II SA/Wr 930/24

II SA/Wr 930/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-04-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis
Malwina Jaworska-Wołyniak /sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi M. J. S., P. R. S., M. W., J. W., M. P., M. G., M. D. S., W. E. H., A. G., J. G., E. K. P., R. P., M. M., E. W., W. W., K.J. W., R. W., M. W. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] nr uchwała [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla parku elektrowni wiatrowych G. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 11 ust. 2 we fragmencie "o mocy do 3MW każda" odnośnie do działki nr [...] obręb G.; działek nr [...], nr [...], nr [...] obręb K.; działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] obręb G.; działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] obręb K..
Uzasadnienie
M. S., P. S., M. W., J. W., M. P., M. G., M. S.(1), W. H., A. G., J. G., E. P., R. P., M. M., E. W., W. W., K. W., R. W., M. W. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy G. nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla parku elektrowni wiatrowych G. (dalej: "m.p.z.p.") w części, tj. w zakresie w jakim § 11 ust. 2 m.p.z.p. przewiduje ograniczenie mocy pojedynczej elektrowni wiatrowej do 3MW każda.
W zakresie zaskarżonej części, zarzucono naruszenie:
- art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. ("Konstytucja RP") w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny ("k.c."), poprzez wprowadzenie ograniczenia działalności gospodarczej oraz ograniczenia granic wykonywania prawa własności, polegającego na zakazie realizacji elektrowni wiatrowych o mocy powyżej 3 MW, na podstawie przepisów rangi podustawowej i bez uzasadnienia ważnym interes publicznym;
- naruszenie art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p.") oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("rozporządzenie"), w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia m.p.z.p., poprzez wskazanie maksymalnej mocy elektrowni wiatrowych, co nie stanowi ani obligatoryjnego ani fakultatywnego elementu planu miejscowego;
- naruszenie art. 1 ust. 1, 2 i ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia m.p.z.p., poprzez wprowadzenie ograniczenia niezwiązanego z zasadami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ładu przestrzennego, a tym samym przez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy.
Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w zaskarżonej części, tj. o stwierdzenie nieważności § 11 ust. 2 w zakresie w jakim przepis ten przewiduje ograniczenie mocy pojedynczej elektrowni wiatrowej, we fragmencie "o mocy do 3MW każda".
W uzasadnieniu wskazali, że zgodnie z § 11 ust. 2 m.p.z.p., dla terenów E[...] – EW[...] (tereny lokalizacji elektrowni wiatrowych), ustala się lokalizację elektrowni wiatrowych, wraz z urządzeniami technicznymi i infrastrukturą towarzyszącą, przy ograniczeniu mocy pojedynczej elektrowni wiatrowej do 3 MW.
W dniu 1 października 2024 r., skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie w § 11 ust. 2 m.p.z.p. fragmentu ograniczającego moc pojedynczej elektrowni wiatrowej do 3 MW wskazując, że niniejsze stanowi pozaustawowe ograniczenie prawa własności oraz wolności działalności gospodarczej, które nie jest uzasadnione ważnym interesem publicznym, a więc narusza art. 22 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP zarówno poprzez naruszenie wymagań formalnych, jak i materialnych, którymi ww. przepisy Konstytucji RP warunkują możliwość ograniczenia prawa własności oraz wolności działalności gospodarczej. Jednocześnie w wezwaniu wskazano na przekroczenie granic władztwa planistycznego przez wprowadzenie wymogu niezwiązanego z ładem przestrzennym, jako że moc elektrowni wiatrowej nie ma wpływu na jej wymiary zewnętrzne oraz obszar oddziaływania elektrowni na otaczające ją środowisko.
W dniu 29 października 2024 r. organ podjął uchwałę nr [...] w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, na podstawie której uznał wezwanie za bezzasadne. Wskazał m.in., że wprowadzenie ograniczenia mocy elektrowni wiatrowej nie miało na celu ograniczenia wolności działalności gospodarczej, ponieważ wynikało z dokumentacji prac planistycznych oraz możliwości technicznych i technologicznych dostępnych na moment uchwalania m.p.z.p.
