II SA/Wr 87/23

II SA/Wr 87/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Malwina Jaworska-Wołyniak /sprawozdawca/
Olga Białek
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
, art. 28
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska – Wołyniak (spr.) Protokolant: Referent Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 20 grudnia 2022 r. nr IF.O.7840.1.255.2022.MS w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r. (nr IF.O.7840.1.255.2022.MS) Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 (Dz.U. z 2022 r, poz. 2000 ze zm., zw. dalej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., zw. dalej p.b.) utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego nr 1845/2022 z dnia 23 czerwca 2022 r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego nr 1049/2020 z dnia 15 kwietnia 2020 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej - na rzecz P. sp. z o. o. z/s w W. - pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], na działce nr [...], w miejscowości B., gmina K.
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Starosta Powiatu Wrocławskiego, decyzją nr 1049/2020 z dnia 15 kwietnia 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił - na rzecz P. sp. z o. o. z/s w W. - pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], na działce nr [...], B., gmina K.
Pismem z dnia 24 lipca 2020 r., A. S. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, uzasadniając swój wniosek naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - wskazując, że jako strona bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją.
Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2020 r. Starosta Powiatu Wrocławskiego wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 15 kwietnia 2020 r., a następnie decyzją z dnia 21 września 2020 r. odmówił jej uchylenia.
Wojewoda Dolnośląski, decyzją z dnia 18 marca 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z uwagi na udział, w postępowaniu pracownika Starostwa Powiatu Wrocławskiego, który podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu.
Rozpoznając ponownie sprawę Starosta Powiatu Wrocławskiego, decyzją nr 1845/2022 z dnia 23 czerwca 2022 r. odmówił uchylenia decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 15 kwietnia 2020 r. wskazując, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma dowolności w wyznaczaniu kręgu osób, którym przysługuje status strony. W jego ocenie wnioskodawcy nie przysługiwał status strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji nr 1049/2020 z dnia 14 kwietnia 2020 r. Tym samym w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Odwołanie od tej decyzji złożył A. S. (zw. dalej skarżącym, stroną skarżącą) wskazując, że oceniając przymiot strony nie uwzględniono zjawiska kumulacji pól elektromagnetycznych i sumowania mocy poszczególnych anten. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, a także o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto, skarżący wniósł o natychmiastowe wstrzymanie wykonania decyzji nr 1845/2022 z dnia 23 czerwca 2022 r. oraz decyzji nr 1049/2020 z dnia 15 kwietnia 2020 r. Wskazał również, że podtrzymuje swoje zarzuty zawarte w uprzednim odwołaniu oraz wniosku o wznowienie postępowania, uzupełnionym pismem z dnia 12 sierpnia 2020 r.
Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewoda Dolnośląski przywołał regulacje normujące wznowienie postępowania podkreślając, że wyeliminowanie decyzji ostatecznej z obrotu prawnego w trybie wznowienia postępowania stanowi wyjątek od zapewniającej stabilność porządku prawnego zasady trwałości decyzji.
Odnosząc się do realiów badanej sprawy Wojewoda wskazał, że w sprawie zachowano miesięczny termin na wystąpienie z wnioskiem, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a.
Dalej zauważył, że w sytuacji, gdy wnioskodawca wskazał jako podstawę wniosku o wznowienie postępowania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Starosta Powiatu Wrocławskiego, po ustaleniu, że przedmiotowy wniosek wpłynął w ustawowo przewidzianym terminie i nie występują inne przeszkody formalne do wznowienia postępowania, zobowiązany był wznowić (postanowieniem wydanym na podstawie art. 149 § 1 k.p.a.) postępowanie i dopiero we wznowionym postępowaniu zbadać czy przesłanka wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła, ponieważ przedwczesne jest - już na etapie wstępnym - badanie czy wnioskodawca powinien zostać uznany za stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, której wznowienia się domaga.
Utrzymując w mocy decyzję Starosty Wojewoda wskazał, że podstawowe znaczenie przy ustalaniu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę ma art. 28 ust 2 p.b., w którym pojęcie strony zostało zawężone do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Choć artykuł ten stanowi wyjątek od zasady ogólnej wyrażonej w art. 28 k.p.a., to w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przymiot strony nadal powiązany jest - jak wskazał Wojewoda - z istnieniem interesu prawnego. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego.
Dalej Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 20 p.b. obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Z uwagi na bardzo ogólną definicję przyjmuje się, iż pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" będzie się materializować, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie można bowiem przyjmować, na co mogłoby wskazywać literalne brzmienie definicji z art. 3 pkt 20 p.b., iż obszar oddziaływania obiektu powinien być w każdym przypadku wyznaczany na podstawie odrębnych przepisów. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych.
