II SA/Wr 9/21

II SA/Wr 9/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2021-05-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis
Olga Białek /przewodniczący sprawozdawca/
Władysław Kulon
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1992/21 - Wyrok NSA z 2024-05-14
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 66 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia występujących zagrożeń spowodowanych nadmiernym pogorszeniem stanu technicznego obiektu oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej jako DWINB) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej jako PINB) nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 roku, nakazującą R. G. i D. R. - współwłaścicielom obiektu budowlanego (wilii W. K.) przy ul. K. [...] we W. (dz. nr [...], [...], obręb K. M.), usunięcie występującego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia spowodowanego nadmiernym pogorszeniem stanu technicznego obiektu, poprzez wykonanie robót budowlanych szczegółowo w niej wymienionych: 1/ w terminie 2 miesięcy od daty kiedy rozstrzygnięcie w sprawie stanie się ostateczne w zakresie robót określonych w punktach 1-5 oraz 2/ w terminie 12 miesięcy od daty kiedy rozstrzygnięcie w sprawie stanie się ostateczne w zakresie robót określonych w punktach 6-13.
W uzasadnieniu wyjaśniono, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2015 r. ustalono, że w ww. budynku w dniu [...] października 2015 roku wybuchł pożar. Stwierdzono, że obiekt nie jest użytkowany a wykazane podczas kontroli nieprawidłowości w jego stanie technicznym - szczegółowo odnotowane w protokole z kontroli - doprowadziły organ do oceny, że stanowi on zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. W związku z powyższym, po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego opisanego wyżej budynku, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r. PINB nakazał współwłaścicielom – R. G. oraz D. R. wyłączenie obiektu z użytkowania, do czasu usunięcia zagrożenia jakie stanowią uszkodzenia powstałe w wyniku pożaru oraz działań służb ratowniczych Państwowej Straży Pożarnej. Dla wykonania obowiązków określono termin 14 dni. Czynności kontrolne przeprowadzone przez organ w dniu [...] listopada 2015 r. wykazały że współwłaściciele nie wywiązali się ze wszystkich obowiązków nałożonych ww. decyzją (w szczególności co do zabezpieczenia dachu). Dopiero wyniki kolejnej kontroli z dnia [...] marca 2016r. potwierdziły wykonanie tego obowiązku.
Po złożeniu przez współwłaścicieli decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] października 2006 r. udzielającej im pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego przy ul. K. [...] we W., (dz. nr [...], [...], obręb: K. M.), PINB wystąpił o uzgodnienie rozbiórki przedmiotowego obiektu jako objętego ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. M. i W. - część północna (uchwała nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] stycznia 2015 roku). Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. odmówił uzgodnienia przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Stanowisko organu uzgadniającego dwukrotnie poddane zostało kontroli Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zakończonej rozstrzygnięciami kasacyjnymi (postanowienia z dnia [...] czerwca 2018r. oraz z dnia [...] stycznia 2019r.). Ostatecznie postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2019 roku D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. podtrzymał negatywne stanowisko w przedmiocie uzgodnienia rozbiórki przedmiotowego obiektu.
