II SA/Wr 897/01

II SA/Wr 897/01 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2004-03-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2001-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Halina Kremis
Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ
Wojewoda
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA del. do WSA - Andrzej Jurkiewicz, Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Protokolant - Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi A S.A. w W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie linii wysokiego napięcia z zamontowanym traktem światłowodowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; II. nie orzeka w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania przed sądem administracyjnym.
Uzasadnienie
Decyzją nr [...]z dnia [...]Prezydent Miasta J. G. na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126) po rozpatrzeniu wniosku A S.A. w W. w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie po zakończonych pracach remontowych na istniejącej linii [...] relacji GPZ C. - GPZ H. J. G., odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie tej linii z zamontowanym traktem światłowodowym. Według uzasadnienia, przedmiotowy światłowód wybudowano bez pozwolenia na budowę i jako samowola budowlana może być wyłącznie zalegalizowana przez organy nadzoru budowlanego. Inwestor nie byłby w stanie przełożyć dokumentów wymaganych zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, co uniemożliwia przeprowadzenie czynności określonych w art. 59 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący wskazał, że uprzednio toczyło się postępowanie na skutek zgłoszenia wykonania remontu linii obejmującego wymianę linki odgromowej na nową zawierającą światłowód, po dokonanym w dniu [...] zgłoszeniu remontu przyjętym bez zastrzeżeń. W postępowaniu tym nie podnoszono kwestii braku pozwolenia na budowę, zaś odmowa przyjęcia zgłoszenia o zakończeniu robót uzasadniona została brakiem kompletnej dokumentacji, która została niezwłocznie uzupełniona, zaś decyzja odmowna została uchylona do ponownego rozpatrzenia. Od tego czasu nie nastąpiła żadna zmiana stanu faktycznego lub prawnego sprawy, uzasadniająca żądanie pozwolenia na budowę. Nie można wykonanego remontu określać jako samowoli budowlanej przed uprawomocnieniem się decyzji właściwego organu stwierdzającej taką samowolę. W szczególności przedwczesne i bezzasadne było stwierdzenie, że remont powinien być przeprowadzony na podstawie pozwolenia na budowę, do czasu zakończenia postępowania o doprowadzenie remontu do stanu zgodnego z prawem na podstawie decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]z dnia [...]. Na tej podstawie skarżący wniósł o zawieszenie postępowania zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Do odwołania dołączył odpis decyzji nr [...]zawierającej m. in. nakaz złożenia przez inwestora w organie administracji architektoniczno-budowlanej w terminie do dnia [...]wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie w celu doprowadzenia wykonanych robót polegających na ułożeniu traktu światłowodowego relacji C.-H. do stanu zgodnego z prawem oraz odpis wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie po zakończeniu prac remontowych na istniejącej linii [...]z zamontowanym przewodem odgromowym skojarzonym ze światłowodem, złożonego w wykonaniu decyzji nr [...].
Zaskarżoną decyzją nr [...]z dnia [...]Wojewoda D. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał decyzję nr [...]w mocy.
W uzasadnieniu wskazał, że wniosek o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie remontowanej linii wysokiego napięcia i zainstalowanego przy tej okazji światłowodu złożony został na mocy art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w nawiązaniu do treści decyzji organów nadzoru budowlanego z dnia [...] i [...]. nr [...].
Za niezwykle istotny uznał jednoznacznie ustalony przez organy nadzoru budowlanego fakt montażu światłowodu bez stosownego pozwolenia lub zgłoszenia. Teletransmisja informacji była nową funkcją, na wprowadzenie której było wymagane pozwolenia na budowę bądź zgłoszenie. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą legalizować samowoli budowlanej, natomiast mogą udzielić pozwolenia na użytkowanie obiektów wybudowanych legalnie lub w przypadku gdy od zakończenia budowy upłynęło 5 lat. W rozpatrywanej sprawie nie występują przesłanki zwalniające właściwe organy z obowiązku żądania dokumentów opisanych w decyzji organu I instancji bądź protokolarnego stwierdzenia wykonania obiektu zgodnie z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z warunkami pozwolenia na budowę.
