nie jest wysokością właściwą z uwagi na ustaloną w operacie szacunkowym wartość utraconych przez te podmioty praw, w tym prawa własności działki nr 245/15 oraz wysokości odszkodowania za prawo rzeczowe ograniczone w postaci służebności drogi koniecznej. W wyniku wadliwego sformułowania decyzji Starosty Krakowskiego (i to zarówno w sentencji jak i uzasadnieniu) zamiast kwoty 390.785,85 stanowiącej wysokość odszkodowania za utratę prawa własności działki nr 242/15, po uprzednim pomniejszeniu wartości nieruchomości – kwoty 433.916 zł oraz kwoty 17.537 zł stanowiącej wartość składników roślinnych i budowlanych tj. 451.453 zł. o wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa rzeczowego w kwocie 79.276 zł, organ I instancji błędnie wskazał kwotę 311.509,85 zł. Kwota ta prawdopodobnie powstała w wyniku wadliwego dwukrotnego odjęcia od wartości nieruchomości kwoty stanowiącej wartość służebności drogi koniecznej wskazanej jako wysokość odszkodowania za wygaśnięcie tego ograniczonego prawa rzeczowego.
Wymieniony błąd obliczeniowy, mający zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia, jest skutkiem mało przejrzystej wyceny. Te niedociągnięcia zostały jednak naprawione poprzez logiczne i spójne zestawienie wartości zawarte w przesłanym wyjaśnieniu rzeczoznawcy z dnia 20 lutego 2013 r., stanowiącym odpowiedź na pismo Wojewody Małopolskiego z dnia 13 lutego 2013 r., w którym zarysowano zaistniałe wątpliwości obliczeniowe. Tak więc będący podstawą ustalenia wartości odszkodowania operat pozwala na to, aby w wyniku ponownie przeprowadzonej analizy wyliczeń orzec reformatoryjnie.
Skargi na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 25 marca 2013 r. wnieśli: Gmina Miejska Kraków oraz [...] Spółka z. o.o. z siedzibą w K.
[...] Spółka z. o.o. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w zakresie punktu 6, zarzucając przy tym naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 9 i art. 132 ust. 1a u.g.n. przez określenie w pkt 6, że zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni, od dnia, w którym decyzja stosownie do art. 9 u.g.n. stanie się wykonalna, podczas gdy prawidłowe określenie terminu płatności odszkodowania powinno brzmieć – zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna.
Gmina Miejska Kraków domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Krakowskiego. Decyzji zarzucono naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom postępowania odniesienie się do dodatkowych materiałów dowodowych zgromadzonych w toku postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu skarżąca gmina wskazała, że kluczową kwestią z punktu widzenia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia, które zapadło w przedmiotowym postępowaniu, było ustalenie, czy poprawnie określona została wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość. Ze stanowiskiem reprezentowanym w decyzji organu II instancji nie można się zgodzić, gdyż z treści samego Studium wynika, że na terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności MW usługi publiczne i komercyjne mogą by lokalizowane wyłącznie w parterach budynków mieszkalnych. W związku z powyższym kwestionowane nieruchomości poz. 8, 9 ujęte w tabeli obejmującej nieruchomości przyjęte dla porównań powinny zostać wyeliminowane gdyż posiadają decyzje WZZiT na budowę obiektów o charakterze biurowo-konferencyjnym lub handlowym. W kontekście brzmienia § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz ww. uwag dotyczących prawidłowości transakcji umieszczonych w tabeli na stronie 11 wskazać także należy, iż po wyeliminowaniu transakcji o przeznaczeniu innym niż MW i MN cen nieruchomości nr 7 przekracza o 20 % średnią cen z tej tabeli. Ponadto w trakcie prowadzenia niniejszego postępowania przyjęty do akt spraw został aneks do operatu szacunkowego oraz pisma wyjaśniające Biura Wycen LIM AR z dnia 17 stycznia 2013 r. oraz z dnia 20 lutego 2013 r., co Gmina uważa za niedopuszczalne na gruncie art. 156 ust. 1 u.g.n.