W związku z powyższym PINB przeprowadził kolejną kontrolę w dniu [...] sierpnia 2020 r. z której wynika, że willa W. K. objęta przedmiotowym postępowaniem, wchodzi w skład zespołu budynków magazynowych i przemysłowych dawnych zakładów chemiczno-pralniczych obejmujących także budynek administracyjny i budynek dawnej pralni. Budynek willi jest obiektem wolnostojącym, wzniesionym w technologii tradycyjnej murowanej z cegły pełnej, trójkondygnacyjnym, podpiwniczonym z użytkowym poddaszem, krytym dachem czterospadowym z pokryciem z dachówki ceramicznej. Opisywany budynek jest nieużytkowany, oznakowany i zabezpieczony przed dostępem osób postronnych (teren wokół obiektu jest zabezpieczony ogrodzeniem z siatki i paneli betonowych, na terenie nieruchomości jest zapewniona ochrona całodobowa). Kontrolowany obiekt wykazuje oznaki nadmiernego zużycia technicznego spowodowanego wieloletnim okresem zaniedbań w zakresie planowanych remontów i napraw oraz bieżących konserwacji elementów narażonych na negatywne oddziaływanie czynników atmosferycznych. Dodatkowo w następstwie pożaru i prowadzonej akcji gaśniczej w 2015 r. znacznemu uszkodzeniu uległ dachu obiektu (pokrycie i konstrukcja drewniana) oraz część stropów drewnianych. W trakcie kontroli stwierdzono ubytki w poszyciu i konstrukcji dachu, prowizoryczne zabezpieczenie dachu za pomocą folii i deskowania, luźne i osuwające elementy pokrycia zalegają w rynnach (doraźne zabezpieczenie dachu jest systematycznie kontrolowane i uzupełniane). W zakresie elementów zewnętrznych stwierdzono znaczne zawilgocenie i korozję biologiczną murów, liczne ubytki wypraw tynkarskich elewacyjnych i materiału tworzącego (tynki miejscami "spuchnięte" i odparzone), ubytki detali architektonicznych, niekompletna stolarka okienna pozbawienia szklenia (szyby spękane, uszkodzone, w części skrzydeł pozostał fragmenty szklenia), brak właściwego odwodnienia i odprowadzania wód opadowych poza obrys obiektu, rynny i pokrycie dachowe porośnięte roślinnością i samosiejkami, rury spustowe niekompletne. W poziomie przyziemia otwory okienne i drzwiowe zostały zabezpieczone i zamurowane. Trzony kominowe ponad połacią dachową rozebrano z uwagi na ich zły stan techniczny i brak stateczności. Na części elewacji, w tym w na elewacji wschodniej (w obrębie strefy wejścia) i na wysokości attyk zamontowano siatki ochronne. We wnętrzu obiektu w obrębie klatki schodowej konstrukcji metalowej - widoczne silne zawilgocenie i spękania murów, uszkodzenia warstw wykończeniowych, ściany okopcone i odymione po pożarze. Stropy w miejscach uszkodzeń zostały doraźnie zabezpieczone stemplami (z uwagi na stan obiektu dostęp do jego wnętrza jest ograniczony). Stwierdzone nieprawidłowości związane ze złym stanem technicznym niekompletnego poszycia dachowego (duże ubytki pokrycia i konstrukcji) oraz przegród zewnętrznych (wielomiejscowe ubytki okładzin, cegieł i spoinowania oraz znaczne uszkodzenie murów i ubytki materiału tworzącego, niekompletna stolarka i brak skutecznego odwodnienia) - stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa mienia i powodując dalszą destrukcję obiektu w wyniku negatywnego oddziaływanie czynników atmosferycznych. Brak skutecznej ochrony przed wodami opadowymi destrukcyjnie wpływa na cały budynek (konstrukcję drewnianą dachu, przegrody budowlane w obiekcie) i stanowi znaczące zagrożenie dla trwałości budynku i bezpieczeństw jego konstrukcji (ściany zewnętrzne narażone na pochłanianie wody opadowej, powodującej podwyższoną wilgotność przegród budowalnych i obniżenie ich nośności). W toku kontroli okazano do wglądu protokoły okresowej kontroli obiektu przeprowadzanej w cyklu rocznym i pięcioletnim. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządzono dokumentację fotograficzną, którą załączono do akt sprawy.
