II SA/Wr 9/25

II SA/Wr 9/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-10-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dominik Dymitruk /sprawozdawca/
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 50-51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1lit. a ic, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.), Protokolant: starszy referent Tomasz Gołębiowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2025 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 listopada 2024 r. nr 1147/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie montażu pompy ciepła w lokalu mieszkalnym w budynku wielorodzinnym uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Uzasadnienie
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy), zaskarżoną decyzją z dnia 4 listopada 2024 r. (nr 1147/2024), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: PINB, organ pierwszej instancji) z dnia 16 sierpnia 2024 r. (nr 1696/2024) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie montażu pompy ciepła w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] we W.
Przedmiotowa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Na skutek skarg dotyczących montażu pompy ciepła w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] we W., PINB przeprowadził postępowanie wyjaśniające, skutkujące uznaniem powyższych skarg za bezzasadne. Organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie.
Następnie, z uwagi na dalszy wpływ skarg i zarzutów dotyczących w szczególności montażu jednostki zewnętrznej pompy ciepła w pomieszczeniu lokalu nr [...] i jej negatywnego wpływu na budynek (nadmierne ogrzewanie i wychładzanie obiektu, drgania, wibracje), PINB uznał za zasadne przeprowadzenie dodatkowych czynności wyjaśniających w sprawie. Na podstawie pozyskanych w toku postępowania wyjaśniającego dokumentów dotyczących zamontowanej pompy ciepła, tj. karty technicznej urządzenia; protokołu montażu oraz uruchomienia pompy ciepła przez uprawnionego instalatora T. S., pismem z dnia 11 października 2023 r. organ pierwszej instancji wezwał T. S. do złożenia pisemnych wyjaśnień dotyczących urządzenia, zaś w dniu 30 października 2023 r., przeprowadzono kontrolę w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] we W., dotyczącą montażu pompy ciepła w tym lokalu.
W toku kontroli ustalono, że przy ul. [...] we W. istnieje budynek mieszkalny wielorodzinny z 3 lokalami mieszkalnymi, wolnostojący, parterowy z poddaszem częściowo użytkowym i strychem nieużytkowym, podpiwniczony, o konstrukcji tradycyjnej murowanej, z dachem stromym dwuspadowym. Na poziomie II kondygnacji (poddasza) znajduje się lokal mieszkalny nr [...] składający się z kuchni, dwóch łazienek, przedpokoju, 6 pokoi. Lokal jest użytkowany i zamieszkiwany. W lokalu nr [...] zamontowano pompę ciepła firmy P., model [...], jednofazową o mocy 8 kW, posiadająca funkcję ogrzewania i przygotowania ciepłej wody użytkowej oraz chłodzenia (klimatyzacji). Pompa składa się z trzech głównych elementów, tj. jednostki zewnętrznej, jednostki wewnętrznej oraz jednostki kanałowej. Jednostka zewnętrzna zamontowana jest w wydzielonej i zamkniętej części pomieszczania gospodarczego. Posadowiono ją na matach antywibracyjnych. Kołnierz od jednostki zewnętrznej dostawiony jest do okna, w którym zamontowana jest kratka (żaluzja). Podłoga w pomieszczeniu jest zaizolowana. Skropliny odprowadzane są do pionu kanalizacyjnego. W pomieszczeniu kuchni zamontowana jest jednostka wewnętrza i bufor. W przedpokoju jednostka kanałowa. W trakcie kontroli, pompa ciepła była użytkowana. W trakcie kontroli nie stwierdzono nadmiernego hałasu, wibracji ani drgań. Przegrody budowlane w pomieszczeniu z pompą bez widocznych zawilgoceń, uszkodzeń, oznak nadmiernego zużycia. Z czynności kontrolnych sporządzono protokół kontroli nr [...] oraz dokumentację zdjęciową.
Po stwierdzeniu, że montaż jednostki zewnętrznej wewnątrz budynku nie jest powszechną praktyką, ponieważ producent nie przewiduje i nie zaleca takiego rozwiązania, w dniu 29 listopada 2023 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie montażu pompy ciepła w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] we W.
