II SA/WR 912/24

II SA/Wr 912/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /sprawozdawca/
Dominik Dymitruk
Olga Białek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 49e pkt 3, art. 50 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk Protokolant: referent Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi J. J. i B. J. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 października 2024 r. nr 1084/2024 w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. uchyla postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 listopada 2022 r. nr 1100/2022 oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lwówku Śląskim z dnia 5 września 2022 r. nr 40/2022; III. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lwówku Śląskim (PINB, organ I instancji) decyzją nr 25/2024 z dnia 15 lipca 2024 r. nakazał J. Ś. i B. J. (inwestorzy) rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej, zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] W., gmina L. (oznaczony na mapie sytuacyjnej jako nr [...]), wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Opisując przebieg dotychczasowego postępowania organ I instancji uwypuklił oględziny z 28 czerwca 2022 r. w czasie których stwierdzono budowę budynku rekreacji indywidualnej konstrukcji drewnianej o pow. zabudowy [...] m2 (budynek parterowy z poddaszem nieużytkowym). Kontrola wykazała, że pomieszczenia na poddaszu będą przeznaczone na pobyt ludzi, na co wskazuje wysokość - do 3 m oraz zamontowane okna i drzwi balkonowe w ścianie szczytowej na poziomie poddasza. PINB uznał więc, że poddasze jest kondygnacją budynku, a ponadto powierzchnia zabudowy została zwiększona o ponad 6 m2. Podczas kontroli uzyskano informację, że roboty budowlane są realizowane na podstawie zgłoszenia z 20 maja 2022 r., a ich inwestorem jest J. Ś. i B. J. Zgłoszenie obejmowało parterowy budynek rekreacji indywidualnej o pow. [...] m2 o rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m. Postanowieniem nr 40/2022 organ I instancji wstrzymał prowadzone roboty budowlane i poinformował o możliwości złożenia wniosku legalizacyjnego, a DWINB postanowieniem nr 1100/2022 z 8 listopada 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie PINB. W dniu 3 stycznia 2023 r. inwestorzy złożyli wniosek legalizacyjny, w następstwie czego organ zobowiązał ich do złożenia wskazanych dokumentów (do 31 grudnia 2023 r.). Inwestorzy nie dochowali terminu, wniosek o jego przywrócenie nie został uwzględniony. Pełnomocnik skarżących pismem z 15 maja 2024 r. zwrócił się o umorzenie postępowania i wszczęcie postępowania w trybie art. 50 Prawa budowlanego. Organ I instancji ocenił, że przedmiotowa inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro inwestorzy nie przedłożyli wymaganych dokumentów, to na zasadzie art. 49e Prawa budowlanego należało wydać decyzję o rozbiórce, co miało charakter obligatoryjny.
Decyzję PINB profesjonalnie reprezentowani inwestorzy oprotestowali odwołaniem zarzucając naruszenie przepisów procesowych, jak też materialnych. Na czele postawiono zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez zignorowanie oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (wyrok z 16 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 55/23). Zdaniem odwołujących się należało umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.), ponieważ organ zastosował błędną podstawę prawną: zamiast art. 48 należało ewentualnie zastosować art. 50 Prawa budowlanego, stanowiący o prowadzeniu robót niezgodnie ze zgłoszeniem. Naruszono ponadto zasadę praworządności, a organ nie zrobił wszystkiego co konieczne aby wyjaśnić stan sprawy, jak też naruszył art. 6, 7, 7b w związku w związku z art. 58 k.p.a. skoro organ zastosował tak dotkliwy wobec inwestorów środek prawny. Prawo materialne naruszono przede wszystkim poprzez błędną wykładnię art. 49e pkt 3, art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 29 ust. 1 pkt 16, art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego, ponieważ ewentualne niezgodności powinno się rozpatrywać na podstawie art. 50 Prawa budowlanego, a nie na podstawie art. 48. Odwołujący zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania.
