II SA/Wr 886/24

II SA/Wr 886/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-03-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dominik Dymitruk
Ireneusz Dukiel /przewodniczący sprawozdawca/
Olga Białek
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 1996 nr 152 poz 725
art. 3 pkt 6, art. 48 ust. 1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie opłat paszportowych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek, Asesor WSA Dominik Dymitruk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 4 marca 2025 r. sprawy ze skargi W. M. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 października 2024 r. nr 1033/2024 w przedmiocie wstrzymania rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
W. M. (dalej jako strona, skarżący lub inwestor) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako organ odwoławczy lub DWINB) z dnia 2 października 2024 r., Nr 1033/2024, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiecie wałbrzyskim (dalej jako organ I instancji lub PINB) z dnia 21 sierpnia 2024 r., Nr 51/2024, wstrzymujące rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w G. (dalej również jako nieruchomość), bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Starosta Wałbrzyski decyzją z dnia 21 maja 2015 r., Nr 248/2015, zatwierdził projekt budowlany i udzielił stronie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego "[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowanego przy ul. [...] w G. W dniu 5 października 2016 r. strona złożyła zawiadomienie o zakończeniu budowy, a PINB w dniu 28 listopada 2016 r. wydał zaświadczenie, w którym potwierdził, że przedłożone przez inwestora dokumenty spełniają wymogi art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
W dniu 3 marca 2023 r. do PINB wpłynęło pismo od osoby prywatnej zawierające prośbę o przeprowadzenie kontroli w firmie T. mieszczącej się w G. przy ul. [...]. Prośbę umotywowano tym, iż prowadzona jest rozbudowa domu z pominięciem planu (projektu), zaś budynek rozbudowywany jest przez osoby bez kwalifikacji i z "wielkimi niedociągnięciami".
W następstwie tego pisma, PINB przeprowadził w dniu 18 kwietnia 2023 r. kontrolę, w trakcie której ustalono, że budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na nieruchomości jest rozbudowywany po lewej stronie od wejścia głównego budynku (od wschodu). Rozbudowa składa się z dwóch brył o wymiarach ok. 6,0 x 10,0 m (bryła większa) i ok. 1,5 x 4,0 m (bryła mniejsza), które posiadają dwie kondygnacje nadziemne. Na parterze, w części rozbudowanej w bryle większej, znajduje się garaż, zaś w bryle mniejszej pomieszczenie gospodarcze. Na piętrze, w bryle większej, znajduje się pokój i balkon, zaś w bryle mniejszej - toaleta i garderoba. Dach rozbudowy jest dwuspadowy (w dniu kontroli pokryty membraną), a od strony północnej wykonano na nim lukarnę. Ściany rozbudowy wykonane są z bloczków gazobetonowych. Garaż posiada bramę o wymiarach 3,0 m x 3,1 m, a po przeciwnej stronie drzwi. Ponadto z tyłu rozbudowy wykonane są zewnętrzne schody betonowe prowadzące bezpośrednio na balkon usytuowany na I piętrze. Podłoga na parterze i piętrze jest betonowa, otynkowane ściany są pomalowane. Do części rozbudowanej doprowadzona została instalacja wodna, kanalizacyjna, elektryczna oraz centralnego ogrzewania zasilana z kotła c.o. na opał stały, zainstalowanego w oddanym do użytku budynku mieszkalnym. Wykonano również wewnętrzną klatkę schodową łączącą pokój na piętrze z użytkowanym budynkiem mieszkalnym, a także otwór z garażu do budynku mieszkalnego. Ściany zewnętrzne parteru i części piętra są ocieplone styropianem. Według inwestora do rozbudowy budynku mieszkalnego przystąpiono w październiku 2022 r. bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządzono protokół kontroli, który został podpisany bez uwag przez skarżącego, oraz dokumentację fotograficzną.
Następnie PINB pismem z dnia 10 maja 2023 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w G.
W toku postępowania Starosta Wałbrzyski, w odpowiedzi na zapytanie PINB, pismem z dnia 6 czerwca 2023 r. poinformował, po sprawdzeniu rejestrów z lat 2021-2023, że nie wydał decyzji o pozwoleniu na budowę ani nie przyjął zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych na działce strony w G.
PINB wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2024 r., wstrzymał rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jednocześnie informując, że właściciel nieruchomości oraz inwestor ma prawo w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia złożyć wniosek o legalizację obiektu.
Zaskarżonym postanowieniem DWINB utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Jak wskazano całościowa ocena wykonanych przez skarżącego prac budowlanych prowadzi do wniosku, iż wbrew jego twierdzeniom, nie został wybudowany wolnostojący garaż wraz z pomieszczeniem gospodarczym jedynie "sąsiadujący" z budynkiem mieszkalnym, ale miała miejsce rozbudowa istniejącego budynku jednorodzinnego o określone elementy składowe.
