II SA/Wr 869/22

II SA/Wr 869/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-03-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis
Marta Pawłowska /sprawozdawca/
Władysław Kulon /przewodniczący/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1297
art. 6r  ust. 3, 3a i 3aa
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 marca 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Kąty Wrocławskie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 4 listopada 2022 r. nr NK-N.4131.49.19.2022.RB w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 listopada 2022 r. działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność § 1 ust. 1 pkt we fragmencie: "w takim przypadku usługa obejmuje odbiór bioodpadów w czterech workach o pojemności 120 litrów na każdy pojemnik, w który wyposażona jest nieruchomość" oraz ust. 3 pkt 3 uchwały nr LVI/725/22 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 29 września 2022 r. zmieniającej uchwałę w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
W uzasadnieniu wydanego aktu organ nadzoru wyjaśnił, że § 1 ust. 1 pkt 2 we fragmencie: "w takim przypadku usługa obejmuje odbiór bioodpadów w czterech workach o pojemności 120 litrów na każdy pojemnik, w który wyposażona jest nieruchomość" tego aktu w sposób istotny narusza art. 6r ust. 3, 3a i 3aa ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1297- dalej: "ustawa o porządku"), poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do określenia ograniczeń odnośnie ilości odbieranych bioodpadów i ich rodzajów w uchwale regulującej szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. W odniesieniu do ust. 3 pkt 3 uchwały wskazał natomiast, że w sposób istotny narusza on art. 220 §1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 - dalej: kpa) poprzez dopuszczenie możliwości uzależnienia skorzystania z usług prowadzonego przez gminę punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych od przedstawienia wydanego przez Gminę potwierdzenia uprawnień do korzystania z usług tego punktu.
Dalej Wojewoda Dolnośląski wywodził, że stanowiąc w sposób określony w kwestionowanym fragmencie zmienionego § 2 ust. 2 pkt 2 uchwały nr XXVI/384/20 o sposobie świadczenia usługi odbierania od właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych w postaci bioodpadów, jednocześnie dokonano ograniczenia ilości odbieranych bioodpadów, jako takich stanowiąc, że odebrane zostaną w ilości nie większej niż mieszczącej się w czterech workach przydzielonych na każdy pojemnik do zbierania bioodpadów na daną nieruchomość. Tymczasem, jak wywodził organ nadzoru, możliwe ograniczenia w zakresie realizowanych przez gminę usług w zakresie odbioru odpadów od mieszkańców i ich zagospodarowania określone zostały w 6r ust. 3 i 3aa ustawy. Zgodnie z zapisem tego przepisu, "W uchwale, której mowa w ust. 3, dopuszcza się ograniczenie ilości zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych i odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, stanowiących odpady komunalne, oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych, odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. 3aa. Ograniczenie może dotyczyć także ilości innych niż wymienione w ust. 3a bioodpadów stanowiących odpady komunalne odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a na których prowadzona jest działalność w zakresie gastronomii, w tym restauracje, stołówki i zakłady zbiorowego żywienia, hurtownie, jednostki handlu detalicznego, a także podobnych odpadów z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność. W uchwale, o której mowa w ust. 3, gmina określi rodzaje działalności prowadzonej na nieruchomościach, na których nie zamieszkują mieszkańcy, których dotyczy to ograniczenie.". Tym samym, jedyne możliwe w tym zakresie ograniczenie może polegać wyłącznie na określeniu limitu co do ściśle wskazanych w art. 6r ust. 3a i 3aa rodzajów odpadów. Prawodawca nie przyznał organowi stanowiącemu gminy uprawnienia do wprowadzania innych zastrzeżeń czy warunków, jakie ma spełnić właściciel nieruchomości by skorzystać z usługi odebrania wytworzonych na jego nieruchomości odpadów.
Gmina omawianym zapisem wprowadziła inny sposób ograniczenia, zatem przekroczyła przyznane jej ustawowe kompetencje w tym zakresie.
