II SA/WR 878/02

II SA/Wr 878/02 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2004-12-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-04-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Siedlecka /przewodniczący sprawozdawca/
Halina Kremis
Mieczysław Górkiewicz
Symbol z opisem
607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA -Sędzia WSA Sędzia NS A Protokolant Anna Siedlecka / sprawozdawca / Mieczysław Górkiewicz Halina Kremis Anna Biłous po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego we Wrocławiu na uchwałę Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 12 października 2001 r. Nr XXXVIH/666/2001 w przedmiocie określenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Województwa Dolnośląskiego stwierdza nieważność § 2 ust 4 i § 8 zaskarżonej uchwały
Uzasadnienie
2
UZASADNIENIE
Prokurator Okręgowy we Wrocławiu złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 12 października 2001 r. Nr XXX VII 1/666/2001 w sprawie określenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Województwa Dolnośląskiego, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 pkt 19 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ( Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ) w związku z art.25d, art. 25 ust. 1 pkt 2 i art. 23 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm. ).
Wobec powyższego wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 4 tej uchwały.
W uzasadnieniu skargi wskazane zostało, że w § 1 ust. 1 Sejmik Województwa Dolnośląskiego wprowadził zasady sprzedaży samodzielnych lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność Województwa Dolnośląskiego ich najemcom z jednoczesną sprzedażą udziału w gruncie albo gruntu.
W § 1 ust. 3 sejmik postanowił, iż w sprawach dotyczących sprzedaży samodzielnych lokali mieszkalnych organem reprezentującym Województwo Dolnośląskie jest Zarząd Województwa Dolnośląskiego. Jednakże w § 2 ust. 4 tej uchwały zaprzeczył powyższemu postanowieniu stwierdzając, iż " z ważnych przyczyn Sejmik Województwa Dolnośląskiego w drodze uchwały może odmówić sprzedaży lokalu wnioskującemu najemcy".
Zgodnie z art. 25d powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, wojewódzkim zasobem nieruchomości gospodaruje Zarząd Województwa, a przepisy art. 25 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 25 ust. 2 tej ustawy gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1 ustawy. Z kolei w art. 23 ust. 1 pkt 7 wymienia się jako jedną z form gospodarowania - zbycie nieruchomości wchodzących w skład zasobu.
Nie ulega więc wątpliwości, że czynności związane ze sprzedażą lokali mieszkalnych stanowiących własność Województwa Dolnośląskiego ich najemcom w całości powinny podlegać kompetencji Zarządu Województwa.
Art. 18 pkt 19 lit.a wymienionej ustawy o samorządzie województwa stanowi, że do wyłącznej właściwości Sejmiku Województwa należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania na okres dłuższy niż 3 lata, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.
Sygn. akt IISA/Wr 878/02
3
Do czasu określenia zasad Zarząd Województwa może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą Sejmiku. Po uchwaleniu zasad, Sejmik nie może wkraczać w kompetencje Zarządu i tym samym naruszać obowiązującego ustawodawstwa.
Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazują, że organem właściwym do gospodarowania wojewódzkim zasobem mieszkaniowym jest Zarząd Województwa.
Kompetencje Sejmiku do podejmowania decyzji majątkowych poza ustaleniem ich zasad mają charakter wyjątku i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Tym samym Sejmik nie miał prawa przypisywania sobie kompetencji określonej w § 2 ust. 4 skarżonej uchwały.
Wprowadzając postanowienie § 2 ust. 4 do uchwały. Sejmik rażąco naruszył prawo to jest art. 18 pkt 19 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa oraz art. 25d, art. 25 ust. 1 pkt 2 i art. 23 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Województwa Dolnośląskiego wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 815 zł.
W uzasadnieniu wskazane zostało, że Sejmik może określać dowolnie zasady zbywania nieruchomości. W tym zakresie jest suwerenny i nieograniczony żadnymi wskazówkami, czy wytycznymi. Jedyne ograniczenie stanowią przepisy powszechnie obowiązujące ius cogens. Żaden przepis prawa nie zakazuje Sejmikowi pozostawienie w swoich kompetencjach prawa do "odmowy z ważnych przyczyn sprzedaży lokalu mieszkalnego wnioskującemu najemcy
. Zarząd jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nie ma pełnej autonomii w zakresie gospodarowania mieniem. Zakres autonomicznej kompetencji zarządu stanowią sprawy majątkowe, pozostające poza zakresem wyłącznej właściwości sejmiku województwa. Skoro więc Sejmik uchwalił, że Zarząd Województwa jest organem reprezentującym Województwo Dolnośląskie w sprawach dotyczących sprzedaży samodzielnych lokali mieszkalnych, z wyjątkiem odmowy sprzedania lokalu z ważnych przyczyn, nie można mówić o wkroczeniu Sejmiku w kompetencje Zarządu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało
Sygn. akt IISA/Wr 878/02
4
zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U, Nr 153, poz. 1270 ze zm.)-
W myśl art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m.in. na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej a także inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Sądowa kontrola tych aktów polega na badaniu ich zgodności z prawem. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, Sąd władny jest wzruszyć zaskarżony akt.
Wskazać również należy, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, czy zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego stanowionych przez województwo. Otóż, na szczeblu województwa samorządowego stanowione są tylko akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym oraz ustrojowe przepisy wewnętrzne.
Jedynym organem mającym kompetencje prawodawcze jest sejmik województwa, który na podstawie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa( Dz.U. nr 91, poz. 576 ze zm.) oraz na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach i w ich granicach stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części (art. 89 ust. ł ustawy). Do jego wyłącznej właściwości należy stanowienie aktów prawa miejscowego ( art. 18 pkt 1 ), w szczególności:
a) statutu województwa,
b) zasad gospodarowania mieniem województwa,
c) zasad i trybu korzystania z wojewódzkich obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Cechą aktów normatywnych organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej jest określenie ich adresatów w sposób ogólny, ustalenie ciążących na nich obowiązków oraz przysługujących im uprawnień oraz wydanie ich na podstawie i w granicach wyraźnej delegacji ustawowej.