Wobec poczynionych ustaleń faktycznych, decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 roku nr [...] PINB nakazał współwłaścicielom opisanego wyżej obiektu budowlanego (wilii W. K.) usunięcie występującego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, spowodowanego nadmiernym pogorszeniem stanu technicznego obiektu, poprzez:
1.usunięcie z powierzchni przegród zewnętrznych elewacyjnych zwietrzałych i odspojonych fragmentów tynku oraz luźnych, uszkodzonych cegieł i materiału tworzącego (w obrębie gzymsów okapowych), które utraciły przyczepność do muru i grożą niekontrolowanym upadkiem z wysokości (ewentualnie zamontowanie siatki ochronnej na całej powierzchni ścian),
2.usunięcie luźnych i wysuwających się dachówek ceramicznych i gąsiorów oraz zamontowanie siatek osłonowych lub daszków ochronnych, celem zabezpieczenia krawędzi dachu przed spadaniem drobnowymiarowych elementów pokrycia lub uszkodzonych i częściowo oderwanych obróbek blacharskich i opierzeń w poziomie połaci dachowej,
3.usunięcie uszkodzonych (luźnych i ostrych) fragmentów oszklenia stolarki okiennej oraz zabezpieczenie otworów okiennych pozbawionych oszklenia przed dostępem osób postronnych i niekorzystnym wpływem warunków atmosferycznych,
4.usunięcie z dachu i rynien samosiejek i roślinności, udrożnienie rynien i rur spustowych oraz uzupełnienie brakującego orynnowania, celem zapewnienia odprowadzania wód opadowych poza obrys budynku,
5.zabezpieczenie konstrukcji drewnianej dachu i pozostałości pokrycia dachowego przed opadami i czynnikami atmosferycznymi, poprzez usztywnienie więźby dachowej i tymczasowe zabezpieczenie pokrycia (grubą folią/brezentem) w sposób zapewniający jego szczelność (do czasu wykonania remontu dachu),
6.oczyszczenie, osuszenie i odgrzybienie murów zewnętrznych w poziomie podpiwniczenia i przyziemia wraz z odcięciem dopływu wilgoci z poziomu posadowienia budynku, poprzez wykonanie izolacji przeciwwilgociowej pionowej fundamentów i ścian fundamentowych,
7.oczyszczenie i zabezpieczenie antykorozyjne belek stalowych stropów masywnych (odcinkowych i Kleina) nad piwnicą oraz wymianę zniszczonych, wzmocnienie osłabionych i uzupełnienie brakujących elementów stropów drewnianych z zachowaniem istniejących przekrojów (wszystkie elementy drewniane, tj. nowo wbudowane i pozostawione, po oczyszczeniu należy impregnować preparatem przeciw biokorozji i zabezpieczyć preparatem ognioochronnym do stopnia trudnozapalności),
8.wymianę wszystkich zniszczonych elementów więźby dachowej (z zachowaniem istniejących przekrojów), naprawę elementów osłabionych (poprzez oczyszczenie do nieuszkodzonego drewna i wzmocnienie nakładkami drewnianymi) oraz uzupełnieniem elementów brakujących,
9.wykonanie nowego pokrycia dachowego z dachówki ceramicznej wraz łatami, odwodnieniem dachu, rynnami i rurami spustowymi, obróbkami blacharskimi,
10.odtworzenie murowanych trzonów kominowych ponad połacią dachową, wraz z obróbkami blacharskimi oraz ławami kominiarskimi zapewniającymi swobodny dostęp do kominów wyprowadzonych ponad połać dachową (kominy ponad dachem należy odtworzyć w poprzedniej geometrii, z wykonaniem bocznych obustronnych wylotów/na przestrzał/w przewodach wentylacyjnych zakończonych pełnymi czapami oraz wylotów górnych w przewodach spalinowych),
11. naprawę ścian zewnętrznych budynku w obszarze występujących spękań i ubytków, poprzez odbicie, uzupełnienie i przetarcie spękań (w razie stwierdzenia po usunięciu tynków znacznych zarysowań - przeszycie konstrukcji murowanej przy zastosowaniu powszechnie znanych metod naprawczych), uzupełnienie ubytków materiału tworzącego i brakujących wypraw tynkarskich oraz odtworzenie powłok malarskich, wraz z wymianą skorodowanych i uszkodzonych obróbek blacharskich elewacji i gzymsów,
12.wymianę zużytej, wyeksploatowanej, niekompletnej i nieszczelnej stolarki okiennej stylizowanej na historyczną w zakresie podziału okien i okuć,
13.naprawę żelbetowych schodów zewnętrznych i piwnicznych oraz oczyszczenie i zabezpieczenie antykorozyjne stalowej konstrukcji schodów na klatce wraz z wymianą zużytych stopni drewnianych.
Jednocześnie organ orzekł, że obowiązki określone w pkt 1-5 należy wykonać w terminie 2 miesięcy od kiedy decyzja stanie się ostateczna, a w pkt od 6 -13 w terminie 12 miesięcy od kiedy decyzja stanie się ostateczna. W zakresie punktów 1-5 nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Wprowadzono również wymóg wykonania robót w sposób zapewniający bezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzi oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie przygotowanie zawodowe, wymagane uprawnienia budowlane oraz przynależnej do właściwej izby samorządu zawodowego. Zobowiązano do pisemnego zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o ich robót wykonaniu zgodnie z przepisami wraz z oświadczeniem osoby nadzorującej te roboty.