Dalej w skardze wyjaśniono, że wszyscy skarżący są właścicielami nieruchomości położonych na terenie objętym zaskarżonym planem i jako tacy są uprawnieni do wniesienia skargi, tj.:
- M. S. oraz P. S. – są właścicielami działki nr [...], obręb G.(1);
- M. W. oraz J. W. – są właścicielami działki nr [...], obręb K.;
- M. P. – jest właścicielem działki nr [...], obręb K.;
- M. G. – jest właścicielem działki nr [...]; obręb G.;
- M. S.(1) – jest właścicielem działki nr [...], obręb G.;
- W. H. – jest właścicielem działki nr [...], obręb G.;
- J. G. oraz A. G. – są właścicielami działki nr [...], obręb G.;
- E. P. oraz R. P. – są właścicielami działki nr [...], obręb K.(1);
- W. W. oraz E. W. – są właścicielami działki nr [...], obręb K.(1);
- K. W. – jest właścicielem działki nr [...], obręb K.;
- R. W. – jest właścicielem działki dz. nr [...], obręb K.(1);
- M. W. – jest właścicielem działki nr [...], obręb K.(1);
- M. M. – jest właścicielem działki nr [...], obręb K.(1).
Jak wskazano w skardze, interes prawny skarżących, wywodzący się z prawa własności, został naruszony poprzez wprowadzenie nieuzasadnionego ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości - realizacji inwestycji w postaci elektrowni wiatrowych, mimo że takie jest przeznaczenie tego obszaru przewidziane w m.p.z.p., będącym przedmiotem niniejszej skargi. Ponadto, kwestionowany zapis ogranicza określoną w art. 22 Konstytucji RP swobodę prowadzenia działalności gospodarczej na obszarze objętym m.p.z.p.
Dalej skarżący – odwołując się do poglądów doktryny i judykatury – podnieśli, że w toku procedury planistycznej rzeczą organów jest wyważenie interesu publicznego i prywatnego, a ochrona prawa własności może zostać zagwarantowana jedynie przy przestrzeganiu zasady proporcjonalności, wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wprowadza zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Stąd m.in. przyznane władztwo planistyczne nie jest nieograniczone, ponieważ podejmując decyzję o przeznaczeniu terenu ustawowo wymagane jest uwzględnienie w tym procesie również prawa własności, co wynika wprost z treści art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., a rozwiązania planistyczne, w wyniku których doszło do ograniczenia prawa własności, powinny być rzeczowo uzasadnione.
W ocenie skarżących, ograniczenie dot. mocy elektrowni wiatrowej, narusza prawo własności oraz swobodę działalności gospodarczej. Przyjęte bowiem przez Gminę ograniczenia muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione oraz znajdować swoją podstawę w ustawie. Innymi słowy, władze samorządowe mogą wprowadzać ograniczenia prawa własności oraz swobody działalności gospodarczej, które znajdują wyraźne umocowanie w przepisach ustawowych. O ile więc wskazanie wysokości elektrowni wiatrowej należy uznać za ograniczenie prawa własności i swobody działalności gospodarczej zgodne z art. 22 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (jako że wskazanie maksymalnej wysokości zabudowy zostało przekazane na mocy art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w kompetencję organów władzy samorządowej), o tyle organ nie był upoważniony do wprowadzenia ograniczenia w zakresie mocy elektrowni wiatrowej, bo taka możliwość nie została zastrzeżona na mocy przepisów ustawowych. Jest to więc ograniczenie nie tylko nieprzewidziane "w ustawie", ale także "w drodze ustawy".
Skarżący marginalnie też wskazali, że trudno doszukać się w tym przypadku ochrony ważnego interesu publicznego. Z natury rzeczy, wyższa moc elektrowni wiatrowej przełoży się na większą produkcję energii elektrycznej, co wpływa na poziom bezpieczeństwa energetycznego. Jednocześnie zaś zwiększenie mocy elektrowni wiatrowej pozostanie bez wpływu na ład przestrzenny gminny i komfort mieszkańców gminy, skoro w m.p.z.p. zostały wskazane maksymalne parametry elektrowni wiatrowej istotne dla ochrony tych wartości, tj. maksymalna wysokość elektrowni wiatrowej oraz maksymalna powierzchnia zabudowy.