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (DWINB, organ II instancji) decyzją nr 1084/2024 z dnia 15 października 2024 r. utrzymał w mocy decyzję PINB. Organ II instancji jako niewątpliwe uznał ustalenia z oględzin wskazujące charakter budynku. W szczególności wykonano dwie kondygnacje, zaś roboty budowlane były prowadzone niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem (z dnia 20 maja 2022 r.), na co wskazuje chociażby zwiększona powierzchnia zabudowy. DWINB podkreślił, że budynki dwukondygnacyjne nie są zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto odwołujący nie skorzystali z możliwości złożenia dokumentów legalizacyjnych, pomimo przedłużenia stosownego terminu. Organ odwoławczy podkreślił związany charakter decyzji rozbiórkowej, wynikającej z nieprzedłożenia dokumentacji legalizacyjnej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu reprezentowani przez pełnomocnika inwestorzy zarzucili nieważność postępowania poprzez rażące naruszenie art. 48 Prawa budowlanego, naruszenie prawa procesowego w postaci: 1) art. 105§1 k.p.a. poprzez jego naruszenie i nieumorzenie postępowania, skoro trzeba było umorzyć jako prowadzone na błędnej podstawie prawnej, 2) art. 7 k.p.a. poprzez niezastosowanie i załatwienie sprawy pod "z góry przyjęte rozstrzygnięcie" i oparcie rozstrzygnięcia na niewłaściwym materiale dowodowym, 3) art. 77§1 k.p.a. przez braki we wszechstronnym rozpatrzeniu sprawy, 4) art. 80 k.p.a. poprzez zastosowanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, 5) art. 8§1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania i forsowanie wykładni sprzecznej z orzeczeniem sądowym i praktyką z podobnej sprawy, 6) art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny zawartej w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2023 r. sygn. II SA/Wr 55/23, 7) art. 6, 7, 7b w związku z art. 58 k.p.a. poprzez obciążenie inwestorów skutkami bezczynności innych organów państwowych.
Dalej inwestorzy zarzucili naruszenie przepisów materialnych: 1) art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie, i brak podstaw do zastosowania art. 48, skoro budynek wzniesiono zgodnie ze zgłoszeniem, 2) art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię skoro inwestorzy dokonali skutecznego zgłoszenia budowy, a ewentualne niezgodności winne być rozpatrywane na zasadzie art. 50 Prawa budowlanego, 3) art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie i przyjęcie zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, 4) art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego.
W rozwinięciu skargi argumentuje się, że nawet uznając status stwierdzonego sposobu prowadzenia robót w kategorii odstępstw od dokonanego zgłoszenia, to w dalszym ciągu nie stanowi to prowadzenia prac budowlanych bez zgłoszenia, a ewentualnie niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Zamiarem inwestorów nie było obejście prawa, i działali oni w dobrej wierze, realizując prace. W ocenie skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się ze stanowiskiem skarżących że w opisanym stanie faktycznym prawidłowym trybem prowadzenia postępowania nie jest art. 48 Prawa budowlanego. Skarżący zdecydowanie twierdzą, że fakt przekroczenia zakresu zgłoszenia nie powinien stanowić podstawy do zarzucenia samowoli budowlanej. W ich ocenie organ nie uwzględnił trudności niezależnych od skarżących, związanych z pozyskaniem stosownych dokumentów. Skarżący konkludują, że sprawa powinna być traktowana zgodnie z treścią dokonanego prawidłowo zgłoszenia budowy i przez pryzmat tego, że obiekt jest co do swojej istoty całkowicie zgodny z przedstawionym w zgłoszeniu zamierzeniem budowlanym; ewentualne odstępstwa winny być konwalidowane w trybie art. 50 Prawa budowlanego.
Skarżący wnieśli o uchylenie wydanych decyzji jak i poprzedzających postanowień wstrzymujących i umorzenie postępowania w sprawie, wstrzymanie wykonalności decyzji, przeprowadzenie rozprawy i dowodu z przesłuchania stron.