Następnie, decyzją z dnia 2 lutego 2024 r. (nr 223/2024) PINB nakazał K. S. i F. S. - współwłaścicielom lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] we W. (dalej: uczestnicy postępowania) doprowadzenie pompy ciepła służącej temu lokalowi i zainstalowanej w lokalu do stanu zgodnego z prawem, w terminie 3 miesięcy od dnia kiedy ta decyzja stanie się ostateczna, poprzez zdemontowanie jednostki zewnętrznej pompy ciepła zamontowanej w wydzielonym pomieszczeniu gospodarczym w tym lokalu, a następnie zamontowanie jej na zewnątrz budynku (na gruncie bądź na elewacji) – w sposób stabilny i bezpieczny, poprawnie technicznie, spełniając niezbędne wymagania, wytyczne i instrukcje producenta dotyczące montażu tego urządzenia, zapewniając prawidłowe funkcjonowanie "jednostki zewnętrznej". Jednocześnie organ pierwszej instancji wskazał, że powyższe roboty należy prowadzić pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, przynależnej do właściwej izby samorządu zawodowego.
W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, że pomimo, iż zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., dalej: p.b.) nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu pomp ciepła, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 150 kW, to zamontowanie jednostki zewnętrznej pompy ciepła w pomieszczaniu lokalu mieszkalnego świadczy o wadliwości wykonanych robót, gdyż jednostka zewnętrzna, w celu prawidłowej eksploatacji urządzenia, powinna być (zgodnie z kwalifikacją i wymogami producenta) zamontowana na zewnątrz budynku. Stwierdzona zaś nieprawidłowość wykonanych robót budowlanych, w zakresie montażu jednostki zewnętrznej pompy ciepła, w ocenie organu pierwszej instancji, zobligowała ten organ do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 p.b.
Organ odwoławczy, na skutek odwołania D. C. (dalej: skarżąca), decyzją z dnia 25 marca 2024 r. (nr 356/2024) uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ogólne wytyczne i zalecenia producenta pompy ciepła oraz wyjaśnienia instalatora, na których oparł się PINB nie są wystarczające do wydania decyzji w sprawie. Wskazano na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, w szczególności pozyskanie dokumentu sporządzonego przez osobę uprawnioną (stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy), w celu wyjaśnienia kwestii technicznych i ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na wydanie decyzji w oparciu o pełny materiał dowodowy.
PINB, ponownie rozpatrując sprawę, wezwał współwłaścicieli lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] we W. do przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych związanych z montażem pompy ciepła w tym lokalu, ze szczególnym uwzględnieniem montażu jednostki zewnętrznej pompy ciepła wewnątrz budynku (w pomieszczaniu lokalu).
Pismem z dnia 12 lipca 2024 r. F. S. wystąpił z wnioskiem o umorzenie postępowania, wskazując na zmianę stanu faktycznego, tj. przeniesienie jednostki zewnętrznej pompy ciepła z pomieszczania ww. lokalu na zewnątrz budynku, zgodnie z zaleceniami producenta. We wniosku wskazano, że roboty montażowe wykonano zgodnie z zasadami wiedzy technicznej (poprawnie technicznie), w sposób zapewniający prawidłowe funkcjonowanie i bezpieczne użytkowanie pompy ciepła. Do wniosku załączono dokumenty potwierdzające poprawność robót montażowych i możliwość bezpiecznego użytkowania urządzenia, tj. protokół z przeglądu technicznego montażu pompy ciepła na ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego przy ul. [...] we W. z dnia 9 lipca 2024 r., sporządzony przez mgr inż. A. K., rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz oświadczenie instalatora T. S. z dnia 12 lipca 2024 r. W powyższym protokole rzeczoznawca budowalny mgr inż. A. K. stwierdził, że sposób montażu stalowej konstrukcji wsporczej w ścianie zewnętrznej budynku jest prawidłowy, zapewniający odpowiednia stateczność. Między konstrukcją wsporczą, a pompą ciepła zastosowano podkładki antywibracyjne. Wysokość dolnej części urządzenia od ciągu komunikacyjnego na terenie posesji Wynosi 3 m, co nie stwarza zagrożenia dla przechodniów. We wnioskach końcowych stwierdzono, że montaż pompy ciepła na ścianie zewnętrznej nie stwarza zagrożenia dla budynku oraz jego mieszkańców pod względem konstrukcyjnym i użytkowym.
Mając na uwadze powyższe, organ pierwszej instancji stwierdził, że po zmianie stanu faktycznego (tj. montaż jednostki zewnętrznej pompy ciepła na ścianie zewnętrznej budynku, przy jednoczesnym braku wadliwości robót, zagrożenia i naruszenia przepisów), w sprawie nie występuje żadna z przesłanek wskazanych w art. 50 p.b., która obligowałaby organ nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i 51 p.b., a tym samym zasadne jest umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie.