W odpowiedzi na skargę [...] Sp. z. o.o. Wojewoda Małopolski poinformował, że postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2013 r. w trybie art. 113 § 1 k.p.a. sprostował swoją decyzję zgodnie z żądaniem spółki, dlatego skarga jest bezprzedmiotowa. W piśmie z dnia 15 lipca 2013 r. skarżąca spółka podniosła dodatkowe zarzuty, między innymi naruszenia art. 18 ust. 1 i 1e specustawy drogowej oraz art. 130 ust. 2 i art. 134 ust. 1 u.g.n., a także art. 2, art. 21 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W odpowiedzi na skargę Gminy Miejskiej Kraków organ wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie w dniu 26 lipca 2013 r. sprawy z obydwu skarg zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
We wspomnianym na wstępie wyroku z dnia 31 lipca 2013 r., II SA/Kr 683/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych niż wskazywane przez skarżących.
Zgodnie z art. 12 specustawy drogowej decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (ust 4b). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zasady ustalania wartości nieruchomości określone są w dziale IV ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Stosownie do art. 130 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 159 u.g.n. wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Przepis § 36 tego rozporządzenia stanowi, iż wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust 2). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust 4).
Ostatni z przytoczonych przepisów (§ 36) jest przepisem szczególnym w stosunku do § 36 ust 1. Odczytywać należy go w ten sposób, iż zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub skarbu państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji odszkodowawczej, wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania powinna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych – a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Tylko jeżeli nie jest możliwe ustalenie odszkodowania w ten sposób (brak transakcji nieruchomości nabywanych pod drogi) wycena powinna być dokonywana w oparciu transakcje nieruchomości przyległymi. Przeznaczenie pod drogę, o którym mowa w tym przepisie, to zdaniem sądu, drogowe przeznaczenie danej nieruchomości w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub wcześniejsze (w stosunku do decyzji ustalającej odszkodowanie) przejęcie w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (ewentualnie wywłaszczenie pod drogę publiczną). Zwrócić należy uwagę, iż z chwilą wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomość staje się własnością gminy lub Skarbu Państwa i jest przeznaczona pod inwestycję drogową.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego pogląd, iż wycena wartości nieruchomości przejmowanych lub nabywanych pod inwestycje drogowe jest dokonywana w oparciu o transakcje nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne jest w orzecznictwie wykształcony i w zasadzie jednolity – aczkolwiek różnie uzasadniany, na co Sąd ten przywołał orzecznictwo.
W niniejszej sprawie organy ustalenia co do wysokości odszkodowania poczyniły w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy M. G.-L. oraz jej późniejsze, pisemne wyjaśnienia, przy czym nie wynika z niego aby wartość nieruchomości była obliczana w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych pod drogi czy też brak w operacie tym stwierdzeń (podobnie jak w zaskarżonej decyzji), iż obrót taki nie występował wobec czego obliczono wielkość odszkodowania na podstawie transakcji nieruchomościami przyległymi. Czyni to decyzje organów obu instancji wadliwymi co stanowi podstawę do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Wskazać tu należy, iż co prawda zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny, jednak zdaniem sądu uchylić należało decyzję organów obu instancji – także tą uchyloną już przez organ odwoławczy. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga bowiem sporządzenia nowego operatu szacunkowego, a więc w zasadzie ponowienie całego postępowania dowodowego. Zasadnym jest więc, aby sprawa powróciła do pierwszej instancji. Sąd skorzystał więc z możliwości jakie daje art. 135 p.p.s.a. i uchylił decyzje tak drugiej jak i pierwszej instancji. Uchylenie jedynie decyzji zaskarżonej skutkowałoby "powrotem" do obrotu prawnego decyzji I instancyjnej, co z kolei skutkowałoby koniecznością jej uchylenia przez organ odwoławczy. Samodzielne prowadzenie całego postępowania dowodowego przez organ II instancji, jawnie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności.