W odpowiedzi na skargę DWINB zawnioskował o jej oddalenie podtrzymując uprzednie stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skargę należało uwzględnić, ponieważ część podniesionych w niej zarzutów podważyła prawidłowość wydanych rozstrzygnięć administracyjnych.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.
Podstawą materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia jest art. 49e pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725) w brzmieniu: organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych. W sprawie nie jest sporne, że stosowne dokumenty legalizacyjne nie zostały przedłożone we wskazanym terminie. Trzeba przypomnieć, że postanowieniem nr 9/2023 z dnia 26 stycznia 2023 r. PINB nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia wskazanych dokumentów, a po wniosku inwestorów prolongowano termin wskazując 31 grudnia 2023 r. Wniosek o przywrócenie terminu z 16 lutego 2024 r., uzupełniony 5 marca 2024 r. nie został uwzględniony na mocy postanowienia PINB z 11 kwietnia 2024 r. zaś w rezultacie zażalenia DWINB postanowieniem nr 594/2024 z dnia 28 maja 2024 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Brak więc wątpliwości, że w granicach sprawy funkcjonuje ostateczne postanowienie zobowiązujące do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych.
Kwestię sporną stanowi kwalifikacja wykonanych przez inwestorów prac budowlanych jako podpadających pod art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, co dalej spowodowało zobowiązanie do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, a na kolejnym etapie przyniosło decyzję o rozbiórce, wydaną na podstawie art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego - a zatem w sytuacji nieprzedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów legalizacyjnych. Zdaniem skarżących prawidłowa ab initio kwalifikacja nie doprowadziłaby do uruchomienia procedury regulowanej art. 48 ust. 1 i art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego. Według organu niewykonanie obowiązku przedłożenia dokumentów, wynikającego z ostatecznego postanowienia, obligowało do wydania decyzji o rozbiórce. Innymi słowy problem prawny sprowadza się do oceny wpływu (ewentualnie) nieprawidłowego postanowienia wstrzymującego i zobowiązującego do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych na decyzję rozbiórkową wydaną wskutek niezrealizowania tego postanowienia, przy czym nieprawidłowość ma wynikać z błędnej podstawy prawnej.
W pierwszej kolejności należy zbadać kompetencję sądu administracyjnego do zakwestionowania wskazanego postanowienia, skoro ma ono walor ostateczności, a jego niezrealizowanie stanowiło przesłankę wydania decyzji rozbiórkowej, zanegowanej skargą. Przepis art. 134 §1 p.p.s.a. stanowi: sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Panujący w piśmiennictwie pogląd wskazuje, że zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania administracyjnego zostały wydane, zawsze jednak i tylko w granicach stosunku administracyjnoprawnego, wyznaczającego daną sprawę administracyjną (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2016, uwagi do art. 134 i 135; B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2024, uwagi do art. 135) ). Na płaszczyźnie Prawa budowlanego judykatura wprost wskazała, że "postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, wydane na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego jest aktem wydanym w granicach sprawy dotyczącej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wydanej na podstawie art. 49 ust. 3 zdanie drugie (przepis uchylony) i na podstawie art. 135 p.p.s.a. może być objęte rozstrzygnięciem sądu w sprawie skargi na tę decyzję" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1633/07). Taki kierunek jest utrzymany w najaktualniejszym orzecznictwie. W wyroku z dnia 4 lutego 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sam fakt niezaskarżenia postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i ustaleniu wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń budowy wraz z nałożeniem obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nie pozbawia osoby, do której skierowano to postanowienie możliwości zgłaszania zarzutów w ramach dalszego postępowania o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. W razie zgłoszenia takiego zarzutu sąd nie może ograniczyć swej kontroli tylko do prawidłowości ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, kontrola ta winna objąć całokształt prowadzonego postępowania, w tym zbadanie, czy opłatę nałożono legalnie w postępowaniu prowadzonym zgodnie z obowiązującym przepisami, zatem także we właściwym trybie i w stosunku do właściwych podmiotów (sygn. akt II OSK 1437/22).