Powyższe rozstrzygnięcie oprotestował R. G. w części dotyczącej pkt 6-13 zarzucając naruszenie art. 66 Prawa budowlanego. Zdaniem odwołującego się termin ustalony dla wykonania obowiązków określonych w tych punkach jest zbyt krótki, nieadekwatny do prac oraz obowiązku ustalenia tych prac z właściwymi urzędami. Nie uwzględnia on również zamiaru odwołującego się oraz kosztów prac remontowych sprowadzających się w zasadzie do obudowy obiektu.
Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji DWINB wskazał, że wydana ona została na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, zgodnie z którym: "w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym (...) - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku." Odwołując się do wykładni celowościowej organ podkreślił, że dla zastosowania art. 66 ust. 1 ww. ustawy istotny jest stan faktyczny, który w niniejszej sprawie bez wątpienia można zakwalifikować do jednej z 4 wymienionych w nim sytuacji. Ze zgromadzonego materiału dowodowego (między innymi protokół okresowej kontroli (przeprowadzanej co 5 lat- art. 62 ust. 1 pkt 2), protokołów kontroli i oględzin (z dnia [...] października 2015r., [...] listopada 2015 r., [...] marca 2016 r., [...] grudnia 2017 r., [...] lipca 2018 r., [...] września 2018 r., [...] listopada 2019 r. oraz [...] sierpnia 2020 r.) wynika bowiem, że przedmiotowy budynek może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska oraz jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Świadczą o tym liczne nieprawidłowości wskazane w ww. dokumentach tj.: ściany piwnic zawilgocone, przecieki z dachu spowodowały korozję biologiczną stropów, znajdują się w nadmiernie pogorszonym stanie technicznym, wymagającym podjęcia niezwłocznych działań naprawczych, mających na celu zatrzymanie procesu dalszej destrukcji i przywrócenia ich pierwotnej sprawności technicznej. Także dach, który stanowi kluczową przegrodę zewnętrzną budynku chroniącą obiekt przed przedostawaniem się wody opadowej i roztopowej do jego wnętrza i jako element zewnętrzny - narażony jest w sposób szczególny na negatywne oddziaływanie czynników atmosferycznych. Brak skutecznej ochrony destrukcyjnie wpływa na cały budynek (konstrukcję drewnianą stropów, przegrody budowlane w obiekcie) i stanowi znaczące zagrożenie dla trwałości budynku. Ponadto zły stan pokrycia stanowi zagrożenie dla osób przebywających w otoczeniu obiektu (możliwość odpadnięcia obluzowanych, niestabilnych elementów pokrycia). Dodatkowo zagrożenie stanowią również ubytki w oszkleniu, co powoduje, że wody opadowe dostają się do wnętrza obiektu. Istotny wpływ na trwałość obiektu ma również zawilgocenie ścian piwnicy - co powoduje podwyższenie wilgotności muru - a dalej obniżenie nośności i degradację przegrody budowlanej w następstwie negatywnego oddziaływania czynników atmosferycznych na niezabezpieczoną ścianę (brak izolacji przeciwwodnej).
Biorąc pod uwagę powyższe organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie bez wątpienia zachodzi przesłanka o której mowa w art. 66 ust.1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, wobec czego, PINB zobligowany był do wydania decyzji, mocą której właściciele nieruchomości zobowiązani zostali do podjęcia działań określonych tą decyzją w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zasadne zatem stało się utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy.