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 30 i art. 54 Prawa budowlanego oraz art. 6, 7 i 8 kpa. W uzasadnieniu wyjaśnił, że remont linii elektroenergetycznej polegał m. in. na wymianie linki odgromowej na linkę z zainstalowaną funkcją teletransmisyjną, gdyż linki starego typu już się nie stosuje, zaś poboczna funkcja teletransmisji wynika z technologii nowoczesnej linki odgromowej. Linia elektroenergetyczna pozostała na tej samej trasie, na tych samych słupach, z tą samą ilością przewodów, z takimi samymi parametrami technicznymi. Także funkcja teletransmisyjna nie była nową, bowiem poprzednio teletransmisja była stosowana w przewodach elektrycznych na zasadzie połączeń "[...]". Dokonana wymiana linki stanowiła zatem remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, zgłoszony prawidłowo zgodnie z art. 29 i 30 tej ustawy i przyjęty bez sprzeciwu. W identycznym stanie faktycznym i prawnym w innej sprawie Wojewoda D. wyraził odmienny pogląd prawny, zbieżny z oceną prawną zawartą w skardze, co wynika z dołączonej decyzji nr [...] z dnia [...] uchylającej w całości decyzję Starosty Ś. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia o zamiarze wykonania remontu linii energetycznej [...] relacji Ś. - G. W jej uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że wymiana przewodu odgromowego na przewód odgromowy skojarzony ze światłowodem stanowi odtworzenie stanu pierwotnego z użyciem nowoczesnych wyrobów budowlanych, czyli remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i wymagający tylko zgłoszenia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie i podkreślił, że nie mógł wydać innej decyzji skoro organy nadzoru budowlanego stwierdziły samowolę budowlaną polegającą na zamontowaniu światłowodu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak wynikało z dotychczas już omówionego materiału sprawy, w sprawie dotyczącej remontu napowietrznej sieci elektroenergetycznej podejmowały czynności jednocześnie organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz organy nadzoru budowlanego, zaś wszczynane odrębne postępowania administracyjne i podejmowane w nich decyzje stanowiły według samych organów rezultat określonych związków lub współzależności pomiędzy nimi. Dlatego na wstępie uzasadnione będzie przedstawienie w sposób pełny przebiegu tych postępowań wraz z treścią rozstrzygnięć sądu administracyjnego w odniesieniu do niektórych decyzji ostatecznych, co umożliwi uzyskanie pełnego obrazu sposobu współdziałania obu rodzajów organów przy załatwianiu sprawy tego remontu. Jak wynika z dołączonych akt administracyjnych Zakład B S.A. w O. na zlecenie inwestora C S.A. w W. opracował projekt techniczny budowy traktów światłowodowych na istniejących liniach energetycznych [...] relacji K. G. - M. i C. - H.
Trakt składa się z przewodu odgromowego skojarzonego ze światłowodem ułożonego w miejsce dotychczasowego przewodu odgromowego, podlegającego demontażowi. Inwestycją towarzyszącą była wymiana dwóch słupów linii [...]. Dokonano wymaganych uzgodnień m.in. z Wydziałem Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta w J. G. oraz zgłoszenia do Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego UM remontu polegającego na wymianie wyeksploatowanej i skorodowanej linki odgromowej na istniejącej linii [...], zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 30 Prawa budowlanego. W tym samym czasie, oprócz dokonania zgłoszenia, Zakład ten (B O. S.A.) złożył wniosek o wydanie pozwolenia na roboty budowlane polegające na wymianie dwóch słupów przy ul. K. [...] M. w J. G.
Do wniosku dołączył pełnomocnictwa, jedno udzielone przez inwestora C S.A. dla A S.A. w W. do reprezentowania w sprawach związanych z projektowaniem i realizacją traktów światłowodowych na terenie całego kraju oraz drugie, udzielone przez A S.A. do B O. z identycznym zakresem umocowania ograniczonym jedynie do traktów światłowodowych K. G. - M. i C. - J. G.ul. H. Zgodnie z treścią wniosku i dołączonego projektu zachodziła konieczność wymiany dwóch słupów już wyeksploatowanych w celu poprawy walorów technicznych linii [...] oraz stworzenia warunków do wymiany wyeksploatowanych przewodów odgromowych na przewód odgromowy skojarzone ze światłowodem. Z całokształtu dokumentacji dołączonej przez Zakład organowi administracji architektoniczno-budowlanej w J. G. wynikało w sposób wyraźny, że na istniejącej linii [...] przeprowadzone zostaną roboty polegające na montażu przewodu odgromowego skojarzonego ze światłowodem w ramach remontu poprzez wymianę istniejących przewodów odgromowych, zaś fragmentem tych robót jako inwestycja towarzysząca będzie wymiana dwóch słupów. Decyzją nr [...]z dnia [...]udzielono dla C S.A. pozwolenie na budowę w zakresie wymiany słupów.