Strona skarżąca podniosła również, że organ gminy nie może dokonywać w planie miejscowym ustaleń, które wykraczają poza granice przyjęte w art. 15 u.p.z.p., chyba że w danym przypadku pozwala na to inny przepis rangi ustawowej. Skoro bowiem plan miejscowy ingeruje w dużej mierze w swobodę działalności gospodarczej oraz w granice prawa własności, to jego postanowienia muszą mieć oparcie w regulacjach ustawowych, aby pozostać w zgodzie z Konstytucją RP.
Skarżący podnieśli, że art. 15 u.p.z.p. nie odnosi się w żaden sposób (tak wprost, jak i pośrednio) do kwestii mocy elektrowni wiatrowych czy jakichkolwiek innych urządzeń wytwórczych. Moc instalacji nie może być bowiem rozumiana jako element gabarytu obiektu na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6) u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia planu. Co więcej z § 4 rozporządzenia wynikało jasno, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać ustalenia dotyczące gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy. Nie jest więc możliwym uznanie, że w kategorii tej należało także uwzględnić moc instalacji wytwórczych. Brak jest też jakiejkolwiek innej kategorii ustaleń planistycznych, do których można byłoby zaliczyć moc instalacji wytwórczych. Co więcej, przepisy u.p.z.p. przez wiele lat (tj. od 25.09.2010 r. do 23.09.2023 r.) przewidywały konieczność uwzględnienia w m.p.z.p. instalacji odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 100 kW/500 kW i nawet wówczas ustawodawca nie zdecydował się przyznać radzie gminy kompetencji do określania maksymalnej mocy takich instalacji w ramach planu miejscowego. Jasno świadczy to o tym, że możliwość wprowadzania takich ograniczeń na poziomie lokalnym nie została uznana przez ustawodawcę za zasadną.
Przywołane twierdzenia, zadaniem skarżących, w oczywisty sposób prowadzą do konkluzji, że organ przekroczył granice władztwa planistycznego. Naruszenie organu polegało przy tym nie tylko na tym, że ukształtował zaskarżony fragment w oderwaniu od katalogu ustaleń planistycznych określonych w art. 15 u.p.z.p., ale także na tym, że wprowadził ograniczenie, które nie jest związane z zasadami polityki przestrzennej, w tym zasadami zagospodarowania i zabudowy terenu. Należy więc uznać, że organ w tym zakresie działał poza granicami, określonymi w art. 1 ust. 1, 2 i ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy G. wniosła o jej oddalenie w całości.
W uzasadnieniu wskazała, że skarżący w treści skargi nie przywołali żadnych nowych argumentów, poza tymi, które już były przedmiotem oceny Rady Gminy.
Organ wyjaśnił, że uchwała w sprawie planu miejscowego podlega kontroli prawnej, zaś organem nadzoru jest Wojewoda, który bada zgodność z prawem, a zwłaszcza przestrzeganie zasad planowania przestrzennego oraz określonej prawem procedury planistycznej. Zgodnie z art. 3. ust. 1 u.p.z.p. gmina dysponuje tzw. władztwem planistycznym, albowiem kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie gminnych aktów planowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. W granicach władztwa planistycznego gmina może samodzielnie prowadzić i kształtować politykę przestrzenną na swoim terenie w tym decydować o zasadach jego zagospodarowania.
Informacje dotyczące procesu planistycznego są w jego trakcie ogłaszane i publikowane zgodnie z wymogami ustawowymi, a zainteresowane podmioty mają możliwość udziału w procesie planistycznym, w tym na etapie składania wniosków do planu, wyłożenia projektu do publicznego wglądu czy w publicznej dyskusji nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu.
Taki sam tryb procedury obowiązywał przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla parku elektrowni wiatrowych G. Tym samym wnoszący skargę mieli możliwość uczestniczenia w całym procesie planistycznym. Z możliwości tej nie skorzystali.
W ocenie organu brak jest podstaw do podzielenia zarzutu naruszenia art. 22 Konstytucji RP odnoszącego się do ograniczenie wolności działalności gospodarczej, z uwagi na to, że zaskarżony plan, uchwalony został zgodnie z obowiązującymi przepisami, po uzyskaniu stosownych uzgodnień oraz opinii, a procedura planistyczna została pozytywnie oceniona przez organ nadzorczy.