Odnosząc się do ustalonego terminu wykonania obowiązku, kierując się wskazaniami wynikającymi z orzecznictwa i doktryny, DWINB uznał, że - biorąc pod uwagę zakres nakazanych robót, czas potrzebny na ich zrealizowanie, jak również ratio legis art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane tj. możliwie jak najszybsze zapewnienie właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym w ustawie dobrom chronionym – jest on właściwy. Mając na względzie okoliczności jakie organ winien uwzględnić przy wyznaczaniu tego procesowego terminu (interesy stron, zakres nakładanych obowiązków i dotychczasowy przebieg postępowania) DWINB zauważył, że przy uwzględnieniu realiów sprawy, powinien on być wystarczająco długi by umożliwić stronie skuteczne spełnienie nałożonych na nią obowiązków. W tym kontekście, uznał, że 12 - miesięczny termin od kiedy decyzja stanie się ostateczna, to wystarczający okres na wywiązanie się z nałożonych obowiązków. Wyznaczając ww. termin organ nadzoru budowlanego I stopnia rozważył, czy rzeczywistym zamiarem stron jest doprowadzenie do właściwego stanu technicznego obiektu budowlanego, czy też przewlekanie postępowania administracyjnego. DWINB zauważył także, że w wyniku wniesienia "zażalenia" (powinno być odwołania – przyp. Sądu) wyznaczony termin de facto został już wydłużony - w tym okresie strony mogą więc przygotowywać niezbędne dokumenty i sukcesywnie prowadzić prace budowlane. Organ zwrócił również uwagę, że - zgodnie z orzecznictwem - omawiany termin może być zmieniony (przedłużony, przesunięty) na uzasadniony wniosek strony, jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. Jeżeli zatem zobowiązane strony rzeczywiście będą sukcesywnie podejmowały działania w celu doprowadzenia ww. obiektu budowlanego do właściwego stanu technicznego (co zostanie potwierdzone dokumentami), możliwe będzie przedłużenie wyznaczonego w zaskarżonej terminu. Autor uzasadnienia nadmienił także, że sytuacja materialna właściciela nie stanowi okoliczności, która umożliwiałaby odstąpienie od wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy Prawo budowlane wobec podmiotu zobowiązanego, a będącego w trudnej sytuacji materialnej (wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 205/18 ), co oznacza, iż konsekwencją nakazu z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. jest to, że względy ekonomiczne nie mogą niweczyć celu, jaki ustawodawca przypisał omawianemu przepisowi.
Resumując DWINB uznał, że w niniejszej sprawie nie uchybiono przepisom prawa a podniesione w odwołaniu zarzuty, mające świadczyć o nieprawidłowości zaskarżonej decyzji, stanowią jedynie polemikę z prawidłowym rozstrzygnięciem.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł R. G. zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając opisaną wyżej decyzję DWINB w całości.
W petitum skargi zarzucono organowi odwoławczemu naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez przyjęcie, że wyznaczony przez organ I Instancji termin 12 miesięcy będzie adekwatny i wystarczający do wykonania nakazanych robót budowlanych, podczas gdy, przede wszystkim z uwagi na obowiązek uwzględnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym w szczególności konieczność sporządzenia dokumentacji budowlanej, uzyskanie środków finansowych, wyłonienie wykonawcy i uzyskanie zgody właściwego organu ochrony zabytków (gdyż budynek figuruje w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków), ww. termin jest bez wątpienia zbyt krótki i nieadekwatny do wykonania nakazanych robót budowlanych.
Zarzucając powyższe strona skarżąca wniosła o: 1/ uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi); 2/ zwrot kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podkreślono, że skarżący nie kwestionuje ustaleń organów obu instancji co do obowiązku wykonania nakazanych robót budowlanych i w pełni respektuje nałożony na niego obowiązek wykonania opisanych w decyzji PINB robót budowlanych. Kwestionuje jednak termin 12 miesięcy wyznaczony na ich wykonanie, podnosząc, że w świetle wszystkich okoliczności sprawy, ocenianych w sposób wszechstronny, jest on zbyt krótki i nieadekwatny do wykonania tych robót. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala na stwierdzenie, że przy ustaleniu tego terminu organy uwzględniły wyłącznie względy związane z realizacją interesu społecznego, wynikające z ratio legis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. możliwie jak najszybszego zapewnienia właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym w ustawie dobrom chronionym. Niezasadnie pominięto inne istotne okoliczności, w tym powoływane w odwołaniu, które odpowiadają przesłance słusznego interesu strony, w szczególności konieczność sporządzenie dokumentacji budowlanej, uzyskanie środków finansowych (w tym ewentualne uzyskanie decyzji kredytowej) w celu sfinansowania ogromnych kosztów prac remontowych, sprowadzających się w zasadzie do odbudowy obiektu, wyłonienie wykonawcy i uzyskanie zgody właściwego organu ochrony zabytków. Każda z tych czynności jest bezsprzecznie niezwykle czasochłonna i pracochłonna, w związku z czym pominięcie wymienionych okoliczności przez organy orzekające w sprawie spowodowało wydanie decyzji z iluzorycznym terminem jej wykonania. Zakres nakazanych robót oraz czynności z tym związanych wyklucza możliwość dochowania takiego terminu. Nie uwzględnienie ww. istotnych kwestii związanych z niezbędną organizacją formalną i materialną tychże robót, wyznaczono terminu oczywiście nierealnego do jego spełnienia.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.