Według dokumentacji odbiorowej w ramach realizacji traktu światłowodowego dokonano demontażu przewodu odgromowego i montażu przewodu [...] (kabla światłowodowego umieszczonego w przewodzie odgromowym), wymiany dwóch słupów i szeregu innych czynności technicznych. Roboty trwały w okresie od [...]do [...]zaś ich odbiór końcowy nastąpił protokołem z dnia [...].W dniu [...]A. T. złożył do organu nadzoru budowlanego wniosek o nakazanie Zakładowi Energetycznemu J. G. S.A. usunięcia przewodów światłowodowych z linii energetycznej przebiegającej na terenie stanowiącym jego własność, zamontowanych bez zgody właściciela nieruchomości i pozwolenia na budowę.
Podobne pisma złożył w grudniu 1999r. i lutym 2000r. właściciel sąsiedniej nieruchomości J. T. Po przeprowadzeniu postępowania z udziałem m. in. inwestora C S.A. i wykonawcy traktu światłowodowego A S.A. w W., organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...]odmówił wydania decyzji nakazującej Zakładowi Energetycznemu usunięcia traktu światłowodowego z nieruchomości D. i A. T. W uzasadnieniu wskazano, że linia energetyczna przebiega nad działkami nr [...] i [...]należącymi do wnioskodawcy, zaś na działce nr [...] ponadto położony jest słup energetyczny. W marcu 1999r. na podstawie zgłoszenia dokonano remontu tej linii poprzez wymianę istniejącej napowietrznej linki odgromowej na linkę odgromową skojarzoną ze światłowodem. Roboty przebiegały bez ingerencji w grunty wnioskodawcy. Inwestor w dniu [...]zgłosił zakończenie robót zgodnie z art. 57 ust. 5 i przyjęcie zgłoszenia przez organ architektoniczno-budowlany będzie oznaczało potwierdzenie zakończenia robót. W przypadku odmowy organ nadzoru podejmie stosowne postępowanie.
Na skutek odwołania A. T. decyzją nr [...]z dnia [...]D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu wskazano, że w treści zgłoszenia remontu nie zawarto informacji o tym, że nowy przewód odgromowy będzie skojarzony ze światłowodem. Wymiana przewodu nie stanowiła odtworzenia stanu pierwotnego, gdyż nowy przewód będzie spełniał funkcję dodatkową, a mianowicie teletransmisyjną, co należało zaznaczyć w zgłoszeniu. Ponadto zaskarżona decyzja nie oznaczała zakończenia sprawy, skoro organ uzależnił dalsze rozstrzygnięcia od stanowiska organu administracji architektonicznej. Wyrokiem z dnia 29 maja 2001r. sygn. akt II SA/Wr 1456/2000 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu oddalił skargi inwestora i wykonawcy na powyższą decyzję. Rozważając stan prawny wynikający z art. 3 pkt 6, 7 i 8 oraz art. 28-30 ustawy Prawo budowlane Sąd wyraził pogląd prawny, że rozwój technologiczny w budownictwie pozwala wykorzystać do prac remontowych materiały inne niż te pierwotnie użyte, pod warunkiem iż bez zmian pozostanie dotychczasowa funkcja obiektu budowlanego (zatem obiektu jako całości, nie zaś jedynie wymienionego elementu). Sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego w sposób pewny i całkowicie rozbieżny przyjęły, bądź to że inwestycja wymagała pozwolenia na budowę chociaż materiał dowodowy tego w żaden sposób nie potwierdza, bądź to że mamy do czynienia jedynie z remontem. Jak wykazał skarżący, funkcja teletransmisyjna nie jest nową ani dodatkową w remontowanej linii lecz istniała od wielu lat, zaś nowa linka w niczym nie zmienia dotychczasowych parametrów linii energetycznej. Organ nadzoru powinien w tym zakresie podjąć czynności procesowe zmierzające do zebrania pełnego materiału dowodowego, a ich zaniechanie wywołało naruszenia przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w postępowaniu przed I instancją, zatem jego decyzja uległa trafnie uchyleniu.