Dalej stwierdzono, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że inwestor realizował jednolitą dobudowę do budynku jednorodzinnego, składającą się garażu i pomieszczenia gospodarczego, a także (na kondygnacji) pokoju z balkonem, toalety i garderoby - która to bezsprzecznie wykorzystuje elementy budynku mieszkalnego. Do części rozbudowanej doprowadzona została instalacja wodna, kanalizacyjna, elektryczna oraz centralnego ogrzewania zasilana z kotła c.o. na opał stały, zainstalowanego w oddanym do użytku budynku mieszkalnym, jak również wewnętrzną klatkę schodową łączącą pokój na piętrze z użytkowanym budynkiem mieszkalnym, a także otwór z garażu do budynku mieszkalnego. W ocenie organu odwoławczego nie można wiec mówić o budowie obiektu budowlanego, dla którego art. 29 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm., dalej jako u.P.b.) przewiduje odstępstwo od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tj. wolnostojącego budynku gospodarczego czy garażu, gdyż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z zamierzeniem stanowiącym rozbudowę domu jednorodzinnego, z tym tylko zastrzeżeniem, że w dobudowie znajduje się m.in. pomieszczenie garażowe i gospodarcze.
Organ odwoławczy wskazał nadto, że okoliczność wykonania rozbudowy bez wymaganego pozwolenia na budowę jest bezsprzeczna, zaś sam inwestor nie kwestionuje, że nie występował do właściwego organu administracji architektoniczno-budowalnej o wydanie pozwolenia na roboty budowlane. Jeżeli zatem inwestycja nie spełnia wymogów umożliwiających rozbudowę bez formalności bądź na zgłoszenie, pozostaje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę.
W konsekwencji, organ odwoławczy uznał, że wykonanie przedmiotowych robót budowlanych wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, co z kolei prawidłowo skutkowało wszczęciem postępowania administracyjnego przez organ I instancji i wdrożeniem procedury legalizacyjnej z art. 48 i nast. u.P.b.
W skardze na powyższe postanowienie DWINB zarzucono naruszenie:
1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie, a to w szczególności podniesionych w zażaleniu kwestii samodzielności dobudowy garażu oraz tymczasowości połączeń pomiędzy garażem a domem, w sytuacji gdy było to niezbędne dla rzetelnego ustalenia przesłanek wstrzymania budowy,
2) prawa materialnego, a to art. 29 ust. 1 pkt 14 u.P.b. przez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż garaż stykający się jedną ze ścian z budynkiem mieszkalnym nie jest budowlą wolnostojącą.
W rezultacie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Jednocześnie wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że organ odwoławczy nie pochylił się w pełni i nie zbadał podniesionych w zażaleniu kwestii dotyczących tego, iż prowadzone prace nie są rozbudową domu jednorodzinnego. Jak podkreślono organ zaniechał odniesienia się do argumentów skarżącego, iż w chwili kontroli prace były w toku, stąd stan zastany przez inspektora nie oddawał w pełni zamierzenia budowlanego. Pomimo to stan ten, bez weryfikacji jego aktualności, ponownie stał się podstawą orzekania przez organ odwoławczy, który w całości oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji i nie podjął żadnych starań celem jego uzupełnienia. Tymczasem istniejące w dacie kontroli połączenia między budowanym garażem a domem jednorodzinnym, w szczególności przejście, mają charakter tymczasowy (przejście to tzw. drzwi techniczne i ma zostać zamurowane). Skarżący nie zgodził się z oceną organów, że budowany garaż nie ma cechy budynku wolnostojącego. Fakt, iż sąsiaduje ścianą z istniejącym domem nie oznacza, że jest to rozbudowa domu, a nie budowa nowego obiektu - garażu.
W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2024 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 u.p.p.s.a.).
Dokonując zatem, w myśl tych wskazań, oceny zaskarżonego postanowienia co do jego zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 u.p.p.s.a.
Na wstępie rozważań zasadnym jest wskazanie, iż zgodnie z art. 48 ust. 1 u.P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu.
W okolicznościach sprawy poza sporem pozostaje fakt, że roboty budowlane nie zostały poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwolenie na budowę ani zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych. Natomiast zasadniczą osią sporu pozostaje prawidłowość dokonanej przez organy kwalifikacji robót budowlanych jako rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Co równie istotne skarżący kwestionuje taką kwalifikację podnosząc, że garaż ma cechy budynku wolnostojącego i tylko sąsiaduje z budynkiem mieszkalnym.