Zarządzeniem z dnia 24 maja 2021 r. Przewodniczącego Wydziału II – w związku z zarządzeniem Prezesa WSA we Wrocławiu nr 21/2020 z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów (art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U z 2019, poz. 2325 ze zm).
Oceniając sprawę w świetle powyższych przepisów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy nie naruszyły prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
W myśl art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:
1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo
2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo
3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo
4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia
- właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Jak wynika z brzmienia wyżej powołanego przepisu, do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości konieczne i wystarczające jest stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu. Decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w treści art. 66 ust. 1 pkt 1-3, to organ nadzoru budowlanego jest obligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.
W rozpoznawanej sprawie nie jest sporna kwestia wystąpienia przesłanek faktycznych jak też materialnoprawnych zobowiązujących organ nadzoru budowlanego do zastosowania ww. przepisu. W sprawie zgromadzono materiał dowodowy który w sposób dostateczny i przekonujący potwierdza że budynek stanowiący przedmiot niniejszego postępowania jest w nieodpowiednim stanie technicznym a jednocześnie może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, co świadczy o ziszczeniu się przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego. Strony akceptują także zakres nałożonego obowiązku określony szczegółowo w 13 punkach decyzji organu pierwszej instancji.
Kwestią sporną jest natomiast nałożony na współwłaścicieli budynku dwunastomiesięczny termin wykonania obowiązków określonych w pkt 6-13, liczony od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna.
Analiza treści decyzji PINB wskazuje, że kwestionowany termin odnieść należy do robót, których wykonanie ma na celu usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego budynku (dla usunięcia zagrożeń o których stanowi art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy zmierzają bowiem obowiązki określone w pkt 1-5 dla których organ ustalił zdecydowanie krótszy termin). Zauważyć zatem należy, że posłużenie się zwrotem niedookreślonym odnoszonym do "nieodpowiedniości" stanu technicznego oraz nakazu "usunięcia" nieprawidłowości, wskazuje, że przy ocenie zaistnienia przesłanki określonej w art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy oraz przy wyborze reakcji na te nieprawidłowości, ustawodawca pozostawił organom dość szeroki margines swobody. Przyjąć należy, że owa swoboda obejmuje również wyznaczenie adresatowi nakazu terminu, w jakim stwierdzone nieprawidłowości powinny zostać usunięte. Swoboda ta nie ma jednak charakteru uznania administracyjnego i nie przybiera charakteru dyskrecjonalnego uprawnienia, którego ściśle nie determinują okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy. Wynika ona wyłącznie z charakteru podejmowanego rozstrzygnięcia, które musi uwzględniać szereg okoliczności i kwestii technicznych oraz organizacyjnych odnoszonych do konkretnego przypadku. Ustawodawca bliżej nie precyzując w jakim terminie powinny zostać wykonane prace nadające obiektowi budowlanemu ponownie stan "odpowiedni" uznał, że nie można tego przesądzić w treści przepisu, gdyż każdy przypadek wymaga zindywidualizowanej oceny organu.