Nie oczekując na rozstrzygnięcie sądu administracyjnego i dlatego bez wykonania zaleceń dotyczących dalszego toku postępowania oraz ocen prawnych zawartych w wyroku NSA, organ nadzoru decyzją z dnia [...]wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 i art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorowi C S.A. doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem przez wykonanie określonych czynności (jak wykonanie inwentaryzacji powykonawczej, uzyskanie zgody właścicieli działek, zebranie protokołów badania i sprawdzeń, dostarczenie oświadczenia osoby uprawnionej o zgodności wykonania obiektu oraz oświadczenia o doprowadzeniu do porządku terenu budowy, uzyskanie decyzji pozwolenia na użytkowanie w organie administracji architektoniczno-budowlanej). Wskazując w uzasadnieniu na nieostateczną decyzję nr [...] organu administracji architektoniczno-budowlanej z dnia [...]o odmowie przyjęcia zgłoszenia wykonanych robót oraz podzielając stanowisko zawarte w nieprawomocnej decyzji organu odwoławczego, że roboty nie były remontem, gdyż nowy przewód pełniący dodatkową funkcję jest inwestycją, która wymaga pozwolenia na budowę, organ nadzoru stwierdzi przesłanki zastosowania art. 51 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 ustawy. W przypadku niewykonania obowiązków wydane miało zostać orzeczenie usunięcia kabla światłowodowego.
W odwołaniu od decyzji w innej sprawie wykonawca A S.A. dołączył odpis decyzji nr [...]i stąd wiadomo, że decyzją tą z dnia [...]D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił powyższą decyzję z dnia [...] w części nakazującej uzyskanie zgody właścicieli działek i decyzji pozwolenia na użytkowanie oraz wyznaczył inwestorowi obowiązek polegający na złożeniu w organie administracji architektoniczno-budowlanej wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie, zaś w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy powtórzył, że wprowadzenie przewodu skojarzonego ze światłowodem w miejsce demontowanego starego przewodu odgromowego powinno być - z uwagi na wprowadzenie w tym miejscu dodatkowej funkcji teletransmisyjnej - zaznaczone w dokonanym zgłoszeniu remontu. Wobec wadliwości zgłoszenia przeprowadzone prace wymagają uregulowania pod względem prawnym przez zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Jedynie obowiązek uzyskania zgody właścicieli działek był bezprzedmiotowy, skoro charakter wykonanych prac nie wywołał konieczności korzystania z działek. Natomiast wydanie pozwolenia na użytkowanie z art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy należy do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej i organ nadzoru nie może zobowiązać do uzyskania tego pozwolenia w wyznaczonym terminie, a jedynie do złożenia odpowiedniego wniosku.
Wyrokiem z dnia 29 maja 2001r. sygn. akt II SA/Wr 2361/2000 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu uchylił powyższą decyzję nr [...]oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zawarł wskazania i oceny zbieżne z przytoczonymi w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Wr 1456/2000. Po analizie stanu prawnego wynikającego z art. 3 pkt 6, 7 i 8 oraz art. 28-30 ustawy Prawo budowlane Sąd wskazał, że organy nadzoru podjęły czynności w następstwie ustalenia o braku w zgłoszeniu remontu wskazania na zastąpienie skorodowanej linki odgromowej przez przewód odgromowy skojarzony ze światłowodem. Nie miał więc miejsca remont o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy, lecz inwestycja wymagająca pozwolenia na budowę i dlatego według organów inwestor dopuścił się samowoli budowlanej innej niż określona w art. 48 ustawy, co wywołało działania zmierzające na podstawie art. 51 ustawy do legalizacji samowoli budowlanej. W postępowaniu tym naruszono jednak obowiązki wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez brak wyjaśnienia, czy wymiana linki odgromowej związana była z zainstalowaniem na istniejących liniach dodatkowej funkcji teletransmisyjnej czy też po zastosowaniu nowych materiałów odtworzono dotychczasowy stan rzeczy. Skoro uzupełnienie materiału dowodowego wymaga przeprowadzenia postępowania innego niż określone w art. 136 k.p.a. oraz wobec naruszenia ponadto art. 8, 80 § 1 i 107 § 3 k.p.a. należało uchylić nie tylko zaskarżoną decyzję ale także decyzję organu I instancji.
Jak wynika z dołączonych akt administracyjnych z kolei organ administracji architektoniczno-budowlanej prowadził kolejno postępowanie w dwóch sprawach, a mianowicie na skutek zawiadomienia o wykonaniu remontu (art. 57 ust. 5 cyt. ustawy), przy czym z akt sprawy nie wynika sposób ostatecznego załatwienia tej sprawy, oraz na skutek wniosku o pozwolenie na użytkowanie złożonego w wykonaniu decyzji nr [...]zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy. W pierwszej z tych spraw wykonawca remontu AS.A. pismem z dnia [...] zgłosił w imieniu inwestora ostateczne zakończenie z dniem [...] (jako dniem uruchomienia obiektu po remoncie) remontu linii [...]relacji GPZ C. - GPZ H. polegającego na wymianie wyeksploatowanej linki odgromowej na linkę odgromową, której składowym elementem jest światłowód linii telekomunikacyjnej, po zgłoszeniu remontu pismem z dnia [...]Zgłoszenie to zostało przekazane w dniu [...]do organu nadzoru z informacją o wykonaniu zgłoszonych robót bez wymaganego zgłoszenia i pozwolenia na budowę dot. zamontowania światłowodowej linii telekomunikacyjnej. Organ nadzoru w dniu [...]odesłał to zgłoszenie z powrotem wyjaśniając, że przyjmowanie zgłoszeń zakończenia robót należy do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej, zaś organ nadzoru może podjąć działanie w przypadku odmowy przyjęcia zgłoszenia lub pozwolenia na użytkowanie.