W tym świetle Sąd nie ma wątpliwości, że postanowienie PINB wstrzymujące i nakładające obowiązek przedłożenia dokumentów oraz utrzymujące je w mocy postanowienie DWINB mieszczą się w granicach sprawy, i są aktami wydanymi w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, której dotyczy skarga. A zatem akty te nie są wyłączone spod kontroli sądowej w sprawie, w której zaskarżono decyzję o rozbiórce.
Przechodząc do kontroli przedmiotowych postanowień trzeba zacząć od tego, że obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, wyrażony w postanowieniu organu nadzoru budowlanego, jest konsekwencją złożenia przez inwestora wniosku o legalizację. Jak stanowi art. 48b ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Z kolei w kontrolowanej sprawie zarówno wniosek o legalizację, jak i postanowienie zobowiązujące do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, są konsekwencją wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W tym miejscu koniecznie trzeba uwypuklić, że podstawą prawną postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych może być także art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu: w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia. Mamy więc sytuację, w której podstawą postanowienia wstrzymującego roboty budowlane może być art. 48 ust. 1, ale w określonych sytuacjach może to być art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Następstwa prawne tych postanowień nie są jednakowe, a jedną z różnic jest opłata legalizacyjna towarzysząca procedurze realizowanej w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego, a nieobecna w postępowaniu prowadzonym w związku z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.
Orzecznictwo podkreśla, że ustawa Prawo budowlane przewiduje jako odrębne instytucje unormowane w art. 48-49 postępowanie legalizacyjne oraz uregulowane w art. 50-51 postępowanie naprawcze. Chociaż oba te postępowania mają na celu doprowadzenie robót budowlanych przeprowadzonych z naruszeniem prawa do stanu z nim zgodnego, to regulują one odmienne sytuacje i dotyczą różnych robót budowlanych, a zatem możliwość prowadzenia jednego z tych postępowań wyklucza możliwość prowadzenia drugiego z nich do tych samych robót budowlanych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 1443/22). Judykatura przyjmuje również, że fakt skutecznego zgłoszenia robót właściwemu organowi a następnie przekroczenie zakresu zgłoszenia, nie może stanowić podstawy do zarzucenia inwestorowi działania w warunkach samowoli budowlanej, szczególnie gdy zamiarem inwestora nie było obejście przepisów o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 2613/20). W przypadku, gdy inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dla inwestycji, która wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a organ administracji architektoniczno-budowlanej wadliwie nie wniósł sprzeciwu, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest wszczęcie postępowania legalizacyjnego (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 2650/20).
Następnie należy przypomnieć, że przypadki określone w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego odnoszą się do obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia. Chodzi zatem o sytuacje, gdy inwestor radykalnie wykracza poza normy Prawa budowlanego, realizując budowę bez wymaganego pozwolenia (zgłoszenia). Jeżeli zajdzie natomiast sytuacja inna - to organ powinien oprzeć rozstrzygnięcie na art. 50 ust. 1 pkt 1. Taki sposób sformułowania przepisów pozostawia w kompetencji organów pewną dozę luzu decyzyjnego, skoro ustawodawca posłużył się (w art. 50 ust. 1) szerokim zakresowo sformułowaniem "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1".