Odnośnie do § 1 ust. 3 pkt 3 natomiast, w którym gmina uchwaliła, że przy oddawaniu do PSZOK selektywnie zebranych odpadów komunalnych, w ramach uiszczanej opłaty z tego tytułu i w ramach świadczonej przez gminę usługi przyjmowania przez PSZOK wspomnianych odpadów, właściciel nieruchomości może być zobowiązany do okazania stosownego zaświadczenia czy potwierdzenia uprawniającego go do oddania odpadów do PSZOK, organ nadzoru podniósł, że zapis stanowi naruszenie art. 220 kpa. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej nie może żądać zaświadczenia ani oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli znane są one organowi z urzędu; możliwe są do ustalenia przez organ na podstawie: 1) posiadanych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych, 2) rejestrów publicznych posiadanych przez inne podmioty publiczne, do których organ ma dostęp w drodze elektronicznej na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, 3) wymiany informacji z innym podmiotem publicznym na zasadach określonych w przepisach o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, 4) przedstawionych przez zainteresowanego do wglądu dokumentów urzędowych (dowodu osobistego, dowodów rejestracyjnych i innych) (§1). Organ administracji publicznej żądający od strony lub innego uczestnika postępowania zaświadczenia albo oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego jest obowiązany wskazać przepis prawa wymagający urzędowego potwierdzenia tych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia albo oświadczenia (§2).
W ocenie organu nadzoru niedopuszczalnym zatem jest żądanie od obywatela - właściciela nieruchomości zamieszkałej i uiszczającego opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zaświadczeń lub innych potwierdzeń, jeżeli organ sam jest w stanie pozyskać informację w drodze jej wymiany z innym podmiotem publicznym bądź informacja ta znajduje się w prowadzonej przez ten organ ewidencji. W przypadku opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należy mieć na uwadze, że deklaracja o wysokości tej opłaty wnoszona jest przez właścicieli nieruchomości do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na podstawie art. 6m ust. 1 ustawy, zaś sama opłata ponoszona jest na rzecz gminy i stanowi jej dochód (art. 6h i art. 6r ust. 1 ustawy). Zatem organy gminy są w stanie, na podstawie posiadanych danych, zweryfikować uprawnienie do korzystania PSZOK, w związku z tym wymaganie przedstawienia w tym celu dodatkowego potwierdzenia istotnie narusza powołany wyżej przepis.
W końcowej części uzasadnienia aktu nadzoru zwrócono uwagę, że kwestionowana uchwała narusza również zasady prawidłowej legislacji, poprzez wprowadzenie nieprawidłowej systematyki wprowadzonych zmian, poprzez stosowanie podziału z uwzględnieniem jednostek redakcyjnych paragrafu, ustępu i punktu. Tymczasem zgodnie z§94wzw. z §143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 roku (Dz. U. z 2016 r. poz. 283)., każdy nowelizowany artykuł ujmuje się w oddzielny punkt. Jeżeli w jednym artykule wprowadza się zmiany w jego jednostkach redakcyjnych niższego stopnia, każdą nowelizowaną jednostkę tego samego stopnia ujmuje się w oddzielnej literze, a w przypadku wprowadzenia zmian w jednostkach redakcyjnych następnego niższego stopnia - w oddzielnym tiret, a w razie potrzeby - również w oddzielnym podwójnym tiret.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina Kąty Wrocławskie, wnosząc o jego uchylenie. W skardze podniesiono, że wadliwość skarżonego Rozstrzygnięcia w odniesieniu do § 1 ust. 1 pkt 2 Uchwały wynika przede wszystkim z tego, że dokonując oceny skarżonej Uchwały Wojewoda Dolnośląski błędnie ustalił treść badanej regulacji, przyjmując, że ogranicza ona ilość bioodpadów odbieranych przez Gminę Kąty Wrocławskie.