Z tych względów należy stwierdzić, że właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Takie ograniczenie oznacza, że osoby trzecie (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnego podmiotu zaś wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tego podmiotu, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tego podmiotu. Interes prawny jako własny i konkretny należy odróżnić od interesu faktycznego, tj. sytuacji w której określony podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, ale nie może jednak wskazać naruszenia prawa dotyczącego sfery jego praw czy obowiązków.
W realiach badanej sprawy na projektowanej wieży przewidziano anteny sektorowe o podanych częstotliwościach ( 800/2100 MHz, 800/1800 MHz, 900 MHz) o azymutach 110°, 230°, 350°. W przypadku anten o azymucie 110° wyszczególniono antenę sektorową AS26_2 (2 szt.) - tilt maks. 10°, EIRP 1052 W oraz 584 W, antenę sektorową AS25_1 (1 szt.) - tilt maks. 10°, EIRP 302 W. Odnośnie anten o azymucie 230° wyszczególniono antenę sektorową AS26J2 (2 szt.) - tilt maks. 10°, EIRP 1052 W oraz 584 W, AS25_1 (1 szt.) - tilt maks. 10°, EIRP 302 W. Jeśli chodzi o anteny o azymucie 350° wyszczególniono antenę sektorową AS26_2 (2 szt.) - tilt maks. 10°, EIRP 1052 W oraz 584 W, antenę sektorową AS25_1 (1 szt.) - tilt maks. 10°, EIRP 302 W. Ponadto anteny mają zostać zawieszone na wysokości 58,5 m n. p. t. W ramach wnioskowanej inwestycji planowane jest, także wykonanie ośmiu anten radiowych, usytuowanych na wysokości 56,20 m n. p. t, 54,60 m n. p. t, 55,40 m n. p. t, 54,60 m n. p. t, 56,20 m n. p. t., 55,40 m n. p. t., 55,40 m n. p. t., 56,20 m n. p. t. o azymutach o podanych azymutach.
Wnioskodawca jest właścicielem niezabudowanych działek nr [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości B., gmina K., które zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] października 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B., gmina K. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2014 r., poz. [...]) zostały oznaczone symbolem [...]M/U, a zatem przeznaczone – zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p. - na zabudowę mieszkaniowo-usługową. Teren zainwestowania oraz powyższe działki oddzielają działki nr [...], [...] oraz [...]. Z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że objęta analizowanym opracowaniem stacja bazowa została zaplanowana w odległości ok. 120 m (pomiar własny) od granicy z najbliżej położoną działką skarżącego, tj. działką nr [...]. Nadto, roboty budowlane będą, swoim zasięgiem ograniczone do działki inwestora, w związku z tym, żadne roboty budowlane nie będą prowadzane na działce skarżącego.
Wojewoda zauważył, że co do zasady krąg stron postępowania w przypadku stacji bazowych telefonii komórkowej jest wyznaczany w oparciu o przewidywany sumaryczny obszar występowania pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych od dopuszczalnych, który rozciąga się nad danym terenem. Stąd wskazać należy na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r. nr 219 poz. 1864). Zgodnie z jego § 9 przy określaniu usytuowania wolno stojących konstrukcji wsporczych anten i urządzeń radiowych należy kierować się względami technologicznymi oraz wymaganiami bezpieczeństwa dotyczącymi w szczególności:
1) ochrony przed polem elektromagnetycznym, z uwzględnieniem dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku;
2) bezpieczeństwa i higieny pracy w pobliżu urządzeń wytwarzających pole elektromagnetyczne.
Ponadto, w kontekście oddziaływania pola elektromagnetycznego, przepisem wprowadzającym ograniczenia możliwości zagospodarowania, a w szczególności zabudowy terenu jest § 314 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm.). Stanowi on, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Regulacja ta odpowiada potrzebie ochrony istniejących jak i wznoszonych budynków przed polami elektromagnetycznymi, emitowanymi w szczególności przez stacje przekaźnikowe telefonii komórkowej. Zauważyć zatem należy, że ze względu na charakter rozpatrywanego zamierzenia, ewentualne jego oddziaływanie na działkę skarżącego, które spowodowałoby objęcie jego nieruchomości obszarem oddziaływania, może wynikać z poziomu pól elektromagnetycznych emitowanych przez stacje i zainstalowane na niej anteny.