Ustawodawca nie precyzuje, co oznacza "inny przypadek". Z pewnością nie chodzi o sytuację, gdy inwestor w ogóle nie ma potrzebnego pozwolenia na budowę, ewentualnie w ogóle nie zgłosił inwestycji - ponieważ wtedy stosuje się art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Na bazie powszechnej wiedzy i doświadczenia życiowego do "innych przypadków" należałoby przypisać sytuacje, gdy np. inwestor wykroczył poza zakres dokonanego zgłoszenia, czy też nieprawidłowo odczytał uprawnienia nadane mu przez decyzję o pozwoleniu na budowę, co następnie spowodowało realizację inwestycji niezgodnie z prawem. Niemniej wobec pozostawienia organowi władzy dyskrecjonalnej należy wymagać wyjaśnienia i uzasadnienia dla kierunku obranego przez organ przy korzystaniu z tej władzy. W realiach sprawy, zważywszy także wspomniany wcześniej obowiązek opłaty legalizacyjnej, organ powinien wykazać zasadność wyboru jednej z dwóch ewentualnie możliwych podstaw prawnych. Tym bardziej, że w uzasadnieniu postanowienia PINB nr 40/2022 z 5 września 2022 r. mowa o prowadzeniu robót niezgodnie ze zgłoszeniem, a niezgodność obrazuje się w zwiększonej powierzchni zabudowy (o ok. 6m2, z [...] m2 do [...] m2) oraz w dwóch kondygnacjach (zamiast jednej), co organ konstatuje obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Taki wywód podtrzymuje DWINB w postanowieniu nr 1100/2022 z 8 listopada 2022 r.
W kontrolowanej sprawie, w szczególności w postanowieniu wstrzymującym roboty budowlane, nie dopatrzymy się uzasadnienia przyjętej podstawy prawnej, zwłaszcza wykazania dlaczego organ wybrał jedną z dwóch potencjalnie możliwych ewentualności. Organy nie analizują, czy doszło do celowego, umyślnego naruszenia przepisów prawa w zakresie uzyskania pozwolenia, i nie przypisują skarżącym takiego znamienia. Ma to znaczenie, ponieważ orzecznictwo zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego wiąże niejednokrotnie z nagannym postępowaniem inwestora w celu obejścia przepisów (zob. przywołane orzeczenia NSA, zwłaszcza o sygn. II OSK 2613/20). Jak już wskazano wcześniej, wybór określonej podstawy prawnej determinuje późniejsze stadia postępowania oddziałując w różny sposób na sytuację inwestorów. Oznacza to, że gdyby organ obrał postępowanie prowadzone na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, to konsekwencją byłoby dalsze działanie w sposób określony art. 51 ust. 1, co z kolei otwierałoby ewentualnie drogę dla innych działań, niż podejmowane na podstawie art. 48 ust. 3, art. 48b, art. 49e Prawa budowlanego. Tym samym ewentualnie mogłaby upaść podstawa do wydania decyzji rozbiórkowej na zasadzie art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego.
Wszystko to doprowadziło do konkluzji, że brak wyjaśnienia przez organy istotnych dla sprawy okoliczności na etapie postępowania związanym z postanowieniem wstrzymującym niejako zainfekował późniejsze rozstrzygnięcia administracyjne, i wykreował ewentualnie nieprawidłową drogę postępowania administracyjnego prowadzącego do decyzji rozbiórkowej. Taka sytuacja narusza art. 7, 77§1, 80 k.p.a. skoro przyjmujemy deficyt w dokładnym wyjaśnieniu stanu sprawy, zebraniu materiału dowodowego, co następnie przekłada się na uwzględnienie interesu strony. Narusza także zasadę zaufania i proporcjonalności z art. 8 k.p.a. ponieważ strona nie zna w pełni przesłanek, którymi kierował się organ, i nie wie, czy nałożone obowiązki są proporcjonalne do skali naruszenia przepisów budowlanych. O interpretacji przepisów materialnych (zwłaszcza art. 48, 50 i 49e Prawa budowlanego) Sąd roztrząsał już wcześniej, i w tym miejscu wystarczy powtórzyć, że ich poprawne zastosowanie warunkowane jest dochowaniem wskazanych przepisów procesowych. Natomiast odnosząc się do powołanego w skardze wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2023 r., trzeba wyjaśnić, że argumentacja w nim zawarta znana jest Składowi Orzekającemu z urzędu, jednak w niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z inną sprawą, i nie zmienia tu nic tożsamość skarżących, skoro chodzi o inny przedmiot.
Podane naruszenia przepisów Sąd ocenił jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co finalnie spowodowało uwzględnienie skargi i eliminację z obrotu prawnego wskazanych w sentencji wyroku aktów. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205§2 p.p.s.a.