W następstwie powyższych ustaleń, PINB decyzją z dnia 16 sierpnia 2024 r. (nr 1696/2024) umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie montażu pompy ciepła w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] we W.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, DWINB zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia 4 listopada 2024 r. (nr 1147/2024), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, po przytoczeniu podstaw prawnych przedmiotowej sprawy, organ odwoławczy wyjaśnił, że PINB prawidłowo przeanalizował zebrany w sprawie materiał dowodowy i ostatecznie stwierdził, iż nie została wypełniona żadna z przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 p.b., która obligowałaby organ nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i 51 p.b., w związku z czym brak było podstaw do wydania nakazów lub zakazów związanych z montażem przedmiotowej pompy ciepła. DWINB wyjaśnił dalej, że instalacja pompy ciepła o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 150 kW, zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. c p.b., nie wymaga ani decyzji o pozwoleniu na budowę, ani zgłoszenia budowlanego. Jak wynika z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, obecnie na ścianie zewnętrznej budynku przy ul. [...] we W. zamontowano pompę ciepła "powietrze - powietrze" marki P., jednofazową, o mocy 8 kW - służącą lokalowi mieszkalnemu nr [...] w ww. budynku. Instalacja pompy ciepła nie została wykonana bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bowiem korzysta ona ze zwolnienia z powyższych obowiązków na podstawie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. c p.b. Jednocześnie instalacja przedmiotowej pompy ciepła nie jest objęta szczególnymi regulacjami, o których mowa w art. 29 ust. 6 i 7 p.b. Powyższe roboty budowlane nie zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, brak jest również przesłanki wykonania ww. robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, o czym świadczy protokół z przeglądu technicznego montażu pompy ciepła z dnia 9 lipca 2024 r., sporządzony przez mgr inż. A. K., zgodnie z którym pompa ciepła zamontowana została w sposób prawidłowy, zapewniający odpowiednia stateczność. Między konstrukcją wsporczą, a pompą ciepła zastosowano podkładki antywibracyjne. Wysokość dolnej części urządzenia od ciągu komunikacyjnego na terenie posesji wynosi 3 m, co nie stwarza zagrożenia dla przechodniów. We wnioskach końcowych stwierdzono również, że montaż pompy ciepła na ścianie zewnętrznej nie stwarza zagrożenia dla budynku oraz jego mieszkańców pod względem konstrukcyjnym i użytkowym. Mając zatem na uwadze powyższe, zdaniem DWINB, organ pierwszej instancji zasadnie stwierdził bezprzedmiotowość postępowania w sprawie montażu przedmiotowej pompy ciepła i orzekł o jego umorzeniu.
W następnej kolejności organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem przedmiotowego postępowania naprawczego było wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji pompy ciepła - pierwotnie montażu jednostki zewnętrznej pompy ciepła w pomieszczeniu lokalu, zaś obecnie na ścianie zewnętrznej budynku przy ul. [...] we W. Jak wskazał PINB w uzasadnieniu swojej decyzji - roboty budowlane polegające na instalacji pompy ciepła, zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. c p.b., nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. W konsekwencji, w przedmiotowej sprawie organ nie miał podstaw do badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż powyższa okoliczność wymaga zbadania w przypadku "legalizacji" samowoli budowlanej, zaś w przedmiotowej sprawie brak jest takiej sytuacji (brak samowolnych robót budowlanych). Niezależnie zaś od powyższego, ingerencja inwestorów w części wspólne nieruchomości może stanowić dla współwłaścicieli danej nieruchomości podstawę dla ewentualnego dochodzenia roszczeń na gruncie prawa cywilnego przed sądem powszechnym.