Dalej organ wskazał, że ograniczenie mocy pojedynczej elektrowni wiatrowej do 3 MW w m.p.z.p., wynika wprost z dokumentacji prac planistycznych oraz określonej we wniosku firmy mocy planowanej inwestycji maksymalnie do 48 MW, zaś pojedynczego wiatraka od 2MW do 5MW, a także z możliwości technicznych i technologicznych dostępnych w momencie sporządzania planu i prowadzenia procedury planistycznej. Tym samym biorąc pod uwagę powyższe zaznaczyć należy, iż wskazanie konkretnej mocy wiatraka nie miało na celu ograniczania wolności gospodarczej i nie stanowiło nadużycia władztwa planistycznego.
Jednocześnie organ wskazał, że na etapie tworzenia planu uczestniczyła grupa RWE, która jest jedynym akcjonariuszem podmiotu zainteresowanego wybudowaniem farmy wiatrowej. W trakcie procedury planistycznej nie wnosiła żadnych uwag dotyczących tak określonej jak w obowiązującym planie, maksymalnej mocy pojedynczego wiatraka.
Zdaniem organu uwzględnienie żądania skarżących polegające na stwierdzeniu nieważności § 11 pkt. 2 w/w planu, w zakresie określenia mocy pojedynczej siłowni do 3 MW stanowiłoby obejście przepisów dotyczących procedury zmiany planu, w szczególności tych dotyczących oceny oddziaływania na środowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024, poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, a wśród nich – jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie – także aktów prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej zw. p.p.s.a.). Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej uchwały naruszającej prawo. Stwierdzenie nieważności uchwały w oparciu między innymi o przesłankę materialnoprawną, może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy akt ten pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych.
W realiach badanej sprawy trzeba przede wszystkim zauważyć, że skarga wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.), który w dacie podjęcia uchwały stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Dla porządku wywodu Sąd wyjaśnia także, że w orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że podstawy do uwzględnienia skargi na uchwałę podjętą w zakresie administracji publicznej zaistnieją tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia, a to naruszenie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Mówiąc inaczej, skarga nie podlega uwzględnieniu w sytuacji, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 355/11 - Lex nr 920623 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Po 890/13 - Lex nr 1474201, Krakowie z dnia 14 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 719/13 - Lex nr 1384888).
Skarżący po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. złożyli skargę na uchwałę. W ocenie Sądu skarżący będący właścicielami/współwłaścicielami działek o numerach wskazanych w sentencji, niewątpliwe posiadają interes prawny w skarżeniu planu w zakresie, w jakim określa on przeznaczenie tychże działek oraz ustala zasady ich zagospodarowania. Interes osób posiadających takie nieruchomości znajduje bowiem ochronę w przepisach kodeksu cywilnego (art. 140 k.c.). Właściciel nieruchomości ma interes w ochronie służącego mu prawa własności przed ingerowaniem w to prawo, przez ograniczenie jego wykonywania i narzucanie określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości.
W niniejszej sprawie nie ma żadnej wątpliwości co do tego, że skarżący mając tytuł prawny do działek, znajdujących się na terenie objętym zaskarżonym m.p.z.p., mają ograniczoną możliwość wykorzystania działek dla zainstalowania na ich terenie elektrowni wiatrowych w zakresie ich mocy (do 3 MW). Zdaniem Sądu wprowadzając niniejszą zmianę w zagospodarowaniu terenu, Gmina wpłynęła niewątpliwie na zakres uprawnień do korzystania z nieruchomości względem, których przysługuje im tytuł prawny. Stąd też w ocenie Sądu skarżący uprawnieni byli do kwestionowania uchwały, która względem oznaczonych nieruchomości, należących do skarżących, wyznacza zakres możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości i w konsekwencji ogranicza sposób wykonywania prawa własności.
