II SA/WR 917/24

II SA/Wr 917/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący sprawozdawca/
Dominik Dymitruk
Olga Białek
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Stwierdzono wydanie aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego, z naruszeniem prawa w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 2 pkt 11, art. 10 ust. 2 pkt 15, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Dominik Dymitruk Protokolant: Angelika Mielcarek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Chocianowie z dnia 19 grudnia 2023 r. nr LXXIV.509.2023 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chocianów I. stwierdza, że zaskarżona uchwała we fragmencie: - "4) W sytuacji rezygnacji z rozwoju, zaprzestania użytkowania czy likwidacji funkcji kolejowych oraz wyłączenia z ewidencji terenów zamkniętych przeznacza się te tereny do zagospodarowania zgodnie z kierunkiem zagospodarowania określonym dla terenów sąsiadujących, pod warunkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z zastrzeżeniem zakazu lokalizacji zabudowy podlegającej ochronie akustycznej w sąsiedztwie eksploatowanej linii kolejowej." zawartym w Rozdziale II Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, punkcie 22.2 "Funkcjonalne jednostki terenowe – szczegółowe zasady i standardy zagospodarowania" Obszary komunikacji kolejowej (KK); - "5) W przypadku otwarcia terenów zamkniętych zasady zagospodarowania, w tym wskaźniki i parametry zabudowy należy określić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego" zawartym w Rozdziale II Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, punkcie 22.2 "Funkcjonalne jednostki terenowe – szczegółowe zasady i standardy zagospodarowania" Obszary komunikacji kolejowej (KK); - "2) W sytuacji rezygnacji z rozwoju, zaprzestania użytkowania czy likwidacji funkcji kolejowych oraz wyłączenia z ewidencji terenów zamkniętych przeznacza się te tereny do zagospodarowania zgodnie z kierunkiem zagospodarowania określonym dla terenów sąsiadujących, pod warunkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" zawartym w Rozdziale II Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, punkcie 22.2 "Funkcjonalne jednostki terenowe – szczegółowe zasady i standardy zagospodarowania" Obszary terenu zamkniętego (TZ); - "3) W przypadku otwarcia terenów zamkniętych obowiązują ustalenia jak dla terenów kolejowych nie stanowiących terenów zamkniętych." zawartym w Rozdziale II Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, punkcie 22.2 "Funkcjonalne jednostki terenowe – szczegółowe zasady i standardy zagospodarowania" Obszary terenu zamkniętego (TZ) wydana została z naruszeniem prawa. II. zasądza od Gminy Chocianów na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda Dolnośląski (dalej Wojewoda, skarżący) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uchwałę nr LXXIV.509.2023 Rady Miejskiej w Chocianowie (dalej także jako Rada, organ) z dnia 19 grudnia 2023 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chocianów (dalej uchwała, studium). Zastrzeżenia Wojewody wywołały fragmenty Załącznika nr 1 do uchwały:
- "4) W sytuacji rezygnacji z rozwoju, zaprzestania użytkowania czy likwidacji funkcji kolejowych oraz wyłączenia z ewidencji terenów zamkniętych przeznacza się te tereny do zagospodarowania zgodnie z kierunkiem zagospodarowania określonym dla terenów sąsiadujących, pod warunkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z zastrzeżeniem zakazu lokalizacji zabudowy podlegające ochronie akustycznej w sąsiedztwie eksploatowanej linii kolejowej." zawartym w Rozdziale II Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, w punkcie 22.2 "Funkcjonalne jednostki terenowe - szczegółowe zasady i standardy zagospodarowania" Obszary komunikacji kolejowej (KK) (s. 184);
- "5) W przypadku otwarcia terenów zamkniętych zasady zagospodarowania, w tym wskaźniki i parametry zabudowy należy określić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zawartym w rozdziale II Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, w punkcie 22.2 "Funkcjonalne jednostki terenowe - szczegółowe zasady i standardy zagospodarowania" Obszary komunikacji kolejowej (KK) (s. 184).
- "2) W przypadku rezygnacji z rozwoju, zaprzestania użytkowania czy likwidacji funkcji kolejowych oraz wyłączenia z ewidencji terenów zamkniętych przeznacza się te tereny do zagospodarowania zgodnie z kierunkiem kierunkiem zagospodarowania określonym dla terenów sąsiadujących, pod warunkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" zawartym w Rozdziale II Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, w punkcie 22.2 "Funkcjonalne jednostki terenowe - szczegółowe zasady i standardy zagospodarowania" Obszary terenu zamkniętego (TZ) (s. 184).
- "3) W przypadku otwarcia terenów zamkniętych obowiązują ustalenia jak dla terenów kolejowych nie stanowiących terenów zamkniętych" zawartym w Rozdziale II Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, w punkcie 22.2 "Funkcjonalne jednostki terenowe - szczegółowe zasady i standardy zagospodarowania" Obszary terenu zamkniętego (TZ) (s. 184).