Aby zatem zapobiec negatywnemu wpływowi, jaki może wywierać lokalizacja obiektu emitującego pola elektromagnetyczne w pobliżu siedzib ludzkich, ustawodawca określił dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku. W tym zakresie od dnia 1 stycznia 2020 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, którym znacznie podwyższono dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448). W jego § 1 określono zróżnicowane dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności poprzez wskazanie zakresów częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne, charakteryzujących oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko, do których odnoszą się poziomy pól elektromagnetycznych. Zgodnie z tabelą 2 rozporządzenia zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne charakteryzujące oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych dla miejsc dostępnych dla ludności dla zakresu częstotliwości pola elektromagnetycznego wynoszą 4 W/m2 dla zakresu częstotliwości pola elektromagnetycznego wynoszącego 800 MHz, 4,5 W/m2 dla zakresu częstotliwości pola elektromagnetycznego wynoszącego 900 MHz oraz 9 W/m2 dla zakresu częstotliwości wynoszącego 1800 MHz oraz w przedziale od 2 GHz do 300 GHz wynoszą 10 W/m2.
Co istotne, z powyższych przepisów wynika, że dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku obowiązują jedynie dla miejsc dostępnych dla ludności przez, które należy rozumieć zgodnie z art. 124 ust. 2 prawa ochrony środowiska wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.
Wojewoda wskazał, że w części opisowej i rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, obszar dla którego zostanie przekroczony dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych promieniowania koncentrować się będzie przed antenami nadawczymi, na kierunkach ich promieniowania oraz na znacznych wysokościach (nie mniej niż 57,7 m n. p. t. przy maksymalnym planowanym pochyleniu anten wynoszącym 10°. Idąc dalej, odległość osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych będzie wynosić: dla azymutu 110°, przy maksymalnym pochyleniu anten wynoszącym 10° - min. 46 m nad poziomem terenu, dla azymutu 230°, przy maksymalnym pochyleniu anten wynoszącym 10° - 46 m nad poziomem terenu oraz dla azymutu 350°, przy maksymalnym pochyleniu anten wynoszącym 10° - 46 m nad poziomem terenu. Z kolei maksymalny zasięg występowanie strefy promieniowania elektromagnetycznego o gęstości przekraczającej dopuszczalną wartość wynosi ok. 3,5 m i obejmuje wyłącznie teren działki zainwestowania, tj. działki nr [...]. Działki skarżącego oddalone są od strefy promieniowania elektromagnetycznego. Tym samym pola przekraczające dopuszczalne wartości nie są zlokalizowane nad nimi.
Wreszcie Wojewoda wskazał, że wyznaczając obszar oddziaływania inwestycji należy wziąć pod uwagę także § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839). Pierwszy z przywołanych przepisów określa, kiedy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, natomiast drugi stanowi kiedy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, przy czym, tak w jednym jak i w drugim przypadku równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także wtedy, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.
Mając na względzie powyższe Wojewoda wskazał, że z akt sprawy wynika, że równoważne moce promieniowane izotopowo wyznaczone dla projektowanych anten pojedynczo (oznaczone jako EIRP) mieszczą się w przedziale od 302 do 1052 W. Z powyższego oraz z uwagi na usytuowanie sąsiednich zabudowań wynika, że omawiana inwestycja nie spełnia warunków pozwalających zakwalifikować ją jako inwestycję mogącą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub inwestycję mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że wiązki promieniowania wyznaczone dla projektowanych anten nie przechodzą przez miejsca dostępne dla ludności, co jest zgodne ze stwierdzeniami zawartymi w projekcie budowlanym.
Dodatkowo, projektant pismem z dnia 24 stycznia 2020 r., oświadczył, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunków, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081). Organy administracji architektoniczno-budowlanej opierają się zaś na ustaleniach projektanta i nie mają kompetencji do podważania aspektów technicznych planowanej inwestycji, dotyczących przedstawionej mocy anten.
Mając na uwadze wnioskowane zamierzenie budowlane, jego kształt oraz odległość od działki strony odwołującej się Wojewoda wskazał, że realizacja projektowanego przedsięwzięcia nie będzie naruszać żadnych praw związanych z działkami skarżącego oraz nie będzie ograniczać dopuszczonego przepisami prawa korzystania z nich. Wnioskowane zamierzenie nie spowoduje ograniczenia w dostępie do tych nieruchomości, możliwości korzystania z infrastruktury technicznej (wody, kanalizacji, energii elektrycznej lub cieplnej), nie wpłynie na warunki ochrony oraz nie pozbawi jej dostępu do światła słonecznego. Tym samym, uznać należy, że planowana inwestycja nie będzie miała wpływu na prawa lub obowiązki strony odwołującej się jako właściciela oznaczonych działek gruntu, tj. nie będzie ingerować w prawo własności. Tym samym Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że odwołującemu się nie przysługiwał status strony w postępowaniu, zakończonym ostateczną decyzją Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 15 kwietnia 2020 r., a tym samym nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec powyższego, Starosta Powiatu Wrocławskiego, decyzją nr 1845/2022 z dnia 23 czerwca 2022 r. prawidłowo odmówił uchylenia ww. decyzji.