W skardze na powyższą decyzję DWINB wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w pierwszej kolejności zakwestionowała możliwość zawierania przez poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych umów o roboty instalacyjne w imieniu całej wspólnoty mieszkaniowej, dalej zaś wskazała, że organ pierwszej instancji poczynił niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia związane z opisem lokalu nr [...] w zakresie składających się na ten lokal pomieszczeń, co świadczy o nierzetelności organu. Skarżąca podkreśliła nadto w kontekście art. 4 p.b., że uczestnicy postępowania nie mają prawa do samodzielnego dysponowania elewacją budynku, ponieważ nie są jego jedynymi właścicielami. Jak również argumentowała, że prace budowlane przy budynku, który jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków, wymagają stosowania się do pewnych obostrzeń, natomiast niezależnie od tego, czy wymagają one uzyskania pozwolenia na budowę, czy dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, inwestor nadal związany jest zasadami kształtowania zabudowy terenu zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W dalszej kolejności podniosła również, że zgłoszeniu właściwemu organowi wymaga instalowanie urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Tymczasem pompa ciepła to nie tylko jednostka zewnętrzna, ale także przewody widoczne na zewnątrz, uchwytywanie i mocowanie, a także większa część urządzenia montowana wewnątrz. Urządzenie zewnętrzne zamontowane jest nad chodnikiem i podjazdem, co stanowi zagrożenie dla pieszych. Ponadto, w związku z montażem pompy ciepła doszło do zmiany instalacji jednofazowej na trójfazową bez zgody pozostałych współwłaścicieli, choć wymagało to prac remontowych na odcinku pomiędzy skrzynką elektryczną z licznikami elektrycznymi - zabezpieczeniami przedlicznikowymi - rozdzielnią, tj. przed samymi licznikami, a dopiero od licznika elektrycznego liczy się wyłączność sieci elektrycznej dla mieszkańca. Ta zatem część instalacji elektrycznej przed licznikami należy do części wspólnych budynku, tym samym jej modernizacja jest możliwa tylko na zasadach zarządu nieruchomością wspólną. Ponadto, jak wskazała skarżąca, wyposażenie mieszkania, które posiada instalacje trójfazową, w urządzenie jednofazowe wysokiej mocy powoduje zakłócenia w odbiorze energii elektrycznej w poziomie mieszkania nr [...]. W tym stanie rzeczy skarżąca wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy z powołaniem osób posiadających wiedzę specjalną z zakresu energii elektrycznej i z zakresu pomocy ciepła, a także zwrócenie się do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o zajęcie wiążącego stanowiska mającego na celu ustalenie, czy wzorce stosowane przez przedsiębiorcę zawierają niedozwolone postanowienia umowne.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł jej oddalenie, podtrzymując uprzednio wyrażone stanowisko.
W piśmie procesowym z dnia 22 października 2025 r. uczestnik postępowania F. S. oświadczył, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte bez rzeczywistych podstaw merytorycznych i służy wyłącznie temu, aby wywołać u niego poczucie zagrożenia i udręczenia przez skarżącą. Wskazał ponadto, że instalacji pompy ciepła była konieczna wyłącznie z powodu przestępczego działania skarżącej potwierdzanego prawomocnym wyrokiem sądowym. Argumentował, że postępowanie to winno zostać umorzone również z tego względu, że urządzenie zostało ostateczne zamontowane zgodnie z obowiązującymi przepisami i decyzją organu nadzoru budowlanego; zarzuty strony skarżącej dotyczące braku jej zgody są bezzasadne, ponieważ w świetle obowiązujących przepisów taka zgoda nie była wymagana; urządzenie, którego dotyczy postępowanie nie istnieje - uległo zniszczeniu podczas transportu do producenta po uznaniu reklamacji i zostało wymienione na nowe urządzenie o tożsamych parametrach technicznych i funkcjonalnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu poddana została decyzja DWINB utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w której organ na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjnego w sprawie montażu pompy ciepła w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] we W.
W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że stosownie do art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniami zawartymi w przepisach art. 29-31. Jeżeli nie jest wymagane pozwolenie na budowę, a z takiego obowiązku są zwolnione wszystkie budowy i roboty budowlane wymienione w art. 29 z zastrzeżeniami, które nie dotyczą przedmiotu sporu, a ponadto jeśli dane zamierzenie budowlane nie wymaga dokonania zgłoszenia, oznacza to, że inwestor może rozpocząć roboty budowlane bez jakiejkolwiek zgody i akceptacji organów administracji architektoniczno-budowlanej. W tych przypadkach ustawodawca zrezygnował z form reglamentacji administracyjnoprawnej. Jednak realizacja prawa zabudowy bez ingerencji organów administracji publicznej wymaga od inwestora, aby swoje zamiary inwestycyjne realizował na gruncie, mając prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11) oraz żeby odbywała się zgodnie z przepisami prawa, nie tylko prawa budowlanego. W przeciwnym razie inwestor musi się liczyć z możliwością ingerencji organów nadzoru budowlanego (A. Gliniecki (red), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2012 r., Wyd. Lexis Nexis, s. 274).