Decyzją nr [...]z dnia [...]właściwy organ na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy odmówił przyjęcia zgłoszenia wykonanych robót remontowych wobec nieuzupełnienia wymaganej dokumentacji. W odwołaniu wykonawca zarzucił naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. i art. 59 ust. 5 ustawy, skoro wymagana dokumentacja złożona została z nieznacznym przekroczeniem wyznaczonego bezpodstawnie terminu.
Decyzją nr [...]z dnia [...]Wojewoda D. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że sprawa nie dotyczyła pozwolenia na użytkowanie obiektu i stąd błędnie powołano w uzasadnieniu odmowy przepis art. 59 ust. 5 ustawy, gdy ewentualnie mógł znaleźć zastosowanie art. 54 ust. 1. Dalej wskazał, że według organów nadzoru budowlanego instalacja światłowodowa w ramach remontu poprzedzonego zgłoszeniem, nie była przedmiotem zgłoszenia ani też nie mieści się w pojęciu remontu, chociaż organy te jednocześnie w sposób niekonsekwentny nakazały inwestorowi uzyskanie pozwolenia na użytkowanie traktu światłowodowego. Należy zatem oczekiwać na uprawomocnienie się decyzji organu nadzoru budowlanego.
Jak już wskazano, z akt sprawy nie wynika czy i w jaki sposób omawiane postępowanie z art. 57 ust. 5 ustawy uległo zakończeniu.
Wymaga jedynie wzmiankowania, że decyzja nr [...]została zaskarżona przez wykonawcę do sądu administracyjnego, który w sprawie sygn. akt II SA/Wr 2193/2000 umorzył postępowanie wskutek cofnięcia skargi.
Pismem z dnia [...]wykonawca wniósł za pośrednictwem Wojewody do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...].
W uzasadnieniu podniósł, że pierwotnie stosowana linka odgromowa pełniła również funkcję teletransmisyjną w technologii analogowej, zaś zastosowany w remoncie przewód odgromowy zastępujący linkę odgromową pełniłby tę funkcję w technologii cyfrowej, nastąpiła więc jedynie zmiana typu transmisji informacji z impulsów elektrycznych (łączność [...]) na współczesne optyczne. Wskazał dalej, że zaskarżona decyzja wprowadziła obowiązki inwestora sprzeczne z nakazami nadzoru budowlanego, wykonanymi przez niego w całości.
Postanowieniem z dnia [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny.
Dokonując oceny zgromadzonego materiału należy na wstępie stwierdzić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawa podlegała rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej w skrócie p.s.a.
Na początku należało rozstrzygnąć kwestię wstępną w związku z treścią art. 56 p.s.a. zawierającego nakaz zawieszenia postępowania sądowego w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania. Jak wiadomo skarga w nin. sprawie wniesiona została w dniu [...]. W postępowaniu w celu stwierdzenia nieważności właściwy organ zawiesił jednak postępowanie oceniając przypuszczalnie, że nastąpiło jednoczesne żądanie stwierdzenia nieważności decyzji oraz wniesienie skargi do NSA (por. postanowienie SN z dnia 13.12.2000r. sygn. akt III RN 26/00 OSNAP 2001/13/427). Postanowienie o zawieszeniu stworzyło stan procesowy, w którym w poprzednim stanie prawnym pierwszeństwo rozpoznania złożonych przez stronę środków prawnych przysługiwało skardze, przy uwzględnieniu, że wniosek o stwierdzenie nieważności wpłynął początkowo do Wojewody D. i został przekazany do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wraz z aktami prawy przy piśmie z dnia [...], zatem już po złożeniu skargi do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro przed wejściem w życie art. 56 p.s.a. wystąpiły pełne i ostateczne skutki procesowe związane z określoną czynnością strony i orzeczeniem właściwego organu, to nie zachodziły podstawy do ponownej oceny tych skutków w związku z treścią art. 97 § 1 cyt. ustawy - Przepisy wprowadzające, o ile nawet mogły zachodzić wątpliwości odnośnie ewentualnych podstaw do zastosowania art. 56 p.s.a.
