II SA/WR 888/03

II SA/Wr 888/03 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2004-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Moskała /sprawozdawca/
Barbara Adamiak
Krystyna Anna Stec /przewodniczący/
Symbol z opisem
626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 36
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Krystyna Anna Stec Sędzia NSA - Anna Moskała (sprawozdawca) Sędzia NSA - Barbara Adamiak Protokolant - Katarzyna Dziok po rozpoznaniu w dniu 26 października 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Krotoszyce z dnia 24 lutego 2003 r. nr IV/42/03 w przedmiocie nadania statutu sołectwu Szymanowice I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zaskarżona uchwała nie może być wykonana. III.
Uzasadnienie
Wojewoda Dolnośląski, jako organ nadzoru, wniósł na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 200Ir. Nr 142, poz. 1591) o stwierdzenie nieważności § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust.l, § 13, § 14 ust. 2, § 15 pkt 5, § 16, § 12 ust.4, § 20 ust. 1 i 3, § 23 Statutu Sołectwa Szymanowice, stanowiącego załącznik do uchwały Nr IV/42/03 Gminy Krotoszyce z dnia 24 lutego 2003r. w sprawie nadania statutu dla sołectwa Szymanowice.
W uzasadnieniu podniósł, że zapisy zawarte w § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i w § 16 są jedynie modyfikacją treści ustawowych, a zapisy § 5 ust. 2 i § 13 są prostym powtórzeniem treści ustawowych. Powtarzanie treści ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnianie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji, jako zbędne, dezinformujące i mogące doprowadzić do sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji przepisów. Takie stanowienie prawa miejscowego jest sprzeczne z załącznikiem do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908), a w szczególności z § 118, 137 i 143 tego załącznika, a nadto narusza przepisy art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Zarzucił także, iż § 12 ust. 4 oraz § 20 ust. 1 i 3 zaskarżonego załącznika do uchwały naruszają art. 36 ust. 1 ustawy gminnej. Z treści tego przepisu wynika, że sołtys jest organem pomocniczym jednostki pomocniczej. Jako taki wyposażony jest - także przez przepisy rangi ustawowej - we własne kompetencje, m.in. do reprezentowania sołectwa. Nie jest natomiast takim organem Rada Sołectwa, której przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie przyznają żadnych kompetencji, poza wspomaganiem działania sołtysa. Tymczasem w zaskarżonych zapisach Statutu Sołectwa zawarto zapisy o możliwości zastępowania sołtysa przez Radę Sołectwa lub przez wyznaczonych przez nią członków tej Rady.
Wadliwość zapisu § 14 ust. 2 ww. Statutu polega natomiast na jego sprzeczności z zapisem zawartym w ust. 3 § 14. Pierwszy z zapisów stanowi bowiem, że "Rada sołecka liczy 3 osoby", drugi stanowi natomiast, że " Liczbę członków Rady Sołeckiej ustala wyborcze zebranie wiejskie". Oba przepisy są więc wzajemnie sprzeczne i obowiązywanie jednego wyklucza możliwość obowiązywania drugiego.
Uzasadniając żądanie skargi w odniesieniu do § 15 pkt 5 i § 23 Statutu Sołectwa Wojewoda Dolnośląski podniósł, że zapisy w nich zawarte są sprzeczne z art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Pierwszy z nich stanowi bowiem, że " Do zadań i kompetencji Rady Sołeckiej należy współpraca z organizacjami w celu wspólnej realizacji zadań", drugi zaś, że " W terminie do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy Rada Sołecka zobowiązana jest do przygotowania i przedłożenia Wójtowi Gminy propozycji do projektu budżetu gminy na następny rok". Podniósł, że kompetencja Rady
2
sygn. akt 3 II SA/Wr 888/03
Sołeckiej w zakresie opiniowania i doradzania a także wspomagania dotyczy działalności sołtysa. Rada sołecka nie będąc samodzielnym organem nie ma inicjatywy uchwałodawczej ani możliwości wykonywania uchwał. Nie może też reprezentować sołectwa na zewnątrz. Pojęcie "współpracy z organizacjami" zawiera w sobie element reprezentacji, gdyż reprezentując "w celu wspólnej realizacji zadań" Rada Sołecka czyniłaby to w imieniu sołectwa, do czego nie jest uprawniona. Podobnie niedopuszczalny element reprezentacji zawiera zapis § 23 Statutu.
W odpowiedzi na skargę Gmina Krotoszyce wniosła ojej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazała, że statut sołectwa jest podstawowym aktem prawnym określającym jego ustrój. Jest on uchwalany na użytek mieszkańców sołectwa i korzystanie z tego statutu ułatwia poszerzenie jego treści o przepisy ustawowe. Nie można w tym aspekcie uznać przytoczenia - dla spójności statutu - treści ustawowych za istotne naruszenie prawa.
Za nieuzasadniony uznała także zarzut dotyczący powierzenia Radzie Sołectwa pewnych kompetencji sołtysa, w sytuacji, gdy nie może on pełnić swoich obowiązków. Podniosła, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organizację jednostki pomocniczej określa Rada Gminy odrębnym statutem. Taka regulacja znalazła się m.in. w 12 ust. 4 i § 20 ust. 3 Statutu Rady Gminy. Określiła ona organizację jednostki pomocniczej w przypadku niemożności pełnienia urzędu przez sołtysa.
