II SA/Wr 905/11

II SA/Wr 905/11 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2012-01-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2011-12-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Julia Szczygielska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 838/12 - Wyrok NSA z 2014-02-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
art. 145 ust. 1 i  ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 138 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędziowie Sędzia WSA - Alicja Palus, Sędzia NSA - Julia Szczygielska (spr.), , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania "T.P." Sp. z o.o. od decyzji Wójta Gminy L.P. z dnia [...] r., Nr [...], ustalającej opłatę adiacencką w wysokości 24.000,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w obrębie N.W.L., składającej się z działek oznaczonych w operacie ewidencji gruntów numerami: 417/8, 417/15 i 417/16 o łącznej powierzchni 5,1145 ha, spowodowanego wybudowaniem przez Gminę L.P. drogi o numerze geodezyjnym 430 i stworzeniem warunków do korzystania z tej drogi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło w/w decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji z dnia [...] r. Nr [...] stanowił m.innymi przepis art. 145, art. 146 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), oraz uchwała Rady Gminy L.P. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urz.Woj.D. nr [...], poz. [...]). Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że Gmina L.P. zrealizowała inwestycję polegającą na budowie drogi w N.W.L., stwarzając warunki do korzystania z niej przez właściciela nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działki nr 417/8, 417/15 i 417/16 w obrębie N.W.L.. Rada Gminy L.P., uchwałą z dnia [...] r. Nr [...], określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej równej 25% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktur, technicznej, a wartością tej nieruchomości po wybudowaniu tych urządzeń. Organ I instancji wskazał dalej, że wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi została ustalona w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. Z zestawienia tych wartości wynika, że na skutek wybudowania drogi wartość nieruchomości stanowiącej własność "T.P." Sp. z o.o. wzrosła o kwotę 96.000,00 zł, w związku z czym należna opłata adiacencką stanowiąca 25% tej kwoty wynosi 24.000,00 zł.
Reprezentujący "T.P." Sp. z o.o. radca prawny K.D. w odwołaniu z dnia 5 kwietnia 2011 r. wniósł o uchylenie w całości powyższej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Zarzucił decyzji Wójta Gminy L.P. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 i art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak stwierdził, wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej oraz po ich wybudowaniu winna być ustalona, stosownie do brzmienia art. 146 ust. 3 w/w ustawy - według cen na dzień wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Tymczasem organ I instancji w decyzji z dnia 22 marca 2011r. odwołał się do opinii rzeczoznawcy ustalającej wartość nieruchomości (po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi) na dzień 11 października 2010 r., tj. sprzed ok. 6 miesięcy.
Ponadto, powołując się między innymi na wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1326/07 podniósł, że dla nieprzekroczenia przez organ administracji publicznej terminu przedawnienia określonego w 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest wystarczające samo wydanie decyzji w tej sprawie, bowiem dla skutecznego powstania zobowiązania, które powstaje w drodze wydania decyzji administracyjnej niezbędne jest jej doręczenie stronie zobowiązanej. Kwestionowana decyzja została pełnomocnikowi "T.P." Sp. z o.o. doręczona w dniu 1 kwietnia 2011 r., a wiec po upływie terminu określonego w 145 ust. 2 cyt. ustawy.
Nadto w pełnomocnik Spółki zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie: art. 6 i art. 104, w związku z art. 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 7, art. 74 § 4, art. 75, art. 76, art. 77, art. 80 i art. 84 k.p.a.. Podkreślił, że organ I instancji przyjął za udowodnione okoliczności stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi oraz datę stworzenia tych warunków jako znane organowi z urzędu, mimo braku uprzedniego poinformowania strony o ustaleniu tego faktu (jako znanego organowi z urzędu), a w konsekwencji - organ nie przeprowadził dowodu z dokumentu na tę okoliczność oraz uniemożliwił stronie wypowiedzenie się co do tej okoliczności w wyznaczonym terminie. Nadto Wójt Gminy L.P. nie dokonał oceny opinii biegłego rzeczoznawcy, w szczególności nie odniósł się do aktualności dokonanej wyceny wartości nieruchomości, jak również nie ustalił komu przysługiwało prawo własności nieruchomości w dacie stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., rozpatrując sprawę w wyniku złożonego odwołania, stwierdziło, że opłata adiacencka znajduje swoje źródło normatywne w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).