Zgodnie z § 11 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami EW[...] – EW[...] lokalny prawodawca ustalił przeznaczenie jako tereny lokalizacji elektrowni wiatrowych, na których określił lokalizację wież elektrowni wiatrowych o mocy do 3MW każda wraz z urządzeniami technicznymi i infrastrukturą towarzyszącą. W myśl ust. 3 w przypadku lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach o których mowa w ust. 1, dopuszcza się w ramach każdego z terenów lokalizację elektrowni na działce o powierzchni nie mniejszej niż 1400m2 i nie większej niż 4800m2 - łącznie z obszarem zabudowy drogami serwisowymi i placami, z obowiązkiem pozostawienia pozostałego terenu jako rolniczego. Na rysunku planu wyznaczono obszar maksymalny 4800 m2. Nadto, na terenach, o których mowa w ust. 1, dopuszcza się lokalizację podziemnych i nadziemnych sieci i urządzeń infrastruktury elektroenergetycznej oraz placów i dróg wewnętrznych, związanych z eksploatacją elektrowni wiatrowej (§ 11 ust. 4).
Ostateczna, szczegółowa lokalizacja elektrowni wiatrowych, dróg wewnętrznych, serwisowych i placów, związanych z eksploatacją elektrowni wiatrowej, zostanie określona w projekcie zagospodarowania terenu, na etapie projektu budowlanego (§ 11 ust. 5). Ustala się wysokość budowli, o których mowa w ust. 2: 1) nie większą niż 170 metrów - dla konstrukcji wieży; 2) nie większą niż 210 metrów - przy najwyższym położeniu łopat wirnika (§ 11 ust. 6).
Względem przyjętego przeznaczenia ustalono również obowiązek realizacji obiektów wież elektrowni wiatrowych o jednolitej kolorystyce, w kolorze pastelowym z materiału nie odblaskowego (§ 11 ust. 7), a nadto ustala: 1) zakaz umieszczania reklam na konstrukcji siłowni, z wyjątkiem symbolu producenta oraz logo inwestora; 2) obowiązek zabezpieczenia odgromowego; odpowiednie zabezpieczenie przed porażeniem prądem elektrycznym; 3) obowiązek wyposażenia elektrowni wiatrowych w znaki przeszkodowe, zgodnie z przepisami dotyczącymi oznakowania przeszkód lotniczych; 4) zakaz stosowania oświetlenia wież elektrowni wiatrowych, powodujących nadmierne podświetlenia tła, zmniejszającego zasięg światła znaków nawigacyjnych oraz przypominającego znaki nawigacyjne (§ 11 ust. 8 uchwały).
W ocenie Sądu zakwestionowana regulacja normująca, że na działkach skarżących wprowadza się lokalizację wież elektrowni wiatrowych o mocy do 3 MW każda, modyfikuje uprawnienia i obowiązki skarżących wynikające z prawa własności i w tej sytuacji rozważenia wymagało, czy stwierdzone naruszenie interesu prawnego skarżących co do ich działek mieści się granicach obowiązującego prawa, w szczególności czy gmina nie nadużyła władztwa planistycznego. Dokonując weryfikacji prawidłowości skorzystania przez gminę w rozpoznawanej sprawie z przysługującej jej samodzielności planistycznej w pierwszej kolejności wskazać należy – jak to zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 8 sierpnia 2024 r. (sygn. akt II SA/Wr 301/24, CBOSA) - że zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona, ale jedynie w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, czyli zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi być racjonalna i odpowiednia (proporcjonalna) do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami o randze ustawowej, zezwalającymi na ograniczenie prawa własności są m.in. regulacje zawarte w przepisach u.p.z.p., które upoważniają gminy do uchwalania aktów planowania przestrzennego. Ważne jest, czy takie ograniczenie korzystania z nieruchomości jest dopuszczalne przede wszystkim w świetle przepisów u.p.z.p., a także innych ustaw, w tym art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Według art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (obecnie planów ogólnych) oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ obowiązany jest ważyć interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Przytoczony przepis prawa materialnego stanowi bazę tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Oczywistym jest, że w toku procesu uchwalania czy to studium, czy planu ogólnego, czy miejscowego może dochodzić i w praktyce dochodzi do kolizji interesów. Rozstrzyganie tych konfliktów wymaga wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie balansu między wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie. Nie oznacza to jednak, że jakiekolwiek naruszenie interesu indywidualnego z góry naznacza taki plan stygmatem nielegalności. W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie z przepisów takich jak art. 140 