Brak jest również podstaw do uznania za zasadny zarzutów odnośnie § 15 i § 23 Statutu Sołectwa. Także w tym wypadku, zdaniem Gminy, Wojewoda nie uwzględnił treści art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przygotowanie przez Radę Sołecką propozycji do budżetu gminy oraz współpraca z organizacjami zawiera w sobie element organizacji jednostki pomocniczej a nie element reprezentacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z ustawą z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie wprowadza innych kryteriów do oceny przez sąd zaskarżonych uchwał. Art. 147 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiąc "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że
3
sygn. akt 3 II SA/Wr 888/03
zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności", nie określa rodzaju naruszenia prawa będącego podstawą zastosowania sankcji nieważności zaskarżonej uchwały. Według art. 91 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.) "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4)". Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa, nie określa jednak rodzaju naruszenia prawa, które należy zaliczyć do określonej kategorii wad. Kontrolując zatem zaskarżoną uchwałę sąd obowiązany jest zatem oprzeć się na konstytucyjnej zasadzie praworządności, która wiąże wszystkie organy władzy publicznej w tym organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy, działanie oparte jest na przepisie prawa, który daje umocowanie do jego podjęcia, działanie na podstawie przepisu prawa to działanie, którego treść i forma ma umocowanie w przepisie prawa będącego podstawą działania, działanie na podstawie prawa to działanie w trybie unormowanym przepisami prawa. Wadliwa jest uchwała, która została podjęta z naruszeniem zasady praworządności.
O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc "Organy samorządu terytorialnego (...),. na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa".
Zgodnie z art. 40 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy". Według art. 40 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (...)". W myśl art. 35 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Art. 40 ust. 2 w związku z art. 35 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym stanowi zatem w sposób jednoznaczny, że statut jednostki pomocniczej gminy jest aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, na obszarze działania organu, który go ustanowił.
4
sygn. akt 3 II SA/Wr 888/03
Warunkiem prawidłowości aktu prawa miejscowego jest zachowanie formy prawnej tego aktu. Formę prawną stanowienia prawa miejscowego reguluje art. 41 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiąc "Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały". Odstąpienie od formy uchwały jest dopuszczalne tylko gdy tak stanowi przepis powszechnie obowiązującego prawa. Tak art. 41 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym dopuszcza formę zarządzenia w zakresie stanowienia przepisów porządkowych. Stanowienie aktów prawa miejscowego w formie nie dopuszczalnej w przepisach prawa powoduje, że akt ten nie ma charakteru prawa miejscowego przez to i mocy obowiązującej.
Unormowanie w art. 41 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym formy stanowienia prawa miejscowego wyłącza stanowienie norm prawa powszechnie obowiązującego w formie załącznika do uchwały.
Należy też zważyć, że zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (tj. Dz. U. 2003, nr 24, poz. 199) "Prezes Rady Ministrów po zasięgnięciu opinii Rady Legislacyjnej ustala w drodze rozporządzenia: 1) zasady techniki prawodawczej (...)". Umocowanie ustawowe dla Prezesa Rady Ministrów do ustalenia zasad techniki prawodawczej nie zostały ograniczone tylko do określenia tych zasad dla administracji rządowej. Ustalone zasady wiążą zatem organy władzy publicznej, a więc i organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z § 29 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908) "Ustawa może zawierać załączniki: odesłania do załączników zamieszcza się w przepisach merytorycznych ustawy (ust. 1). W załącznikach do ustawy zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym (ust. 2)". Zasady te mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego (§ 143 powołanego rozporządzenia). Rozporządzenie to obowiązywało w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały. Zgodnie z § 2 rozporządzenie weszło w życie 1 sierpnia 2002 r.
Zaskarżona uchwała Rady Gminy Krotoszyce z 24 lutego 2003 r. Nr IV/42/03 w sprawie nadania statutu dla sołectwa Szymanowice zawiera regulację w § 1 "Nadaje się statut dla sołectwa Szymanowice stanowiący załącznik do uchwały". Uchwała nie zawiera zatem regulacji, o której stanowi art. 35 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, a odsyła do załącznika do uchwały. Przyjęcie takiej formy regulacji statutu jednostki pomocniczej stanowi rażące naruszenia art. 41 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym.
Stanowiąc przepisy prawa miejscowego organy jednostek pomocniczych związane są konstytucyjną zasadą praworządności, której jednym z elementów jest hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa. W tym hierarchicznym systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego ma miejsce prawo stanowione przez jednostki samorządu terytorialnego, które określa podległość źródłom ustawowym. Oznacza to, że przepisy prawa miejscowego nie mogą
5
sygn. akt 3 II SA/Wr 888/03
regulować materii ustawowej oraz zawierać regulacji sprzecznej z ustawą. Należy zatem podzielić zarzuty skargi wywiedzione co do naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale.
Zaskarżona uchwała narusza art. 41 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie może zostać wykonana.