Przepis art.144 ust.1 w/w ustawy nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, przy czym przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się między innymi budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust 2 ustawy).
W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kolegium wskazało, że z art. 145 ust. 1 omawianej ustawy wynika, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji w tej sprawie może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia ww. warunków, jeżeli w dniu ich stworzenia obowiązywała uchwała rady gminy (o której mowa w art. 146 ust. 2), o ustaleniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Stosownie do treści art. 146 ustawy - ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym kwota opłaty adiacenckiej wynosić może nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określają zaś rzeczoznawcy majątkowi, według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.
W rozpatrywanej sprawie – jak wskazało Kolegium - decyzja Wójta Gminy L.P. z dnia [...]r. Nr [...] została doręczona pełnomocnikowi skarżącej Spółki w dniu 1 kwietnia 2011r.. Ustawodawca w art. 145 ust. 2 w/w ustawy uzależnił początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej od możliwości korzystania przez właściciela nieruchomości z wybudowanej drogi. Zdaniem Kolegium, dniem, od którego należy liczyć stworzenie tych warunków jest dzień sporządzenia protokółu odbioru końcowego robót od wykonawcy (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 408/05).
Jak wynika z załączonej przez organ I instancji dokumentacji, protokolarny odbiór końcowy i przekazanie do eksploatacji inwestycji pn. "Budowa drogi dojazdowej i drogi wewnętrznej wraz z towarzyszącą kanalizacją deszczową na terenie L. Specjalnej Strefy Ekonomicznej obszar L.P." - miał miejsce w dniu 28 marca 2008r.. W związku z powyższym trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami upłynął w ocenie Kolegium w dniu 28 marca 2011r.. Wprawdzie decyzja ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej została przez organ wydana w dniu 22 marca 2011 r., jednak stronie doręczono ją 1 kwietnia 2011 r..
Kolegium podzieliło tym samym stanowisko pełnomocnika skarżącej Spółki, że dla skutecznego powstania zobowiązania, które powstaje w drodze wydania decyzji administracyjnej niezbędne jest jej doręczenie. Powołując się na wyrok NSA z dnia 11 września 2008r., sygn.akt I OSK 1328/07 – Kolegium stwierdziło, że doręczając kwestionowaną decyzję Wójta Gminy pełnomocnikowi strony w dniu 1 kwietnia 2011r., uczyniono to po upływie terminu, tj. po dniu 28 marca 2011r.. Wobec tego doszło do naruszenia art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym, że najdalej idący zarzut błędnej wykładni prawa materialnego okazał się zasady, zbędne stało się rozważanie pozostałych zarzutów odwołania.
W skardze na powyższą decyzję Prokurator Prokuratury Rejonowej w L. zarzucił naruszenie art. 145 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 146 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) polegające na błędnym uznaniu, że decyzja Wójta Gminy L.P. z dnia [...]r., Nr [...] została wydana po upływie terminu, to jest po trzech latach od stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, podczas gdy termin określający powyższą opłatę nie został przekroczony. Stawiając powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Zdaniem strony skarżącej, zaskarżona decyzja jest nietrafna i narusza prawo, a to z tej przyczyny, że organ I instancji nie uchybił terminowi przewidzianemu w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej "ustawą".
W dalszej części uzasadnienia skargi, strona skarżąca podkreśliła, że niewątpliwie w sprawie doszło do ujawnienia sporu, czy dniem stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi jest data odbioru końcowego robót od wykonawcy, to jest dzień 28 marca 2008 r., czy też tym dniem jest data wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. zaświadczenia z dnia 8 kwietnia 2011r. nr [...].