Zgodnie z protokołem z kontroli z dnia 18 kwietnia 2023 r. rozbudowa składa się z dwóch brył o wymiarach ok. 6,0 x 10,0 m (bryła większa) i ok. 1,5 x 4,0 m (bryła mniejsza), które posiadają dwie kondygnacje nadziemne. Na parterze, w części rozbudowanej w bryle większej, znajduje się garaż, zaś w bryle mniejszej pomieszczenie gospodarcze. Na piętrze, w bryle większej, znajduje się pokój i balkon, zaś w bryle mniejszej - toaleta i garderoba. Dach rozbudowy jest dwuspadowy (w dniu kontroli pokryty był membraną), a od strony północnej wykonano na nim lukarnę. Ponadto z tyłu rozbudowy wykonane są zewnętrzne schody betonowe prowadzące bezpośrednio na balkon usytuowany na piętrze. Podłoga na parterze i piętrze jest betonowa, otynkowane ściany są pomalowane. Do części rozbudowanej doprowadzona została instalacja wodna, kanalizacyjna, elektryczna oraz centralnego ogrzewania zasilana z kotła c.o. na opał stały, zainstalowanego w oddanym do użytku budynku mieszkalnym. Wykonano także wewnętrzną klatkę schodową łączącą pokój na piętrze z użytkowanym budynkiem mieszkalnym, a także otwór z garażu do budynku mieszkalnego. Co równie istotnie omówiony powyżej protokół podpisał bez uwag uczestniczący w kontroli skarżący.
W ocenie orzekającego Sądu organy zasadnie przyjęły, że roboty budowlane polegały w istocie na rozbudowie domu mieszkalnego jednorodzinnego, a nie jak podaje skarżący na budowie garażu wraz z pomieszczeniem gospodarczym, sąsiadujących z budynkiem.
Jak wynika z art. 3 pkt 6 u.P.b. ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W tym miejscu zaznaczyć należy, że pojęcie "rozbudowy" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w ramach u.P.b. W judykaturze wskazuje się natomiast, że pojęcie to należy odnieść do znaczenia, jakie nadają mu definicje słownikowe czy rozumienie potoczne (por. np. wyrok NSA z dnia z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2039/17, publ. CBOSA). W konsekwencji poprzez rozbudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, na skutek których powiększeniu ulegnie obiekt budowlany, tj. ulegnie zmianie (powiększeniu) jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Istotą rozbudowy obiektu budowlanego jest zmiana jego kubatury poprzez jego powiększenie.
W niniejszej sprawie nie można jednak mówić o odrębności dobudowanego do budynku mieszkalnego garażu. Potwierdza to zgromadzona dokumentacja, zarówno w aspekcie konstrukcyjnym (wykonanie wewnętrznej klatki schodowej łączącej pokój na piętrze z użytkowanym budynkiem mieszkalnym, a także otwór z garażu do budynku mieszkalnego), jak i funkcjonalnym (doprowadzenie instalacji, w tym instalacji grzewczej zasilanej z kotła c.o. zainstalowanego w budynku mieszkalnym). Wskazane elementy bez wątpienia świadczą o ścisłym związku realizowanych przez skarżącego robót z istniejącym już budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a w konsekwencji rozbudowy tego budynku.
Całokształt powyższych okoliczności wskazuje na to, że nie został wybudowany garaż jako odrębny wolnostojący budynek, lecz skarżący rozbudował istniejący budynek mieszkalny jednorodzinny tj. dokonał zmiany jego charakterystycznych parametrów fizycznych (kubatura) oraz użytkowych (na parterze dodanie pomieszczeń garażowo-gospodarczych, zaś na piętrze pomieszczenia mieszkalnego z toaletą i garderobą). Przedmiotowa rozbudowa jest połączona z istniejącym budynkiem zarówno komunikacyjnie jak i w zakresie instalacji, co jednoznacznie przeczy twierdzeniom skarżącego, że jest to garaż sąsiadujący z budynkiem mieszkalnym.
Wbrew zarzutom skargi nie naruszono również art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Zarówno DWINB, jak i PINB, podjęły wszelkie czynności niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy, dokonując trafnej analizy dowodów, zgromadzonych przez organ I instancji zasadnie wywiódł, że wystąpiły przesłanki do wdrożenia procedury z art. 48 i nast. u.P.b. Swoją argumentację organ odwoławczy przedstawił w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. uznając zgromadzony materiał dowodowy za wystarczający do rozstrzygnięcia. Zaznaczyć przy tym przyjdzie, że nie może świadczyć o naruszeniu prawa przyjęta przez organy odmienna ocena materiału dowodowego.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, to Sąd, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.