Zdaniem Wojewody przywołane regulacje sporządzono z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 1 i pkt 15 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającym na naruszeniu zasad sporządzania studium poprzez wprowadzenie ustaleń dla terenów zamkniętych, a także brak precyzyjnego określenia zmian w przeznaczeniu terenów oraz kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów oraz poprzez dopuszczenie możliwości zmiany przeznaczenia terenu KK i TZ bez zachowania wymaganej procedury planistycznej.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda rozwinął, że w studium określa się w szczególności: granicy terenu zamkniętego i jego strefy ochronnej, w tym stref ochronnych wynikających z decyzji lokalizacyjnych wydanych przez Komisję planowania przy Radzie Ministrów w związku z realizacją inwestycji w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa. Zatem w studium nie zamieszcza się w odniesieniu do terenów zamkniętych postanowień (nakazów, zakazów, dopuszczeń, ograniczeń) dotyczących sposobu zagospodarowania czy zabudowy, ale jedynie odzwierciedla się granice tych terenów ustalone uprzednio przez właściwe do tego organy. Tymczasem Rada Miejska postanowiła o przyszłym sposobie zagospodarowania terenów zamkniętych. Ponadto nieprawidłowy jest sam sposób ustalenia przyszłego przeznaczenia terenu w wskazanych w studium jako tereny zamknięte: odwołanie się do zagospodarowania terenów sąsiadujących czy ustaleń obowiązujących dla innych terenów obecnie nie będących terenami zamkniętymi, które w przyszłości mogą podlegać zmianom jest ustalenie mnie konkretnym i niedookreślonym.
Wojewoda zwrócił się o stwierdzenie nieważności kwestionowanych regulacji studium oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. W jej ocenie przepisy u.p.z.p. nie zakazują dokonania ustaleń warunkowych na wypadek utraty przez tereny zamknięte tego statusu. Dodatkowo przyjęte w studium ustalenia dotyczące przyszłego sposobu zagospodarowania przedmiotowych terenów są szczegółowe analogicznie jak dla innych terenów objętych studium, a granice regulacji są wyznaczone precyzyjnie - odnoszą się do konkretnych obszarów aktualnie będących terenami zamkniętymi, a więc są łatwo i jednoznacznie identyfikowalne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Sąd uwzględnił skargę zauważając niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały i stwierdzając jej wydanie z naruszeniem prawa.
Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na zasadzie przywołanego przepisu kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu poddano nie będące aktem prawa miejscowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chocianów. Sąd administracyjny, opierając się na przepisie art. 147 §1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności.
Nieważność studium uwarunkowana jest kwalifikowanym naruszeniem: 1) zasad sporządzania studium, 2) trybu sporządzania studium. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), dalej u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Do uznania trafności złożonej skargi będzie mogło dość w następstwie uznania przez Sąd, że w procedurze planistycznej istotnie naruszono zasady sporządzania studium lub też istotnie naruszono tryb sporządzania studium.
Zasady sporządzania studium dotyczą merytorycznej jego zawartości (przyjętych w nim ustaleń, część tekstowej, graficznej oraz załączników), a także standardów dokumentacji planistycznej. W piśmiennictwie prawniczym dekodującym istotę semantyczną zasady sporządzania planu (studium), w pojęciu zasady akcentuje się kierunkową, ogólną, fundamentalną, ważną, istotną dla sporządzenia planu (studium) treść – to w związku z tym każde naruszenie – ale właśnie tej fundamentalnej, zasadniczej treści, czyli zasady sporządzenia planu (studium) – skutkuje stwierdzeniem nieważności (Iwona Niżnik-Dobosz (w:) Zofia Duniewska (red.), Małgorzata Stahl (red.) Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo. Praktyka, Warszawa 2012, s. 411). Systematyzacja orzecznictwa sądowego prowadzi do wniosku, że przykładowymi postaciami naruszeń zasad sporządzania planu (studium) są: przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, sporządzenie załącznika graficznego w nieprawidłowej skali, przyjęcie w planie miejscowym ustaleń niezgodnych z treścią studium, postanowienia uchwały dopuszczające intensywną zabudowę mieszkaniową na terenach leśnych (zob. Igor Zachariasz (w:) Hubert Izdebski (red.), Igor Zachariasz (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2023, s. 330). Naruszenie zasad sporządzania planu to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych - które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08).
Natomiast tryb sporządzania studium należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej przez organ w celu uchwalenia studium. Istotne naruszenie trybu sporządzania następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1593/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 124/21).