Strona skarżąca wskazała, że niesporne jest, iż w dniu 28 marca 2008r. doszło do podpisania protokołu odbioru końcowego robót od wykonawcy i przekazanie do eksploatacji inwestycji budowy drogi gminnej nr [...] w N.W.L., której inwestorem była Gmina L.P.. Poza sporem jest również to, że Wójt Gminy L.P. w dniu [...] r. wydał decyzję ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej. Zakładając zatem w niniejszej sprawie, że datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi jest dzień 28 marca 2008 r., to koniec 3-letniego terminu do wydania decyzji upływał w dniu 28 marca 2011 r.. Tymczasem w niniejszej sprawie decyzja Wójta Gminy L.P. została wydana w dniu 22 marca 2011 r., a więc z zachowaniem 3 letniego terminu. Do zachowania powyższego terminu wystarczy wydanie przez organ I instancji decyzji nieostatecznej /uchwała NSA z dnia 27 lipca 2009r., publ. ONSA/WSA 2009/5/84/.
Na marginesie Prokurator Prokuratury Rejonowej dodał, że zobowiązana do uiszczenia opłaty adiacenckiej Spółka unikała w sposób celowy odbioru decyzji Wójta Gminy L.P., przez co doszło dopiero do jej doręczenia 1 kwietnia 2011r.. Świadczą o tym nieskuteczne próby pracowników Urzędu Gminy L.P., którzy w dniu 22 i 23 marca 2011r. usiłowali ją doręczyć przedstawicielowi Spółki. Jednakże termin doręczenia jest odrębną kwestią i nie ma wpływu na bieg terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy. W przepisie tym wyraźnie jest mowa o wydaniu decyzji. Datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną (wyrok NSA z dnia 4 listopada 1998 r., sygn. akt sygn. I SA 660/98).
Niezależnie od powyższego, datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi jest zdaniem strony skarżącej – dzień 8 kwietnia 2008 r., a nie 28 marca 2008 r., jako, że sam odbiór przez inwestora od wykonawcy wybudowanego obiektu nie kończy procesu inwestycyjno-budowlanego. Procesu tego nie kończy sama realizacja robót budowlanych, gdyż o zakończeniu budowy świadczy dopiero spełnienie przez inwestora warunków umożliwiających przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego. Przepisy art. 54 i art. 56 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) określają warunki, jakie powinny być spełnione przez inwestora przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, w sytuacji gdy wymagana jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie lub zawiadomienie o zakończeniu budowy. Inwestor jest tym podmiotem, który na etapie zakończenia budowy jest właściwym do formalnego zakończenia procesu inwestycyjno-budowlanego, co następuje w dacie oddania obiektu budowlanego do użytkowania (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28.X.2009r., sygn. akt II SA/Go 674/09). Ustawodawca zobowiązał inwestora miedzy innymi do zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy i jeśli organ ten, w terminie 21 dni od dnia zawiadomienia nie wniesienie sprzeciwu, w drodze decyzji, to spełnienie tego warunku uprawnia do użytkowania obiektu budowlanego. Dotyczy to obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę. Inwestycja budowlana w postaci budowy drogi dojazdowej i wewnętrznej wraz z kanalizacją deszczową służącą ich odwodnieniu należała do kategorii inwestycji, dla której koniecznym było uzyskanie pozwolenia na budowę.
Wójt Gminy wystąpił z wnioskiem do Starosty Powiatowego w L., który w dniu [...] r. wydał decyzję Nr [...] zatwierdzającą wniesiony projekt budowlany i udzielił jednocześnie pozwolenia na budowę. W decyzji tej Starosta Powiatowy zobowiązał też inwestora do zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania.