Nawet więc w sytuacji, gdy konkretna budowa lub prace remontowe w dacie ich realizacji nie wymagają ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, co wyklucza ich potraktowanie jako samowoli budowlanej, to z pewnością nie pozostają one poza zakresem zainteresowania organów nadzoru budowlanego uprawnionych do nadzoru i kontroli przestrzegania przepisów prawa budowlanego, w tym badania zgodności robót budowlanych z przepisami techniczno - budowlanymi. Brak objęcia określonych robót wymogiem uzyskania zgody organu budowlanego na ich prowadzenie (czy wprost czy milcząco) nie dyskwalifikuje możliwości prowadzenia wobec nich postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 p.b. (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16).
Okoliczność wyłączenia określonych robót spod reglamentacji Prawa budowlanego w postaci zgody właściwego organu nie oznacza więc, że można je wykonać w sposób dowolny, a w szczególności z uchybieniem innym wymogom p.b., w tym wynikającym z przepisów techniczno-budowlanych. Oznacza to, że przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. znajduje zastosowanie również wobec robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, lecz wykonywanych (wykonanych) w sposób niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi zawartymi w rozporządzeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2634/23).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, należy mieć na względzie, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 p.b. nie można wyłączyć uprawnienia do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do realizowanych przez niego robót budowlanych. Powyższy pogląd nie stoi w sprzeczności z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, zgodnie z którą, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istota wyrażonego w powyższej uchwale wiążącego stanowiska wyraża się w tym, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 p.b., o ile nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane, o tyle nie oznacza to jednak, że w takim postępowaniu nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę wykonawczą stawiałoby w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Oznacza to, iż w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 p.b. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podlega badaniu i ma wpływ na treść podejmowanego rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2634/23; 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 33/19; 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1370/15; 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11).
Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 48 ust. 3 pkt 2 p.b., w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę lub zgłoszenia inwestor może wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez złożenie odpowiedniego oświadczenia. W postępowaniu naprawczym obowiązuje natomiast zasada ogólna – inwestor musi przedstawić dokumenty stwierdzające tytuł prawny do nieruchomości, jednoznacznie wskazujące jego uprawnienie do wykonania robót budowlanych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11).
W konsekwencji organ prowadzący postępowanie naprawcze jest zobowiązany do weryfikacji dokumentów potwierdzających prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przed wydaniem decyzji końcowej, niezależnie od tego, czy obiekt budowlany lub roboty budowlane podlegają reglamentacji prawo budowlanemu. Przyjęcie odmiennego stanowiska byłoby sprzeczne z zasadą legalności i podważałoby funkcję prewencyjną postępowań nadzorczych w zakresie prawa budowlanego.
W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że ściany zewnętrzne, dach z elementami zamocowania jego konstrukcji, czy elewacja budynku to części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 760/21). Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej doszło do sytuacji, gdzie część wspólna nieruchomości została zajęta na potrzeby wyłącznie jednego z lokali, a sposób jej wykorzystania nie mieści się w zakresie podstawowych funkcji ścian zewnętrznych budynku jakimi są: funkcja konstrukcyjna, w tym służąca ociepleniu oraz funkcja estetyki budynku. Ponadto, umieszczenie spornego urządzenia oraz koniecznej do jego poprawnego działania instalacji na tle elewacji niewątpliwie wpływa na wygląd elewacji, czyli ingeruje w estetykę części wspólnej budynku.
W zawiązku z powyższym, organy nadzoru budowlanego powinny były przed wydaniem zaskarżonej decyzji ocenić w ramach obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy, czy inwestor uprawniony był do dysponowania nieruchomością w zakresie umożliwiającym wykonanie spornych robót budowlanych. Zarówno kwestie współkorzystania z rzeczy wspólnej, jak i kwestie zarządu rzeczą wspólną unormowane są w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048), w szczególności w rozdziałach 3 i 4 tej ustawy i to na kanwie jej postanowień organy powinien rozważyć, czy zakres i sposób wykonania spornych robót mieścił się w zakresie uprawnień współwłaściciela jednego z lokali wynikających z powołanego aktu prawnego, ewentualnie inny norm prawnych (por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 131/25).