Wojewoda zakwestionował wskazane regulacje studium ponieważ uznał, że wbrew przepisom rada wprowadziła ustalenia dla terenów zamkniętych. Ponadto zdaniem Wojewody regulacje dotyczące przyszłego zagospodarowania terenów, w razie utraty przez nie statusu terenu zamkniętego, mają charakter niekonkretny, niedookreślony, i wykraczają poza przyznaną kompetencję.
Spór prawny opiera się na rozstrzygnięciu, czy Rada Miejska w Chocianowie - wypowiadając się o terenach zamkniętych w kontekście ewentualnej zmiany ich statusu, naruszyła zasady sporządzania studium, obejmujące m. in. działanie w zgodzie z kompetencją.
Artykuł 10 ust. 2 pkt 15 u.p.z.p. stanowi: w studium określa się w szczególności granice terenu zamkniętego i jego strefy ochronnej, w tym stref ochronnych wynikających z decyzji lokalizacyjnych wydanych przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów w związku z realizacją inwestycji w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 2 pkt 11 u.p.z.p.) nakazuje rozumieć tereny zamknięte w sposób określony w Prawie geodezyjnym i kartograficznym. Zgodnie z definicją legalną w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne są to tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych.
Przytoczona definicja jasno wskazuje, że teren zamknięty wyznacza organ administracji rządowej (właściwy minister, kierownik urzędu centralnego). A zatem autor studium w istocie rzeczy jedynie przenosi do tego dokumentu kształt terenu zamkniętego wyznaczonego przez organ administracji rządowej. Analogiczna sytuacja ma miejsce przy miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w którym, w zależności od potrzeb, określa się granice terenów zamkniętych, i granice stref ochronnych terenów zamkniętych (art. 15 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p.). Oznacza to, że twórca aktu planistycznego (studium, planu) jedynie odzwierciedla, że teren zamknięty utworzono, nie dysponując przy tym kompetencjami do ingerowania w obszar czy zasady zagospodarowania terenu zamkniętego. Jak wskazano w orzecznictwie, ustalenie przez właściwego ministra, że określony teren staje się terenem zamkniętym określa przeznaczenie tego terenu na cele związane z obronnością i bezpieczeństwem kraju. Tym samym, jeżeli w dotychczas obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego określone było inne przeznaczenie tego terenu, mocą powyższej decyzji następuje zmiana tego przeznaczenia na wymienione wyżej cele (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1533/11).
Z przywołanych przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wynika kompetencja organu - co do regulacji terenów zamkniętych - obejmująca wyłącznie określenie granic terenu zamkniętego, w znaczeniu "przepisania" tych granic z aktu kreującego teren zamknięty. Przepisy nie wskazują na żadne inne kompetencje organu gminy w tym zakresie. Dlatego nie można zaakceptować sytuacji, w której rada gminy reguluje przyszły, ewentualny stan, w którym teren zamknięty straci swój status. Rada nie może przy tym z góry zastrzec, że taki teren uzyska kierunek zagospodarowania określony dla terenów sąsiadujących, pod warunkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ takie zastrzeżenie wyłączałoby te tereny z ogólnych procedur planistycznych, a ponadto takie automatyczne "ujednolicenie" nie musi być dopuszczalne w świetle przyszłej sytuacji przestrzennej. Analogicznie organ gminy nie ma kompetencji wskazania, że otwarcie terenu zamkniętego spowoduje automatyczne obowiązywanie ustaleń jak dla innych terenów kolejowych nie będących terenami zamkniętymi. Innymi słowy utrata statusu terenu zamkniętego przez dany obszar obliguje gminę do podjęcia działań przewidzianych przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniesiona podczas rozprawy przez pełnomocnika gminy argumentacja, że celem gminy było uproszczenie (ułatwienie) przyszłych działań planistycznych nie może zostać zaakceptowana, ponieważ ustalenie przeznaczenia i zagospodarowania terenu musi respektować zasady u.p.z.p.
W konsekwencji Sąd podzielił zarzuty skarżącego Wojewody, że nie jest zgodna z prawem inna regulacja studium w zakresie terenów zamkniętych niż obejmująca określenie ich granic, zaś prawna regulacja w planie miejscowym przeznaczenia terenu będącego uprzednio terenem zamkniętym wymaga uchwalenia studium zawierającego wyraźne ustalenia dotyczące tego terenu.
Rozpatrując wniosek Wojewody w zakresie stwierdzenia nieważności Sąd wziął pod uwagę, że studium przyjęto uchwałą z dnia 19 grudnia 2023 r. zaś rozpoznanie skargi Wojewody nastąpiło na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2025 r. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 ust. 2, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem.
Zważywszy, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jego nieważności stwierdzić nie było można z powodu upływu rocznego okresu, pomimo zaistnienia przesłanek nieważnościowych, Sąd stwierdził wydanie zaskarżonych fragmentów studium z naruszeniem prawa orzekając jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 §2 p.p.s.a.