Komisyjny odbiór końcowy i przekazania do eksploatacji powyższej inwestycji nastąpił 28 marca 2008r. i na tę okoliczność został sporządzony protokół, w którym w pkt. 6 Komisja stwierdziła, że inwestycja spełnia warunki potrzebne do otrzymania wymaganego przez prawo budowlane pozwolenia na użytkowanie. Inwestor wypełnił obowiązki nałożone zarówno przez Starostę, jak i wynikające z powyższego protokołu i w dniu 4 kwietnia 2008r. zawiadomił organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy przedkładając stosowne dokumenty dotyczące tej inwestycji. PINB w L. w dniu 8 kwietnia 2011r. wydał zaświadczenie, w którym stwierdził, że nie zgłosił zastrzeżeń do zrealizowanej inwestycji. Jednocześnie w zaświadczeniu tym poinformował inwestora, że obiekt budowlany należy użytkować zgodnie z jego przeznaczeniem i wymogami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym. Tak więc dopiero z tą datą – zdaniem strony skarżącej - można mówić o formalnym zakończeniu procesu inwestycyjno-budowlanego, gdyż z tą datą zostały spełnione warunki do oddania tego obiektu do użytkowania.
Stąd zdaniem skarżącego nie ma więc racji Kolegium przyjmując, że termin do korzystania przez właściciela nieruchomości z wybudowanej drogi upływa w dniu 28 marca 2011 r., albowiem z ujawnionych w sprawie dowodów wynika, że terminem tym jest dzień 8 kwietnia 2011 r., a więc dzień w którym organ nadzoru budowlanego wydał zaświadczenie i w którym nie zgłosił zastrzeżeń do zrealizowanej inwestycji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
W dniu 23 stycznia 2012 r. wpłynęło do Sądu pismo procesowe uczestnika postępowania – "T.P." sp. z o.o. – w którym podzielając stanowisko Kolegium zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Uczestnik podkreślił, że w niniejszej sprawie niesporne jest, że podpisanie decyzji przez Wójta nastąpiło w dniu 22 stycznia 2011r., natomiast samo doręczenie decyzji stronie nastąpiło w dniu 1 kwietnia 2011r.. W ocenie strony przeciwnej, z którą uczestnik się zgodził, dniem wydania decyzji w rozumieniu art. 145 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest dzień doręczenia decyzji, a nie tylko jej podpisania. Wniosek ten nie powinien budzić wątpliwości przy uwzględnieniu dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych. Wskazał, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 11 września 2008r., sygn. akt I OSK 1326/2007 "dopóki decyzja ustalająca opłatę adiacencką nie zostanie doręczona stronie nie można twierdzić, że doszło do jej wydania". Taki pogląd wyraził również NSA w wyrokach z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1327/2007 oraz sygn. akt I OSK 1328/2007, tak też WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 161/07). Ponadto wskazano na uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r., FPS 10/2000 oraz uchwałę NSA z dnia 15 października 2008 r., IIGPS 4/2008.
W świetle powyższego, zdaniem uczestnika - w niniejszej sprawie wydanie decyzji nastąpiło w dniu 1 kwietnia 2011r., a zatem po upływie 3 lat od dnia 28 marca 2008 r..
Na marginesie uczestnik wskazał, że twierdzenia skarżącego o tym, jakoby uczestnik celowo unikał odbioru decyzji, są nieprawdziwe i krzywdzące oraz nie mają żadnego oparcia w faktach i dokumentacji postępowania. Doręczenie decyzji w dniu 1 kwietnia 2011 r. nastąpiło zgodnie z przepisami k.p.a..
Odnosząc się natomiast do daty rozpoczęcia biegu terminu do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, uczestnik podniósł, że zgodnie z ustalonym orzecznictwem, początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej rozpoczyna swój bieg od dnia sporządzenia protokołu odbioru końcowego robót od wykonawcy. Na potwierdzenie swego stanowiska, uczestnika powołał się w szczególności do wyroku NSA z dnia 8 marca 2011r., sygn.akt I OSK 680/2010 oraz wyroku NSA z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 408/05. W związku z tym, za dzień, od którego rozpoczął bieg zawity termin do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką – przyjąć należy zdaniem uczestnika – dzień 28 marca 2008 r.. Z samego pisma skarżącego i pkt 5 i 6 Protokołu odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji inwestycji z dnia 28 marca 2011 r. wynika, że inwestycja spełniała wszelkie niezbędne wymogi techniczne i została wykonana w sposób niewadliwy. Tym samym okoliczności i termin złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy, jak też wydania zaświadczenia przez PINB są bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszego postępowania.