Ponadto, przy rozpoznawaniu sprawy organy nadzoru budowlanego pominęły całkowicie konieczność oceny wykonania spornych w sprawie robot budowlanych w kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 74, poz. 836 z późn. zm.), regulującego warunki techniczne użytkowania budynków mieszkalnych wraz ze związanymi z nimi instalacjami i urządzeniami technicznymi, zwanych dalej "budynkami" (§ 1). Zauważyć bowiem m.in. trzeba, że w § 20. rozporządzenia postanowiono, iż wszelkie zmiany instalacji w lokalu dokonywane w czasie jego użytkowania wymagają pisemnej zgody właściciela budynku.
W związku z tym, że rozstrzyganie sprawy administracyjnej przez organ administracji wymaga zastosowania odpowiednich norm prawa materialnego, dokonywana przez Sąd kontrola prawidłowości tego zastosowania nie może nastąpić zanim organ sam - w ramach przyznanych mu prawem kompetencji nie rozstrzygnie sprawy administracyjnej z uwzględnieniem regulacji prawnych istotnych dla prawidłowego wydania decyzji administracyjnej. W rozpoznanej sprawie organy zaniechały rozważenia kwestii prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w świetle uregulowań tak ustawy o własności lokali, jak również przepisów prawa cywilnego dotyczących zarządu rzeczą wspólną. Z tych wglądów, dokonywanie przez Sąd oceny prawnej tych elementów postępowania byłoby na tym etapie postępowania przedwczesne. Sąd administracyjny nie może zastępować organu administracji w procesie stosowania prawa, polegającego niewątpliwie na wydawaniu decyzji administracyjnej na podstawie prawidłowo określonych i zastosowanych norm prawa materialnego. Ważne jest przy tym, aby zasadność zastosowanej w sprawie subsumpcji znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
W ocenie Sądu, pominięcie tej części materiału dowodowego doprowadziło do niepełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.
Kolejno należy wyjaśnić, że każdy obiekt budowlany, będący rezultatem robót budowlanych, musi spełniać warunki określone w art. 5 ust. 1 p.b. Jednym z wymogów wskazanych w treści tego przepisu jest konieczność budowania obiektu budowlanego w sposób określony w przepisach. Przepisami prawa są także przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy jest bowiem aktem prawa miejscowego, o czym wprost stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są - na obszarze działania organów, które je ustanowiły - akty prawa miejscowego. Budowa obiektu budowlanego, nawet nie wymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.). W wypadku wybudowania takiego obiektu wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zastosowanie ma, między innymi, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 p.b., dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt II OW 27/09; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt OPS 3/97; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2355/21 i 5 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2650/20).
Nie budzi zatem wątpliwości, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50–51 p.b. powinien dokonać weryfikacji, czy inwestor, mimo braku obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, prowadził roboty zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, z uwzględnieniem m.in. parametrów zabudowy, sposobu użytkowania terenu oraz lokalizacji obiektu i konkretnych urządzeń infrastruktury.
Mając na względzie dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszyły przepisy prawa materialnego (art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.) oraz przepisy postępowania (tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), gdy chodzi o poczynienie ustaleń (i ich zaprezentowanie w uzasadnieniu decyzji) dotyczących braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia w prowadzonym postępowaniu naprawczym. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza również art. 107 § 3 k.p.a. oraz określoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe rozważania i wynikające z nich wytyczne w zakresie dopełnienia wszystkich obowiązków związanych z ustaleniem stanu faktycznego i rozstrzygnięciem sprawy. Podstawowym zadaniem organu będzie wnikliwe, wszechstronne ustalenie i rozważnie okoliczności sprawy, w szczególności dokonanie ustaleń w zakresie zgodności prac budowlanych z postanowieniami planu miejscowego, a także posiadania przez uczestników postępowania zgody na dysponowania przez nich nieruchomością na cele budowlane. Ponadto, wobec sygnalizowanej przez skarżącą ingerencji uczestników postępowania w przyłącze elektryczne, co może mieć wpływ na prawidłowe użytkowanie pozostałych lokali mieszkalnych, organy winny rozważyć, czy tego rodzaju prace instalacyjne wymagają zgody budowlanej bądź uprzedniego zgłoszenia, a także czy ich wykonanie nie naruszało przepisów prawa.
Z tych względów, działając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję DWINB z dnia 4 listopada 2024 r. (nr 1147/2024) oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia 16 sierpnia 2024 r. (nr 1696/2024).
Wobec braku stosownego wniosku, Sąd nie rozstrzygał o kosztach postępowania.