k.c. oraz art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP wynika właśnie możliwość ingerencji, poprzez władztwo planistyczne, w prawo własności. Problem nie polega więc na tym, czy uchwała narusza prawo własności, lecz czy ta ingerencja następuje z naruszeniem prawa, ewentualnie zasady proporcjonalności, która wymaga wyważenia różnych grup interesów - publicznego (ład przestrzenny) i prywatnego (prawo własności). Wtedy można mówić o przekroczeniu władztwa planistycznego przez organ gminy. Organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia, co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Podkreślić jednak trzeba, że na mocy art. 21 Konstytucji RP ochrona własności stała się jedną z zasad ustroju gospodarczego RP. Na podstawie art. 64 Konstytucji RP własność stała się również jednym z podstawowych praw ekonomicznych. Dla ochrony własności podstawowe znaczenie ma przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który statuuje zasadę proporcjonalności, a więc zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H.Beck, Warszawa 2018, str. 64 - 65). Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny jednakże tylko wtedy, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe. W wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r, sygn. akt II OSK 437/08, (LEX nr 490102), NSA stwierdził, że w zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego. W ocenie NSA podstawowa zasada równości wobec prawa stwarza nakaz wyważania wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie a istota wyważania opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady - wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia.
W ocenie Sądu, w realiach badanej sprawy, w kwestii przeznaczenia działek interes ich właścicieli nie został prawidłowo, w toku procedury planistycznej, wyważony. W żadnej mierze Gmina nie wykazała, że wyważyła wszelkie interesy - zarówno publiczne jak i prywatne - uwzględniając przy tym aspekty proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania konstytucyjnie chronionego prawa własności. Dlatego też - wobec nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności - uznać należało, że gmina przekroczyła przysługujące jej władztwo planistyczne. Opracowując m.p.z.p. organ planistyczny uwzględnił możliwość wykorzystania działek na cele energetyki wiatrowej, wskazując w uzasadnieniu celowości podjęcia uchwały, że wieże elektrowni wiatrowych planowane są na terenach rolnych otwartych bez możliwości zabudowy, stąd projekt nie narusza prawa własności i nie wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania tego prawa. Sporządzona zaś prognoza oddziaływania na środowisko wskazuje jednoznacznie, że zachowane są należyte odległości w zakresie ochrony terenów zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej przed hałasem ponadnormatywnym. Wobec jednakże tak przyjętych założeń bez żadnego uzasadnienia ograniczono w sposób niezrozumiały dopuszczalną moc wiatraków, w sytuacji gdy wprowadzony limit nie znajduje swojego uzasadnienia w obowiązujących regulacjach ustawowych, w tym określających elementy obligatoryjne i fakultatywne m.p.z.p. Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że samo dopuszczenie w planie instalacji siłowni wiatrowych nie oznacza jakie konkretnie moce będą miały ewentualnie zrealizowane elektrownie, bowiem inwestor będzie musiał przejść cały administracyjny proces inwestycyjny, aby wykorzystać teren na cele elektrowni wiatrowych.
Przyjętej przez Sąd oceny, nie mogła zmienić podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że ograniczenie mocy pojedynczej elektrowni wiatrowej do 3MW, wynikało wprost z określonej we wniosku zainteresowanego taką inwestycją, mocy planowanej inwestycji maksymalnie do 48 MW, zaś pojedynczego wiatraka od 2MW do 5MW. Lokalny prawodawca w toku procedury planistycznej nie był bowiem związany tego rodzaju wnioskiem. Stąd o ile, nawet jeżeli, stanowił on asumpt do podjęcia procedury planistycznej, to nie miał charakteru wiążącego. Miejscowy plan zagospodarowania organ może, ale nie musi uchwalić. Nie można jednak tracić z pola widzenia, że to organ w granicach omówionego władztwa planistycznego określa przeznaczenie poszczególnych terenów. Skoro więc zdecydował się przeznaczyć tereny pod lokalizację parku elektrowni wiatrowych, to winien przy określaniu tegoż przeznaczenia uwzględniać również konieczność poszanowania prawa własności.
Z przywołanych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, co też orzeczono w sentencji.