Sąd Wojewódzki nie podzielił natomiast zarzutu Gminy Miejskiej Kraków, co do prawidłowości ustaleń organów, które oparły się nie tylko na operacie szacunkowym ale też aneksie do operatu i późniejszych pismach rzeczoznawcy sporządzanych na ich żądanie. Ani aneks ani późniejsze pisma rzeczoznawcy nie zmieniły bowiem operatu, a jedynie wyjaśniały wątpliwości organów co do operatu – także po zarzutach zgłoszonych przez stronę. Żadne zasady co do dokonywania ustaleń przez organ administracji nie zostały w tym zakresie naruszone. Ponieważ przyczyną uchylenia przez sąd decyzji obu instancji jest wadliwe przeznaczenie działek w oparciu o które ustalono odszkodowanie – zbędnym jest ustosunkowywanie się do zarzutów strony w tym zakresie.
Zdaniem Sądu I instancji nieuzasadnione są także zarzuty [...] Spółka z. o.o. w K., jakie strona ta zgłosiła w piśmie z dnia 15 lipca 2013 r. tj. że wartość odszkodowania powinna zostać powiększona o wartość podatku VAT. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2013 r., I OSK 2309/11, w którym wskazał on, iż prawidłowa wykładnia art. 28 ust 1 specustawy drogowej w zw. z art. 134 ust 1 u.g.n. wyklucza powiększenie odszkodowania ustalonego w związku z wywłaszczeniem o kwotę należnego podatku od towarów i usług. Taki sam pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2010 r., I SA/Wa 1656/10, wskazując, iż "wartość rynkowa nieruchomości" jest to wartość określona na podstawie czynników rynkowych. Przy wyliczaniu wartości rynkowej nieruchomości brane są pod uwagę ceny transakcyjne będące efektem wzajemnego oddziaływania na siebie sił popytu i podaży. Rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny wywłaszczonej (przejętej z mocy prawa) nieruchomości nie ustala jej ceny sprzedaży, mogącej stanowić podstawę opodatkowania podatkiem VAT, a jedynie wartość rynkową. Pojęcia wartość rynkowa oraz cena sprzedaży nie są pojęciami tożsamymi. W tym samym wyroku sąd zwraca uwagę, iż rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny wywłaszczonej (przejętej z mocy prawa) nieruchomości nie ustala jej ceny sprzedaży, mogącej stanowić podstawę opodatkowania podatkiem VAT, a jedynie jak wskazano to powyżej, wartość rynkową. Pojęcia wartość rynkowa oraz cena sprzedaży nie są pojęciami tożsamymi. Zgodzić należy się z organem II instancji, że ewentualny obowiązek zapłaty przez skarżącego podatku VAT od odszkodowania nie ma wpływu na wartość rynkową nieruchomości. Inaczej mówiąc, z tego powodu wartość rynkowa nieruchomości nie rośnie. Wtórne w stosunku do odszkodowania obowiązki publicznoprawne skarżącej związane z podatkiem, nie mogą przekładać się na ocenę odszkodowania w kategoriach słuszności, jeśli jego wysokość odzwierciedla wartość rynkową utraconego prawa. Stanowisko to jest prawidłowe i skutkuje przyjęciem przez Sąd, iż roszczenie [...] Spółka z. o.o. w K. jest bezpodstawne.
Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali odszkodowanie zgodnie z dyspozycją zawartą w § 36 ust 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, tj. przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości nabywanych pod drogi, a w razie braku takich transakcji – przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych.
Skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 lipca 2013 r., II SA/Kr 683/13, wnieśli: [...] Spółka z. o.o. w K. oraz Wojewoda Małopolski.