W konsekwencji powyższego, uczestnik stwierdził, że zaskarżona decyzja Kolegium uchylająca decyzję Wójta w całości i umarzająca postępowanie jest zgodna z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o jej zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.
Działając zaś w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 w/w ustawy nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.
W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r., Nr [...], który to organ powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Wójta Gminy L.P. z dnia [...]r., Nr [...], ustalającą Spółce z o.o. "T.P." opłatę adiacencką w kwocie 24.000,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w obrębie N.W.L., składającej się z działek o nr: 417/8, 417/15 i 417/16, spowodowanego wybudowaniem przez Gminę L.P. drogi o nr 430 i stworzenia warunków do korzystania z tej drogi i umorzył postępowanie organu I instancji.
W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uznać należy - wbrew zarzutom skargi - że zapadłe rozstrzygnięcie Kolegium jest w pełni zasadne. Zgodzić się bowiem należy z organem odwoławczym, że brak było bowiem podstaw do merytorycznego rozstrzygania sprawy, tj. ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, z uwagi na upływ terminu o jakim jest mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, zwaną dalej u.g.n. /Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz.651 ze zm./, a której przepisy stanowiły podstawę materialnoprawną podjęcia przez organ I instancji opisanej wyżej decyzji z dnia [...] r., Nr [...].
Zgodnie bowiem z art. 145 ust. 1 w/w ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi.
Jednakże wydanie decyzji o ustaleniu przedmiotowej opłaty adiacenckiej może w myśl art.145 ust.2 u.g.n. nastąpić - w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.
Niewątpliwe jest zatem, że cyt. wyżej przepis art.145 ust.2 u.g.n. wprowadził 3-letni okres przedawnienia dla dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej, równocześnie stanowiąc, iż bieg tego terminu rozpoczyna się od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.
Podkreślić przy tym także należy, że przepisy w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji, jak i nie precyzują /wyjaśniają/ co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi".
Wprawdzie w art.148b ust.1 u.g.n., znalazł się zapis, iż: "Ustalenie, że zostały stworzone (...) warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów ", co oznaczać mogłoby, że wyjaśnienie tej kwestii znajduje się w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz.1623 ze zm./, lecz i przepisy tej ustawy nie wyjaśniają tegoż pojęcia.
Powoływany przez stronę skarżąca przepis art.54 Prawa budowlanego nakładający na inwestora obowiązek zawiadomienia organu nadzoru o przystąpieniu do użytkowania, jak i wydane przez PINB w L. w dniu 8 kwietnia 2011r. zaświadczenie o nie zgłaszaniu zastrzeżeń do zrealizowanej przedmiotowej inwestycji, stanowi niewątpliwie element zakończenia procesu inwestycyjno-budowlanego.
Jednakże, w ocenie Sądu, powyższej regulacji nie można odnosić wprost do niniejszej sprawy, z tej to przede wszystkim przyczyny, że ustawodawca w cyt. wyżej przepisie art.145 ust.2 u.g.n. - przyznając organowi możliwość wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, ograniczył możliwość jej wydania nie tylko w określonym czasie, lecz uzależnił możliwość jej wydania, jedynie od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.
W okolicznościach niniejszej sprawy oznacza to, że dniem tym, czyli dniem stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi - był dzień 28 marca 2008r., tj. dzień sporządzenia "Protokołu Odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji inwestycji pn. "Budowa drogi dojazdowej i drogi wewnętrznej wraz z towarzyszącą kanalizacją deszczową na terenie L. Specjalnej Strefy Ekonomicznej obszar L.P.".
Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia fakt, iż przedmiotowa droga została przekazana Gminie do eksploatacji bez żadnych uwag, gdy nadto w opisanym wyżej Protokole, w Części II "Ustalenia komisji dotyczące odbioru robot", pkt 5c znajduje się wpis o treści: "inwestycja nie posiada żadnych wad", a pkt.5d ma następujące brzmienie: "jakość wykonanych robót i użytych materiałów ocenia się na "bardzo dobrą".
Istotne jest przy tym również i to, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nie zgłosił sprzeciwu do dokonanego przez Gminę zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowej drogi, niewątpliwie opierając się w tym względzie m. innymi na opisanym wyżej dokumencie - protokole odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji inwestycji /art.54 w związku z art.57 ust.1 pkt.4 Prawa budowlanego/.
Powyższe ustalenia prowadzą zatem do wniosku, że w niniejszej sprawie 3-letni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zaczął biec w dniu 28 marca 2008 r., co w konkluzji oznacza, że termin do wydania przedmiotowej decyzji upłynął w dniu 28 marca 2011 r..
Odnosząc się do twierdzeń strony skarżącej, że datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi jest dzień 8 kwietnia 2008 r., a nie dzień 28 marca 2008r., należy zauważyć, że tak w przepisie art. 145 jak i w art.148b ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami mowa jest jedynie o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, czyli zaistnienia warunków technicznych do korzystania z tej drogi, a nie zakończenie w sensie formalno-prawnym procesu inwestycyjno- budowlanego.
Za powyższym stwierdzeniem przemawia w ocenie Sądu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 8 marca 2011r, sygn.akt II OSK 680/10, podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że, cyt.: "nie ma znaczenia to, od kiedy inwestycja infrastrukturalna mogła być legalnie użytkowana. Także z przepisów art. 145 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, aby w powyższej kwestii brać pod uwagę przepisy ustawy Prawo budowlane dotyczące formalnego oddania inwestycji do użytkowania (tj. art. 54, 55, 57 i 59). Z przepisów art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami wynika, że chodzi w nich o techniczną możliwość skorzystania z urządzeń infrastruktury technicznej lub drogi a nie możliwość formalną.".
W niniejszej sprawie, za taką techniczną możliwość korzystania z przedmiotowej drogi należy uznać jej odbiór bez zastrzeżeń i przekazanie do eksploatacji w dniu 28 marca 2008 r..
W kwestii zaś pojęcia "wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej", Sąd stanął na stanowisku, że aby uznać taką decyzję za wydaną, konieczne jest jej skuteczne doręczenie stronie. Sąd podzielił tym samym prezentowany w orzecznictwie pogląd, iż wydanie decyzji o ustaleniu opłaty, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. należy rozumieć w ujęciu materialnym, co oznacza, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej staje się decyzją w rozumieniu prawa dopiero w chwili doręczenia stronie. Innymi słowy, dopóki decyzja ustalająca opłatę adiacencką nie zostanie doręczona stronie nie można przyjąć, że doszło do jej wydania" /por. wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1328/07, publ. Lex nr 489637/.
Uwzględniając powyższe należało stwierdzić, że skoro 3-letni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie upływał w dniu 28 marca 2011r., gdy zaś opisana wyżej decyzja Wójta Gminy L.P. została doręczona pełnomocnikowi strony /zgodnie z przepisami k.p.a./ dopiero w dniu 1 kwietnia 2011 r., to należało przyjąć, że wydanie tej decyzji nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Tym samym podjęcie przez Kolegium decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. było zasadne. Gdy bowiem zachodzą /jak w niniejszej sprawie/ okoliczności wskazane w art. 105 k.p.a., to organ odwoławczy uprawniony jest podjąć decyzję o umorzeniu postępowania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z takim przypadkiem, skoro wskazany w cyt. wyżej art.145 ust.2 u.g.n. termin przedawnienia orzekania jest terminem prawa materialnego, to jego niedochowanie przez organ uniemożliwiał wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.
W konsekwencji stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje sądu administracyjnego, nie wykazała, by decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł uwzględnić skargi i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 w/w ustawy.
Stąd orzeczono jak w sentencji.