Oceniając legalność zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego sprawy z daty jej wydania (por. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153, poz. 1269 i art. 134 § 1 p.s.a.) należało szczególną uwagę zwrócić, jak już sygnalizowano, na ocenę sposobu współpracy obu rodzajów organów. Jako kryterium oceny należało uwzględnić wymóg przestrzegania przez każdy z tych organów przysługującej mu kompetencji także w tym sensie, aby w uzasadnieniach wydawanych decyzji dany organ nie zawierał ocen prawnych lub rozstrzygnięć w kwestiach podlegających w przyszłości kompetencji innego rodzaju organu, jak też, aby decyzje wydawane były w oparciu o stan sprawny stworzony przez inne decyzje posiadające przy tym walor ostateczności lub w przypadku ich zaskarżenia do sądu administracyjnego ponadto prawomocności. W przypadku takiego szczególnego rodzaju współdziałania występuje sytuacja, w której decyzja rozstrzygająca sprawę główną ma charakter decyzji związanej decyzją incydentalną w tym sensie, że ta ostatnia przesądza treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji głównej (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel KPA - Komentarz s. 591, czyli nie jest to oczywiście współdziałanie w sensie art. 106 k.p.a.). Decydujące dla sposobu rozstrzygnięcia nin. sprawy było ponadto dostrzeżenie, że postępowanie w sprawie remontu linii prowadzone było w warunkach ciągłości działań prawnych, czyli wówczas, gdy wydana decyzja znajdowała podstawę w decyzji organów nadzoru budowlanego, następnie uchylonej. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. zachodzi podstawa do wznowienia postępowania, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.s.a. sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Już samo zatem ustalenie, że ostateczna decyzja organu nadzoru nr [...]nakazująca skarżącemu złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu i wchodząca w skład podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji, uległa uchyleniu omówionym już wyrokiem sądu administracyjnego z dnia 29 maja 2001r. sygn. akt II SA/Wr 2361/2000, było wystarczające do uwzględnienia skargi.
Zachodziły ponadto pozostałe przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji ustanowione w art. 145 § 1 p.s.a. w postaci naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a tego przepisu) i naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c tego przepisu). Jak wynikało już z przytoczonych motywów wyroków sądu administracyjnego wydanych w sprawach na skutek skarg na decyzje organów nadzoru budowlanego, z uwagi na uchybienia procesowe w postępowaniu administracyjnym przedwczesne były przytoczone w tych decyzjach ustalenia faktyczne wskazujące na konieczność uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę bądź wadliwość dokonanego zgłoszenia remontu. Jak stwierdził Sąd w nin. sprawie, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie prowadził żadnego postępowania dowodowego w kierunku wyjaśnienia tych istotnych okoliczności faktycznych, lecz poprzestał na nawiązaniu do wzmianek w tym zakresie zawartych w uzasadnieniach decyzji organów nadzoru budowlanego. Te niepełne ustalenia były jak się okazało w toku kontroli sądowej zupełnie dowolne, poczynione z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.).
W toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji organ nie dopełnił ponadto obowiązku rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Jak wynikało z wypowiedzi organów zawartych w opisanych wyżej decyzjach, przywiązywały one rozstrzygające znaczenie na tyle do oceny faktycznej i prawnej przeprowadzonych robót, ile do treści zgłoszenia remontu, które w ich ocenie było niepełne. Gdyby zatem zostało ustalone, że inwestor (wykonawca) w zgłoszeniu remontu zawarł informacje na temat pełnej funkcji zamontowanego nowego przewodu to przypuszczalnie zgłoszenie wykonania remontu zostałoby przyjęte bez zastrzeżeń. Tymczasem jak to już omówiono, właściwy organ architektoniczno-budowlany posiadał pełną informację o charakterze zamierzonej inwestycji, zawartą w dokumentacji budowlanej, treści wniosku i nawet treści pełnomocnictw wykonawców, dołączonych do wniosku o pozwolenie na wymianę słupów linii energetycznej, stanowiącą jedynie fragment zgłoszonego remontu jako tzw. inwestycja towarzysząca. Nie można twierdzić, że na treść akt tego postępowania powinna zwrócić uwagę strona przy dokonywaniu zgłoszenia, skoro akta te pozostawały do dyspozycji tego organu a obecnie zostały dołączone do akt sprawy sądowej jako fragment materiału sprawy dotyczącej remontu linii. Organy administracji nie rozważyły zatem całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) w zakresie najistotniejszym dla nich samych do rozstrzygnięcia sprawy. Decyzje poddane ocenie w nin. sprawie zapadły ponadto z rażącym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., skoro nie zawierały ustaleń i ocen własnych, poczynionych przez organy rozstrzygające sprawę, lecz zawierały odesłania do niewiążących przecież i jakże ułomnych ustaleń wzmiankowanych w uzasadnieniach decyzji organów nadzoru. Jak wynikało z porównania treści decyzji wydawanych przez oba rodzaje organów, uznawały one wzajemne owe wzmianki za wystarczające do umotywowania decyzji własnych i zwalniające organy od należytego współdziałania w toku załatwiania spraw dotyczących tej samej inwestycji. Najpierw organ administracji architektoniczno-budowlanej przyjął bez sprzeciwu lub żądania uzupełnienia zgłoszenie remontu, a następnie informował organ nadzoru o braku jakiegokolwiek zgłoszenia i dopiero strona musiała wykazywać, że jednak zgłoszenie miało miejsce. W uzasadnieniu decyzji organu nadzoru nr [...]pojawia się wzmianka o wadliwości zgłoszenia remontu, chociaż ocena taka wymagała zebrania całokształtu materiału tej sprawy należącej przy tym do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego, nie zaś organu nadzoru. Kwestie ustawowego podziału kompetencji w tym zakresie omówił prawidłowo organ nadzoru w piśmie z dnia [...], przekazującym z powrotem do załatwienia zgłoszenie wykonania remontu. Jak już wskazano, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie mógł powoływać się na "jednoznacznie ustalony przez organy nadzoru budowlanego fakt montażu światłowodu bez stosownego pozwolenia lub zgłoszenia", skoro ustalenie to należało do tego właśnie organu przede wszystkim, na co wracały uwagę same organy nadzoru w uzasadnieniach swoich decyzji, zaś fakt ten wcale nie został ustalony w wyniku postępowania dowodowego, lecz był przyjęty jako ustalony przez organy nadzoru z uwagi na treść decyzji organów architektoniczno-budowlanych, co doprowadziło do błędnego koła przedwczesnych ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, usprawiedliwionych w ocenie danego rodzaju organu powołaniem się na rzekomo pewne i wiążące wyniki postępowania drugiego z nich. Trafnie przy tym zwrócił uwagę skarżący w oparciu o dołączoną do skargi decyzję Wojewody D., że przypuszczalnie gdyby nie przyjęte od początku błędne założenie o związaniu rozstrzygnięciami organu nadzoru budowlanego, których w początkowym stadium postępowania przecież nie było (to organy nadzoru oczekiwały na załatwienie sprawy przez właściwy organ), to zgłoszenie wykonania remontu byłoby przyjęte bez zastrzeżeń.
Nastąpiło zatem ponadto naruszenie zasady wynikającej z art. 8 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Budziły również wątpliwości wyrażone przez organy oceny materialnoprawne. Organ właściwy w nin. sprawie w sposób niekonsekwentny i wybiórczo, jedynie na niekorzyść strony, oceniał istnienie stanu związania sytuacją prawna stworzoną decyzjami organu nadzoru. Już podkreślono, ze powinien realizować swoje zadania i kompetencje w sposób samodzielny (art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 1 w nawiązaniu do wyłączeń wynikających z art. 83-85 ustawy) i z wykorzystaniem także szczególnych środków przewidzianych w art. 81 ust. 4 i art. 81 c ustawy.