Dokonując takiej oceny organ niewątpliwie powinien kierować się obiektywnymi względami (specyfiką i rodzajem koniecznych prac, ich skomplikowaniem, wymaganiami technicznymi, czasem niezbędnym do ich wykonania), jak i interesem publicznym związanym z obowiązkiem osiągnięcia wyznaczonego w ustawie celu stosowanej normy prawnej ("doprowadzenie do usunięcia nieprawidłowości"). Organ winien mieć także na względzie celowość zakreślenia takiego terminu, który w odpowiedni sposób dyscyplinowałby podmiot zobowiązany do podjęcia określonych czynności naprawczych, nie czyniąc jednak owych obowiązków iluzorycznymi. Przesłankom, w oparciu o które wyznaczany jest termin, można zatem nadać ściśle określoną obiektywną treść, której podstawowym elementem jest z jednej strony wymóg wymuszenia na drodze administracyjnej na właścicielu obiektu budowlanego doprowadzenia do jak najszybszego usunięcia nieprawidłowości i uzyskania w ten sposób stanu zgodności z prawem, z drugiej zaś konieczność zastosowania reakcji nie tylko adekwatnej do skali naruszenia, ale również wykonalnej i dającej się racjonalnie przez stronę zrealizować. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę opowiada się za tym kierunkiem wykładni art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, która zgodność z prawem wyznaczonego terminu odnosi do oceny, czy termin ten został wyznaczony w sposób adekwatny do skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości, jak również w sposób rozsądny dający realną możliwość adresatowi decyzji wykonania obowiązków nią nałożonych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 2619/17; wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r. sygn. II OSK 1991/13; wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r. sygn. II OSK 2290/13; wyrok NSA z dnia 28 marca 2014 r. sygn. II OSK 2619/12).
Sąd zgadza się także z poglądem, że oceniana możność zastosowania się do sformułowanego nakazu powinna mieć na uwadze czas wystąpienia określonych nieprawidłowości, które powinny zostać wyeliminowane samodzielnie przez właściciela obiektu budowlanego bez potrzeby uciekania się do kierowania do niego egzekwowanego w drodze egzekucji administracyjnej nakazu (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2733/15). W sytuacji zatem, gdy zły stan obiektu jest jego właścicielowi znany i przeprowadzenie prac mających na celu doprowadzenie go do odpowiedniego stanu było możliwe już wcześniej i właściciel powinien tenże obowiązek prawny uwzględnić w swoim działaniu, trudno jest twierdzić, że inne względy aniżeli przede wszystkim czas konieczny do zrealizowania wymaganych prac - jako warunek wykonalności wydawanej decyzji administracyjnej - powinny być przez organ nadzoru budowlanego dodatkowo brane pod uwagę przy wyznaczaniu terminu, o którym mowa w art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.
Odnosząc przedstawione wyżej wywody do rozpoznawanej sprawy zauważyć najpierw należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczy się od [...] października 2015 r. w związku z pożarem jakim budynek został dotknięty. Nie ulega wątpliwości, że pożar pogorszył i tak już zły stan techniczny obiektu, który jeszcze przed tym zdarzeniem był wyłączony z eksploatacji i od wielu lat nie był poddawany remontom, a jego współwłaściciele przystąpili do realizacji robót rozbiórkowych (m.innymi ścianek działowych, demontażu pieca kaflowego, demontażu sztukaterii, w częściowym zakresie stropu nad parterem i inne drobne rozbiórki). Ustalenia pracowników PINB co do złego stanu technicznego obiektu rodzącego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia znane są stronom z licznych kontroli i oględzin prowadzonych w toku postępowania przez PINB, z których pierwsza miała miejsce w dniu [...] października 2015 r. Strony mają także świadomość, że przedmiotowy budynek od 2015 r. objęty jest ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a DWKZ począwszy od lutego 2018 r. konsekwentnie odmawia uzgodnienia jego rozbiórki. Istotne także jest, że w listopadzie 2019r. przeprowadzona została okresowa kontrola pięcioletnia i roczna stanu technicznego obiektu, której wyniki są zbieżne są ustaleniami faktycznymi poczynionymi podczas kontroli przez pracowników PINB i potwierdzają konieczność wykonania robót określonych w sentencji decyzji organu pierwszej instancji. Zatem co najmniej od czasu sporządzenia ww. oceny współwłaściciele obiektu mieli świadomość konieczności wykonania przedmiotowych robót, co pozwalało im już wówczas podjęcie czynności przygotowawczych obejmujące kwestie związane z niezbędną organizacją formalną i materialną dla wykonania obowiązku wykonania prac naprawczych, w tym także w zakresie uzyskania koniecznych pozwoleń konserwatora zabytków. Świadomość trwającego postępowania którego przedmiotem był nieodpowiedni stan techniczny budynku oraz znajomość wyników okresowej kontroli oznacza, że współwłaściciele nie zostali zaskoczeni koniecznością wykonania obowiązków nałożonych na nich w decyzji organu pierwszej instancji. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na szczególny charakter nakazu kierowanego do właściciela obiektu budowlanego, który nie tworzy nowego obowiązku dla jego adresata, ale niejako "przypomina" mu o konieczności przestrzegania obowiązku ustawowego w zakresie utrzymywania obiektu budowlanego w stanie odpowiednim. W sytuacji zatem, gdy zły stan obiektu jest jego właścicielowi znany i podjęcie prac mających na celu doprowadzenie go do odpowiedniego stanu było możliwe już wcześniej - zwłaszcza prac obejmujących wstępne czynności organizacyjne jak uzyskanie odpowiednich zgód konserwatora, poszukiwanie wykonawcy czy uzyskanie kredytu - to właściciel powinien tenże obowiązek prawny uwzględnić w swoim działaniu. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że twierdzenia skarżącego, wskazujące na czasochłonność uzyskania zgody konserwatora nie zostały poparte żadnymi dowodami i przekonującymi argumentami. Na marginesie można też zaznaczyć, że organ konserwatorski od 2018 r. jest zaangażowany w obecne postępowanie i stan obiektu jest mu dobrze znany, co przemawia raczej za możliwością przyśpieszenia postępowania przed konserwatorem.
W ocenie Sądu ustalony przez organy 12 miesięczny termin, którego bieg rozpoczyna się dopiero od dnia ostateczności decyzji (co należy wiązać z datą wydania decyzji odwoławczej) został odpowiednio dostosowany do zakresu nałożonych obowiązków, uwzględnia przywołana wyżej okoliczność czasu trwania postępowania jak również respektuje prawa stron, które jako właściciele winni być przygotowani organizacyjnie oraz finansowo - m.in. poprzez wydzielenie odpowiednich środków na utrzymanie w należytym stanie obiektu będącego ich własnością. Wyznaczając roczny termin na wykonanie prac wskazanych w decyzji organ I instancji miał także na uwadze stopień skomplikowania nakazanych robót w tym to, że dla naprawy dachu, elewacji oraz odtworzenia sztukaterii ozdobnej i detali architektonicznych muszą być spełnione odpowiednie warunki dla ich poprawnego wykonania - zgodnie z reżimem technologicznym oraz wskazówkami określonymi przez właściwy organ konserwatorski - w tym dotyczące zachowania odpowiedniej temperatury otoczenia i brak opadów. Z powyższego wynika, że przy wyznaczeniu terminu organ uwzględnił specyfikę robót wykonywanych przy obiekcie zabytkowym i konieczność uzyskania odpowiednich wskazań konserwatora.
W tej sytuacji trudno zgodzić się z argumentacją skargi wskazującą, że inne względy aniżeli przede wszystkim czas konieczny do zrealizowania wymaganych prac - jako warunek wykonalności wydawanej decyzji administracyjnej - powinny być przez organ nadzoru budowlanego dodatkowo brane pod uwagę przy wyznaczaniu terminu, o którym mowa w art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. W ocenie Sądu kwestionowany termin został wyznaczony w sposób adekwatny do skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości, jak również w sposób dający realną możliwość adresatowi decyzji wykonania obowiązków nią nałożonych. Oceny tej nie może zaś podważyć argumentacja skargi wskazująca na względy ekonomiczne związane z trudnościami i czasochłonnością zgromadzenia dokumentacji i środków finansowych na przeprowadzenie prac. W kwestii dotyczącej kosztów wykonania nałożonych obowiązków oraz gromadzenia środków finansowych przez współwłaścicieli aktualne pozostają bowiem poglądy orzecznictwa, że organy nadzoru budowalnego przy ustalaniu terminu wykonania prac, nie mają obowiązku badania możliwości finansowych zobowiązanego. Przy wyznaczeniu terminu organ ważył zatem interes strony z interesem społecznym wyrażającym w przymuszeniu właścicieli do usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego obiektu zabytkowego.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.