Odnosząc się zaś do wniosku o wstrzymanie wykonania na podstawie art. 135 k.p.a. Wojewoda wskazał, że przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy decyzji organu I instancji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z mocy prawa. W niniejszej sprawie, żadnej z kwestionowanych decyzji nie nadano takiego rygoru.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył A. S. wnosząc jednocześnie o przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym.
Postanowieniem z dnia 23 maja 2023 r. przyznano skarżącemu prawo pomocy w zakresie częściowym obejmującym ustanowienie adwokata.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z dnia 6 listopada 2023 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uwzględnienie skargi wywodząc, że w sprawie nie został zebrany w stopniu wystarczającym materiał dowodowy, zwłaszcza zaniechano przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego przez co w ogóle nie została zbadana kwestia kumulacji pól elektromagnetycznych i sumowania mocy poszczególnych anten, które powstały w wyniku wykonania spornej instalacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022, poz. 2492) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634, dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja Wojewody Dolnośląskiego, którą utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego nr 1845/2022 z dnia 23 czerwca 2022 r. odmawiającą uchylenia - we wznowionym postępowaniu - ostatecznej decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego nr 1049/2020 z dnia 15 kwietnia 2020 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej na rzecz P. sp. z o. o. z/s w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], na działce nr [...], w miejscowości B., gmina K.
Zdaniem Sądu, organy prawidłowo oceniły, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej z dnia 15 kwietnia 2020 r., objętej wnioskiem o wznowienie postępowania.
W postępowaniu dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 p.b. będącego przepisem szczególnym względem art. 28 k.p.a. Ogranicza on pojęcie strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 p.b. obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Szczególna regulacja przywołanego przepisu nakazuje wykładać go ściśle a nie rozszerzająco (por. NSA w wyroku z dnia 20 kwietnia 2023 r. II OSK 1242/20 oraz z dnia 19 stycznia 2023 r. II OSK 2535/21, CBOSA). Oznacza to, że dopiero wprowadzenie w terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego ograniczeń związanych z przepisami odrębnymi, traktować należy jako przynależność tego terenu do obszaru oddziaływania. Tym samym dla przyznania przymiotu strony postępowania konieczne jest ustalenie przez organ, że w związku z realizacją inwestycji właściciel innej nieruchomości dozna ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym w zabudowie swojej nieruchomości, przy czym ograniczenia te wynikać muszą z konkretnego przepisu prawa. W związku z realizacją inwestycji musi więc wystąpić rzeczywiste ograniczenie w możliwości zagospodarowania innej nieruchomości. Jak wyjaśnił NSA w przywołanym wyżej wyroku z dnia 20 kwietnia 2023 r. obszaru oddziaływania nie można utożsamiać z każdym obszarem, na którym odczuwalne będą niekorzystne skutki realizacji określonej inwestycji. Dlatego nawet ustalenie, że planowana inwestycji powodować będzie określone uciążliwości (np. hałas, kurz) nie decyduje samo w sobie o statusie strony właścicieli na nie narażonych. W świetle art. 28 ust. 2 p.b. nie wystarczy samo przekonanie właściciela sąsiedniej nieruchomości, że ma on interes prawny uzasadniający udział jako strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Tylko bowiem przepisy prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarzają legitymację procesową strony określonemu podmiotowi, który zgłaszając swoje żądanie powinien ten interes wykazać. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania prawa może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sytuację prawną danego podmiotu, to nie można mówić o jego interesie prawnym.
Oceniając interes prawny skarżącego organ prawidłowo określił przepisy odrębne istotne dla ustalenia obszaru oddziaływania projektowanego zamierzenia. Słusznie wskazał, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję i inne cechy charakterystyczne projektowanego obiektu oraz uwzględniając sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w jego otoczeniu, że do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. należy zaliczyć przede wszystkim, rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie, ustawę - Prawo ochrony środowiska, rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku czy też rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W tak zakreślonych ramach właściwie zauważył brak podstaw do przyznania skarżącemu interesu prawnego w sprawie.