[...] Sp. z o.o. w Krakowie zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:
I. prawa materialnego przez błędną wykładnię:
1. art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, art. 130 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz – przede wszystkim – § 36 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 (zwłaszcza ust. 1 i 4) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2119 ze zm.) przez przyjęcie, że: § 36 ust. 4 "jest przepisem szczególnym w stosunku do § 36 ust 1. Odczytywać należy go w ten sposób, iż zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub skarbu państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji odszkodowawczej, wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania powinna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych – a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Tylko jeżeli nie jest możliwe ustalenie odszkodowania w ten sposób (brak transakcji nieruchomości nabywanych pod drogi) wycena powinna być dokonywana w oparciu transakcje nieruchomości przyległymi. Przeznaczenie pod drogę o którym mowa w tym przepisie to (...) drogowe przeznaczenie danej nieruchomości w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub wcześniejsze (w stosunku do decyzji ustalającej odszkodowanie) przejęcie w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (ewentualnie wywłaszczenie pod drogę publiczną). Zwrócić należy bowiem uwagę, iż z chwilą wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomość staje się własnością gminy lub Skarbu Państwa i jest przeznaczona pod inwestycję drogową",
podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów jest następująca:
- co do zasady wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy drogowej określa się – zgodnie z ust. 1 § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości – przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.
- w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się - zgodnie z ust. 4 § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości - przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio - przy czym przez "decyzję", o której mowa w ust. 4 § 36, należy rozumieć - zważywszy na treść ust. 5 § 36 odnośnego rozporządzenia - decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej, a nie decyzję odszkodowawcza.
- wobec powyższego elementem hipotezy reguły wyjątkowej wynikającej z ust. 4 § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości nie jest drogowe przeznaczenie nieruchomości na dzień wydania decyzji odszkodowawczej (a tak błędnie przyjmuje Sąd), lecz drogowe przeznaczenie nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie ma miejsca).
W konsekwencji błędnej wykładni powołane przepisy prawa materialnego zostały też przez Sąd niewłaściwe zastosowane do oceny działania organu administracji.
2. art. 28 ust. 1 (czy też w istocie art. 18 ust. 1) specustawy drogowej w zw. z art. 134 ust. 1 u.g.n. przez przyjęcie, że wykluczają one powiększenie odszkodowania o kwotę należnego podatku od towarów i usług – podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów, a obok nich także przepisów art. 130 ust. 2 u.g.n., art. 12 ust. 5 specustawy drogowej i art. 2, art. 21 ust. 2 i art. 32 ust. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (które to przepisy Sąd pominął przy rekonstruowaniu relewantnej normy prawnej) prowadzi do wniosku, że ustalając w decyzji wysokość odszkodowania za wywłaszczoną lub przejętą z mocy prawa nieruchomość organ, w przypadku podmiotu, który jest podatnikiem VAT – powinien uwzględnić ten podatek w wysokości odszkodowania, tj. dodać wartość tegoż podatku do wartości nieruchomości wynikającej z operatu szacunkowego.
W konsekwencji błędnej wykładni powołane przepisy prawa materialnego zostały też przez Sąd niewłaściwe zastosowane do oceny działania organu administracji.