Gdy z kolei organ nadzoru wydał decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności i wówczas właściwy organ powinien postąpić zgodnie z ustanowioną w art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy kompetencją, to nie mógł już na samym wstępie uchylać się od realizacji tego zadania w oparciu o błędne założenie, jakoby jego wykonanie było z góry niemożliwe wobec braku przesłanek prawnych. Właściwy organ pominął, że zarówno w art. 51 ust. 4 jak i w art. 59 ust. 5 ustawy jest mowa o odpowiednim stosowaniu art. 51 ustawy, zaś stosowanie odpowiednie oznaczać może jak wiadomo bądź to zastosowanie wprost danego przepisu, bądź z modyfikacjami dostosowanymi do specyfiki stanu faktycznego uregulowanego przez odesłanie do danego przepisu, bądź też z wyłączeniem w części reguł prawnych ustanowionych tym przepisem. Nie można było zatem przyjmować założenia, że organ nadzoru zobowiązał inwestora do dokonania czynności prawnie niemożliwej i powinien od razu wykorzystać kompetencje dalej idące. Dokonując ocen prawnych właściwy organ nie doprecyzował do końca, czy jego zdaniem wykonane roboty wymagały jedynie zgłoszenia jako remont i kwestionuje się ich legalność z uwagi na wady samego zgłoszenia, czy tez niezależnie od wad zgłoszenia, z uwagi na sam charakter wykonanych robót wykluczona była ich realizacja jedynie w oparciu o nawet pełne zgłoszenie. Już wskazano, że dotychczas zgromadzony materiał nie uzasadniał ustalenia o zatajeniu przez inwestora charakteru zamierzonych robót. W tym drugim aspekcie, obok przedwczesności dokonanych ocen, wymagane było pogłębione, należyte ich uzasadnienie w nawiązaniu do przepisów art. 3 pkt 6, 7 i 8 oraz art. 28-30 ustawy, czego organ zaniechał w błędnym poświadczeniu o zbędności takich własnych ocen. Jak wyjaśniono w orzecznictwie tut. Sądu (wyrok z dnia 28 listopada 2002r. sygn. akt II SA/Wr 1297/00, nie publ.), przez pojęcie remontu (art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126) należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego a nie stanowiących bieżącej konserwacji. Przy czym przy remoncie dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Przy remoncie zatem dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany, najczęściej polegającego na wymianie poszczególnych elementów i zastąpieniu ich nowymi, co z reguły nie obejmuje wszystkich elementów danego obiektu (art. 3 pkt 1 ustawy). Potwierdzenie w toku uzupełniającego postępowania dowodowego treści wyjaśnień inwestora (wykonawcy) na temat dotychczasowych funkcji lub parametrów technicznych linki odgromowej oraz linii elektroenergetycznej niezmienionych w wyniku zamontowania nowego przewodu odgromowego, mogłyby zatem uzasadnić zaliczenie przeprowadzonych robót do remontu wymagającego jedynie zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy). Prawidłowe były natomiast dotychczasowe ustalenia i oceny, że podjęte przez inwestora roboty budowlane w części dotyczącej montażu przewodu odgromowego nie polegały na budowaniu obiektu budowlanego (por. uchwały NSA publ. w ONSA 1998 z. 1 poz. 3 lub 2000 z. 4 poz.1 33). Z kolei wysoce wątpliwe było posłużenie się przez właściwy organ w czasie po wykonaniu zgłoszonych robót argumentacją nawiązująca do twierdzonych braków tego zgłoszenia, skoro we właściwym czasie organ nie podjął czynności sprawdzających na skutek dokonanego zgłoszenia i zmierzających do ewentualnego wyrażenia sprzeciwu (art. 30 ust. 1a ustawy) po zażądaniu uzupełnienia zgłoszenia. Tymczasem, jak to już szeroko omówiono, argumentacja ta w istotnym zakresie decydowała o sposobie rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym.
W podsumowaniu dotychczasowych rozważań należy podkreślić konieczność zachowania przez właściwe organy wymagań należytej współpracy polegającej w szczególności na prawidłowym postrzeganiu i realizowaniu własnych kompetencji, zarówno w zakresie wyłącznie im przysługujących (gdy organy nadzoru uzależniają własne działania od rozstrzygnięć organu administracji architektoniczno-budowlanej, ale wyrażają w sposób przecież niewiążący oceny zastrzeżone do kompetencji tego innego organu), jak i wówczas, gdy ich uruchomienie uzależnione było od wcześniejszej decyzji innych organów (tutaj organ ani nie może uchylać się od zrealizowania tej kompetencji, ani też nie może uniknąć skutków procesowych podjęcia czynności w nawiązaniu do decyzji ostatecznej wprawdzie, lecz zaskarżonej do sądu administracyjnego). Dalsze postępowanie powinno polegać na należytym wyjaśnieniu sprawy przez poczynienie wnikliwych i udokumentowanych ustaleń faktycznych dotyczących kwestii, czy oceniane roboty polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego z zastosowaniem innych wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 8 ustawy) oraz na zawarciu w decyzji, o ile będzie miała charakter merytoryczny, pełnego przytoczenia tych ustaleń i rozważań prawnych (art. 107 § 3 k.p.a.).
Z uwagi na procesowy charakter uchybień, które doprowadziły do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz istotne zmiany stanu prawnego (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nie ma potrzeby dokonywania w nin. wyroku dalszych ocen materialnoprawnych.
Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 145 § 1 ust. 1 oraz art. 152 i art. 200 p.s.a. orzeczono jak na wstępie.