W rozpoznawanej sprawie Sejmik Województwa Dolnośląskiego zaskarżoną uchwałę podjął na podstawie art. 18 pkt 1 lit. b i pkt 19 lit. a ustawy o samorządzie województw a. co oznacza że stanowi ona akt prawa miejscowego.
Sygn. akt IISA/Wr 878/02
5
Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz.U. Nr 62, poz. 718 ze zm.), przepisy prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa wymagają dla ich obowiązywania stosownego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Akty- normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy ( art. 4 ustawy ).
Uchwała Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 12 października 2001 r. Nr XXXVIII/666/200i w § 8 zawiera stwierdzenie, że " uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Otóż, postanowienie tego paragrafu rażąco narusza przepisy art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, naruszając zarówno ustawowy wymóg jej promułgacji jak i czas jej wejścia w życie.
W rozpoznawanej sprawie należy podzielić również pogląd skarżącego Prokuratora Okręgowego we Wrocławiu, że § 2 ust. 4 skarżonej uchwały rażąco narusza prawo, Zgodnie z art. 18 ustawy o samorządzie województwa do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał wyliczonych w tym przepisie w pkt 1-19a i 21 oraz
w innych sprawach zastrzeżonych ustawami i statutem województwa do kompetencji sejmiku województwa"( pkt 20 art. 18). Konieczną przesłanką wykonania przez sejmik zadań jest istnienie podstawy ustawowej wskazującej sejmik jako organ samorządu wojewódzkiego właściwy dla danej sprawy. Przepis art. 41 ust. 1 stanowi, że zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu wojewódzkiego, nie zastrzeżone na rzecz sejmiku województwa. Z przepisów tych wynika, że w braku wyraźnej regulacji ustawowej ustawa zawiera domniemanie kompetencji na rzecz właśnie tego organu, co oznacza, że jeżeli istnieją zadania samorządu województwa nie zastrzeżone dla sejmiku województwa ich wykonawcą jest zarząd województwa. Wyliczenie zawarte w art. 41 jest jedynie przykładowe.
Uchwała określająca zasady sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Województwa Dolnośląskiego dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej i obejmuje swym zakresem zarówno sprawy majątkowe jak i sprawy z zakresu gospodarowania mieniem wojewódzkim.
Zgodnie z przepisem art. 18 pkt 19 lit. a powołanej ustawy o samorządzie województwa ..do czasu określenia przez sejmik zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości - zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą sejmiku województwa". Z chwilą uchwalenia "zasad sprzedaży lokali mieszkalnych" sejmik nie może w sprawach dotyczących wnioskującego najemcy określonego co do tożsamości, a więc w indywidualnych sprawach określonej osoby, podejmować ..decyzji" o odmowie sprzedaży
Sygn. akt IISA/Wr 878/02
6
konkretnego lokalu mieszkalnego z tzw. ważnych przyczyn, gdyż niewątpliwie od momentu obowiązywania ".zasad sprzedaży" wszelkie kompetencje w tym zakresie przechodzą na zarząd województwa.
Stanowisko powyższe jest wzmocnione treścią art. 25d ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jt Dz.U.z 2000r. Nr 46, poz. 787 ze zm.) który stanowi, że wojewódzkim zasobem nieruchomościami gospodaruje zarząd województwa, oczywiście w ramach uchwalonych przez sejmik "zasad sprzedaży". Do czasu bowiem uchwalenia "zasad sprzedaży" zarząd gospodarując wojewódzkim zasobem nieruchomościami, w zakresie wymienionym w art. 18 pkt 19 lit. a ustawy o samorządzie województwa, obowiązany jest każdorazowo w indywidualnych sprawach uzyskiwać zgodę sejmiku. Rzeczą sejmiku jest takie uchwalenie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych, aby zarząd mógł samodzielnie dokonywać czynności jemu powierzone ustawowo, bez możliwości wyłączenia określonych spraw indywidualnych i przekazania ich do "decyzji" sejmiku, gdyż takie unormowanie rażąco narusza obowiązujący porządek prawny.
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym sposobu zredagowania zasad postępowania, o których mowa w przepisach ustawy o samorządzie gminnym prz\jmuje się, że sformułowanie , iż "do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. określenie zasad (...), wskazuje na konieczność ustalenia zasad - norm postępowania, którymi winien kierować się zarząd przy wykonywaniu powierzonych mu czynności. Normy tegoż postępowania winny być obowiązujące nie tylko dla zarządu ale również dla rady, dlatego niezbędne jest ich kategoryczne sformułowanie". Powyższe stanowisko należy odnieść również do uchwal sejmiku województwa. Sejmik był bowiem uprawniony i umocowany do wyboru ustalenia konkretnych zasad obowiązujących przy sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Województwa Dolnośląskiego, które upoważniałyby zarząd do odmowy sprzedaży lokalu mieszkalnego wnioskującemu najemcy z tzw. "ważnych przyczyn", uchwalając jednocześnie definicje tego pojęcia.
W tym stanie rzeczy, stwierdzić należy , że przepisy: § 2 ust. 4 i § 8 zaskarżonej uchwały jako sprzeczne z prawem są nieważne, co wynika z treści art. 82 powołanej ustawy o samorządzie województwa, gdyż rażąco naruszają normy prawne wskazane przez Prokuratora Okręgowego we Wrocławiu oraz w treści uzasadnienia niniejszego wyroku.
Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.