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na naruszenie przez organ administracji przepisów § 36 ust. 1 - 5 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, podczas gdy te przepisy prawa materialnego nie zostały przez organ administracji naruszone (organ administracji wyłożył i zastosował je prawidłowo) - a nie z uwagi na naruszenie art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, art. 130 ust. 2 i art. 134 ust. 1 u.g.n. oraz art. 2, art. 21 ust. 2 i art. 32 ust. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, mimo że w istocie te przepisy zostały przez organ administracji błędnie wyłożone i nieprawidłowo zastosowane;
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sformułowanie argumentacji i oceny prawnej z odwołaniem się do poglądów judykatury (orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych) wyrażonych na tle innego stanu prawnego niż obowiązujący w czasie podejmowania decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu - i tym samym niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia;
3. art. 141 § 4 p.s.a. przez sformułowanie błędnych i niepełnych wskazań co do dalszego postępowania, tj.:
- przez wskazanie na konieczność ustalenia odszkodowania zgodnie z dyspozycją § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, podczas gdy hipoteza wynikającej z tego przepisu reguły nie została w niniejszej sprawie wyczerpana i przepis ten - wykładany prawidłowo - nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania;
- przez niewskazanie na konieczność uwzględnienia (dodania) podatku VAT przy ustalaniu odszkodowania na rzecz skarżącej;
4. art. 135 p.p.s.a., przez uchylenie nie tylko decyzji zaskarżonej, ale także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji – pomimo że nie jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy;
5. art. 152 p.p.s.a. przez orzeczenie o zakazie wykonywania zaskarżonej decyzji – pomimo że z całokształtu regulacji ustawowej, zwłaszcza art. 132 ust. 1a u.g.n., wynika wola ustawodawcy, aby podmiot uprawniony otrzymał odszkodowanie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej, a w razie korekty jego wysokości na skutek kontroli sądowej - zwrócił ewentualną nadpłatę tudzież otrzymał brakującą część; niepodobna przypisać ustawodawcy ani pogodzić z zasadami państwa prawa założenia, że ewentualna potrzeba ponownej weryfikacji odszkodowania (co do jego wysokości, a nie co do zasady) ma implikować pozostawanie podmiotu pozbawionego własności bez jakiejkolwiek rekompensaty na długie miesiące, a nawet długie lata.
Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewoda Małopolski zaskarżając wyrok w całości skargę kasacyjną oparł na obydwu podstawach kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.), zarzucając mu naruszenie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, poprzez jego błędną wykładnię.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że w świetle art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 u.g.n.), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 u.g.n.). W związku z powyższym przepis § 36 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego realizuje zasadę wyrażoną w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Zgodnie z obowiązującym studium zagospodarowania przestrzennego wyceniana nieruchomość położona była w terenach budownictwa mieszkaniowego, a tym samym na skutek zmiany tego przeznaczenia na drogowe, spowodowane inwestycją drogową, jej wartość nie uległa zwiększeniu. Jako bezzasadne i sprzeczne z zamysłem ustawodawcy byłoby dokonywanie wyceny w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi, gdyż wówczas podmiot pozbawiony prawa własności zostałby ewidentnie poszkodowany. Tym samym nie można zgodzić się z Sądem I instancji zarzucającym biegłemu brak analizy rynku transakcjami drogowymi. Zarzut ten byłby słuszny tylko wtedy, gdyby wywłaszczana nieruchomość już uprzednio miała przeznaczenie drogowe. Jako sprzeczny z cytowanym także przez Sąd § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczególnych zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (który stanowi wyraźnie, iż "wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji") - należy uznać pogląd jakoby przeznaczenie wycenianej nieruchomości miało być determinowane decyzją "zrid". Gdyby tak istotnie przyjąć, wówczas znaczna część przepisów dotyczących tej tematyki byłaby zbędna i stawiałoby pod znakiem zapytania racjonalność ustawodawcy, gdyż w tej sytuacji przeznaczenie każdej nieruchomości przejmowanej w tym trybie zawsze byłoby takie same, czyli drogowe.
Dodatkowo należy zauważyć, iż przytoczone przez Sąd wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych zostały wydane na gruncie przepisów w poprzednim (tj. obowiązującym do momentu nowelizacji w sierpniu 2011 r.) i dziś już nieaktualnym brzmieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie szczególnych zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego, które faktycznie przy wycenienie nieruchomości przejmowanych w trybie specustawy drogowej zawsze w pierwszej kolejności nakazywało brać pod uwagę transakcje nieruchomościami drogowymi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Rozpatrywane pod tym kątem skargi kasacyjne podlegały uwzględnieniu.
W szczególności za zasadny należało uznać zamieszczony w obydwu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2119 ze zm.) – dalej: rozporządzenie RM z 2004 r. – w skardze kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w K. powiązany także (między innymi) z art. 134 ust. 3 i 4 i art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n.