W kontekście powyższego trzeba przede wszystkim zauważyć, że należące do skarżącego działki gruntu, tj.: nr [...], [...], [...], [...], [...] położone w miejscowości B. nie sąsiadują bezpośrednio z działką zainwestowania. Wg. niezakwestionowanych przez skarżącego pomiarów organu usytuowane są w odległości ok. 120 metrów od wieży telekomunikacyjnej stacji bazowej – najbliżej znajduje się działka nr [...]. W obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren należący do skarżącego oznaczony jest symbolem [...]M/U z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Przedmiotowe działki nie są też położone na osi wiązki głównej projektowanych anten, których moc i charakterystyka została podana w projekcie budowlanym.
W sprawie kluczowe z punktu widzenia obszaru oddziaływania inwestycji jest to, że przewidywany zasięg obszarów o gęstości mocy promieniowania większej od dopuszczalnych rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019, poz. 2448) nie tylko nie dotyczy żadnej z działek skarżącego, ale w całości zawiera się w obrębie działki nr [...], względem której inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co też wprost wynika z rysunku nr 1 zamieszczonego w projekcie budowlanym. Ponadto, w jego części tekstowej wskazano, że obszar, dla którego przekroczony będzie dopuszczalny poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego koncentrować się będzie przed antenami nadawczymi, na kierunkach ich promieniowania oraz na znacznych wysokościach – nie mniej niż 57, 7 m nad poziomem terenu przy maksymalnym planowanym tilcie 10°, a zatem nie będzie dosięgać miejsc dostępnych dla ludności, przez które należy rozumieć wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego (art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska). Wynika to też z tego, że jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny generalnie zestawy nadawcze - tak jak w niniejszej sprawie - montuje się na dużej wysokości i choć emitują one pole elektromagnetyczne, to następuje to w przestrzeni niedostępnej dla ludzi. Pola te charakteryzują się spadkiem poziomu gęstości wraz z odległością od anten nadawczych, stąd przy znanej mocy podanej oraz przy wiedzy o charakterystyce anteny możliwe jest ustalenie, że szkodliwe dla człowieka oddziaływanie nie osiągnie miejsc, gdzie byłoby to niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1598/20, CBOSA).
Dalej trzeba również zauważyć, że odpowiednio też z treści projektu budowlanego wynika, że odległość osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych będzie wynosić: dla azymutu 110°, przy maksymalnym pochyleniu anten 10° - min. 46 m nad poziomem terenu, dla azymutu 230°, przy maksymalnym pochyleniu anten 10° - min. 46 m nad poziomem terenu oraz dla azymutu 350°, przy maksymalnym pochyleniu anten 10° - również min. 46 m nad poziomem terenu. Nie będą zatem również obejmować miejsc dostępnych dla ludności.
Z przedstawionych okoliczności wynika, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji nie obejmuje działki skarżącego, co też wyklucza przyznanie mu statusu strony postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę spornej stacji bazowej telefonii komórkowej. Skoro więc skarżący nie mógł być stroną postępowania w prawie udzielenia pozwolenia na budowę, to brak było również podstaw do uchylenia decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 15 kwietnia 2020 r. (nr 1049/2020), w sytuacji gdy swoje żądanie A. S. oparł na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Odnosząc się do kluczowego zarzutu strony skarżącej, powtórzonego w piśmie procesowym pełnomocnika, a mianowicie, że nie została zbadana kwestia kumulacji pól elektromagnetycznych i sumowania mocy poszczególnych anten, które powstały w wyniku wykonania spornej instalacji wyjaśnić należy, iż kwestia ta została rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny. W uchwale z dnia 7 października 2022 r. (III OPS 1/22) przyjęto bowiem, że "przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten". W tych okolicznościach brak było podstaw do sumowania mocy poszczególnych anten, a zatem sformułowany w tym zakresie zarzut zaniechania organu jest bezpodstawny.
W ocenie Sądu kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, by decyzja ta naruszała prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia jej z obrotu prawnego. Analiza akt wykazuje, że ustalenia organu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a przeprowadzona przez nie ocena jest prawidłowa i logiczna, w sprawie zaś nie występuje, przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego. W tym kontekście należy zauważyć, że w sprawie zasadnicze znaczenie dla oceny charakteru inwestycji, jej kształtu i rozmiarów ma przedłożony projekt budowlany, który również podlegał ocenie organów jednakże ta ocena w przypadku tego środka dowodowego jest ograniczona. Wynika to z tego, że za rozwiązania zastosowane w projekcie odpowiada uprawniony projektant, który składając stosowne oświadczenia zaświadcza o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma uprawnień do modyfikowania lub podważania zastosowanych przez projektanta rozwiązań, o ile są one zgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym organy miały prawo oprzeć się na dokumentacji projektowej uwzględniając oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, także i z tego względu, że strona skarżąca nie podważyła skutecznie niniejszego projektu.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.