Przedmiotem skarg do Sądu I instancji była decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 242/15, stanowiącą własność [...] Sp. z o.o. w K., obciążoną ograniczonym prawem rzeczowym, przejętą na rzecz Gminy Miejskiej Kraków decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy, stają się własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zrid) stała się ostateczna. Podmiotom, które w ten sposób utraciły własność nieruchomości albo wygasło im użytkowanie wieczyste lub ograniczone prawo rzeczowe, przysługuje odszkodowanie, w myśl art. 12 ust. 4f specustawy drogowej. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (zob. art. 12 ust. 5 specustawy drogowej), a decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej).
Stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 134 u.g.n., wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). Ustalając zatem wartość rynkową nieruchomości należy uwzględnić przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia jedynie w sytuacji, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości.
Wynikającą z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. regulację określaną jako zasadę korzyści należy odnieść także do § 36 rozporządzenia RM z 2004 r., który reguluje szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne. Przy szacowaniu nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe rzeczoznawca dokonujący wyceny stosuje § 36 rozporządzenia RM z 2004 r. z jednoczesnym uwzględnieniem art. 134 u.g.n. Wbrew temu, co przyjął Sąd I instancji, niewątpliwie z § 36 ust. 5 rozporządzenia wnika, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości zasadą jest przyjmowanie stanu nieruchomości i jej przeznaczenia bez uwzględnienia ustaleń zawartych w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji drogowej. Innymi słowy, decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Jeżeli nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe np. mieszkaniowe, usługowe, to dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu. Natomiast tylko wówczas, gdy wywłaszczona nieruchomość już przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej miała przeznaczenie drogowe, to zastosowanie znajdzie dyspozycja z § 36 ust. 4 rozporządzenia mówiąca o określeniu wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Takie rozumienie § 36 ust. 4, jakie przyjął Sąd I instancji – czyli określenie przeznaczenia nieruchomości na dzień wydawania decyzji o odszkodowaniu – oznaczałoby, że nieruchomość zawsze byłaby przeznaczona pod drogi, skoro w powyższym trybie odszkodowanie przyznaje się za przejęcie pod drogi na podstawie decyzji o zrid.
Również orzecznictwo, na które powołał się Sąd I instancji, nie jest adekwatne do okoliczności tej sprawy, gdyż pochodzi sprzed zmiany § 36 rozporządzenia RM z 2004 r., dokonanej rozporządzeniem z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. Nr 165, poz. 985). Tak więc za zasadny należy uznać też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie braku dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a na skutek przyjęcia błędnej wykładni § 36 ust. 4 rozporządzenia RM z 2004 r., także w zakresie wskazań co do dalszego postępowania, jakie zawarł Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Rozpoznając ponownie sprawę Sąd Wojewódzki powinien na nowo ocenić operat szacunkowy znajdujący się w aktach sprawy, gdyż dotychczasowy powód uznania tego operatu jako nieprzydatnego do określenia wartości rynkowej nieruchomości ze względu na niewłaściwy dobór nieruchomości porównawczych i pominięcie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe, okazał się błędny.
Skuteczność pozostałych zarzutów procesowych, zawartych w skardze kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w K., jest wynikiem błędnej wykładni prawa materialnego (o czym była mowa wyżej), która doprowadziła Sąd I instancji do zastosowania niewłaściwej, bo z zasady wynikowej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i skutków z niej wynikających (zob. art. 135, art. 152 p.p.s.a.).
Za nieusprawiedliwiony należało uznać za to zarzut zawarty w skardze kasacyjnej [...] Sp. z o.o., dotyczący naruszenia art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 134 ust. 1 u.g.n. przez przyjęcie, że wykluczają one powiększenie odszkodowania o kwotę należnego podatku od towarów i usług, podczas gdy – zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki – prawidłowa wykładnia tych przepisów, a obok nich także przepisów art. 130 ust. 2 u.g.n., art. 12 ust. 5 specustawy drogowej i art. 2, art. 21 ust. 2 i art. 32 ust. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, powinna prowadzić do wniosku, że ustalając w decyzji wysokość odszkodowania za wywłaszczoną lub przejętą z mocy prawa nieruchomość organ, w przypadku podmiotu, który jest podatnikiem VAT – powinien uwzględnić ten podatek w wysokości odszkodowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zdaje sobie sprawę, że poglądy w orzecznictwie na tle tego problemu nie są jednolite, o czym świadczy choćby cytowany w skardze kasacyjnej fragment wyrok NSA z 21 czerwca 2011 r., I FSK 1702/10. Tym niemniej skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za stanowiskiem, że "prawidłowa wykładnia art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 134 ust. 1 u.g.n. wyklucza powiększenie odszkodowania ustalonego w związku z wywłaszczeniem o kwotę należnego podatku od towarów i usług" (zob. wyrok NSA z 7.05.2013 r., I OSK 2027/11, LEX nr 1343868). W tym ostatnim wyroku podkreślono, że w myśl art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą – według art. 151 ust. 1 u.g.n. – stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założeń wymienionych w tym przepisie. Z przepisów specustawy drogowej, ani też z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika natomiast, aby wysokość odszkodowania należnego za nieruchomości przejęte na własność Skarbu Państwa na podstawie specustawy drogowej była powiększana o należny podatek od towarów i usług. Jakkolwiek więc według przedstawionych w skardze kasacyjnej rozważań podatek ten wynika z odrębnej ustawy, tj. z ustawy o podatku od towarów i usług, to ustawa ta nie determinuje wysokości odszkodowania, lecz jedynie należności z tytułu tego rodzaju podatku. Należy zaś podkreślić, że odszkodowanie ustalane i wypłacane na podstawie specustawy drogowej wywodzi się ze środków publicznych, dlatego kształtowanie jego wysokości – poza treścią art. 18 specustawy drogowej oraz art. 134 ust. 1 i art. 154 u.g.n. – w drodze wykładni opartej na normatywnej konstrukcji podatku od towarów i usług nie jest dopuszczalne. Należy bowiem odróżnić ustawowo określone reguły ustalania wysokości odszkodowania od ustawowych reguł ustalania należności obciążających to odszkodowanie.
Nieco szerzej na ten temat wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z tego samego dnia (7 maja 2013 r.), w sprawie o sygn. I OSK 1904/11. Podniósł dodatkowo, że nie podziela poglądu, zgodnie z którym możliwe byłoby uwzględnienie VAT na etapie wydawania decyzji o odszkodowaniu, rozumianym jako wartość brutto. Nie pozwala na to zasada legalności, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są orzekać na podstawie prawidłowo dekodowanych norm (art. 7 Konstytucji, art. 6 k.p.a.), a brak jest normy prawnej pozwalającej na doliczenie podatku VAT do odszkodowania odpowiadającego rynkowej wartości nieruchomości. Takiej normy nie zawiera art. 21 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT.
Podzielając powyższe poglądy dodać należy, że obowiązek zapłaty przez skarżącą kasacyjnie spółkę podatku VAT nie ma wpływu na wartość rynkową nieruchomości w rozumieniu u.g.n. Innymi słowy, wartość rynkowa nieruchomości, którą ma odzwierciedlać odszkodowanie (art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 134 i art. 151 ust. 1 u.g.n.), nie rośnie na skutek obowiązku podatkowego.
Mając wszystko to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku i jednocześnie odstąpił od orzekania o kosztach postępowania kasacyjnego w całości uznając, że w zaistniałej sytuacji zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 207 § 2 p.p.s.a., jako że skarżącym przed Sądem I instancji był ten sam podmiot, który wniósł następnie skargę kasacyjną (zob. art. 203 pkt 1 p.p.s.a.), a usprawiedliwioną skargę kasacyjną wniósł również organ.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w powyższych rozważaniach Naczelnego Sądu Administracyjnego.