Tymczasem takiego ograniczenia postanowieniami zakwestionowanej Uchwały nie wprowadzono. Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 Uchwały w sprawie usług w znowelizowanym brzmieniu z zastrzeżeniem ust. 3 odpady odbiera się, o ile w przypadku bioodpadów zostały zebrane: (a) w pojemnikach dostarczonych właścicielowi nieruchomości przez Gminę Kąty Wrocławskie i wyposażonych w określony w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Katy Wrocławskie transponder RFID, (b) w workach na bioodpady, oznaczonych kodami kreskowymi udostępnionymi właścicielowi nieruchomości przez Gminę Kąty Wrocławskie, o ile doszło do zapełnienia pojemników, o których mowa w lit. a; w takim przypadku usługa obejmuje odbiór bioodpadów w czterech workach o pojemności 120 litrów na każdy pojemnik, w który wyposażona jest nieruchomość.
Z powołanych przepisów w ocenie strony skarżącej wynika, że podstawowym sposobem przekazywania bioodpadów do odbierania są pojemniki; w tym zakresie nie zostały wprowadzone jakiekolwiek ograniczenia tak co do ilości jak i pojemności pojemników, w których właściciele "mogą zbierać i przekazywać do odebrania bioodpady (§ 2 ust. 2 pkt lit. a Uchwały w sprawie usług); innym słowy Gmina Kąty Wrocławskie zapewnia odbiór bioodpadów w pojemnikach bez żadnych ograniczeń; natomiast w workach przekazuje się do odebrania bioodpady wyłącznie w sytuacjach przepełnienia pojemników (§2 ust. 2 pkt lit. a Uchwały w sprawie usług); worki stanowią jedynie dodatkowy - oprócz podstawowego - sposób przekazywanie bioodpadów do odebrania; w tym zakresie wprowadzono maksymalną ilość jednorazowo dostawianych worków. Podniesiono również, że ograniczenie dotyczące worków nie jest stałe, ale zależne jest od ilości pojemników, np. w przypadku wyposażenie nieruchomości w dwa pojemniki ilość worków, które można dostawić, rośnie do 8.
W ocenie skarżącej, z przywołanych przepisów nie można więc wyprowadzić wniosku o ograniczeniu ilościowym bioodpadów. Gmina Kąty Wrocławskie zapewnia bowiem przyjmowanie bez żadnych ograniczeń wszystkich bioodpadów zgromadzonych w pojemnikach (nie limituje ilości pojemników a w granicach określonych wymaganiami Regulaminu nie limituje pojemności pojemników). Ograniczenie liczby dostawianych worków wynika natomiast z tego, że jest to rodzaj usługi dodatkowej/pomocniczej przewidzianej w sytuacjach wyjątkowych, np. okresowego zwiększenia ilości bioodpadów. Innymi słowy, ograniczenie ilości dodatkowo dostawianych worków nie jest ograniczeniem ilości wszystkich odbieranych bioodpadów, ta bowiem pozostaje niczym nieograniczona ani ilością, ani pojemnością pojemników.
Wyjaśniono przy tym, że przedmiotowe ograniczenie zostało wprowadzone po to, aby nie zakłócać przebiegu czynności związanych z odbiorem bioodpadów. Odbiór bioodpadów w workach wymaga bowiem skanowania kodów kreskowych, a w konsekwencji ich załadunek wymaga więcej czasu. To zaś z kolei przekłada się na koszt świadczenia usług.
W odniesieniu do § 1 ust. 3 pkt 3 uchwały podniesiono, że powołany w rozstrzygnięciu przepis (art. 220 k.p.a.) nie odnosi się swoim zakresem zastosowania do czynności przekazania odpadów do punktu selektywnego zbierania odpadów (PSZOK). Przekazanie odpadów do PSZOK nie następuje bowiem w toku jakiegokolwiek postępowania administracyjnego ani innego postępowania, do którego zastosowania mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Uchwała nie mogła więc naruszyć przepisu, który nie ma zastosowania do regulowanych uchwałą spraw.
Podkreślono, że czynności przyjęcia opadów przez PSZOK dokonuje gmina, nie zaś wójt/burmistrz/prezydent. Dodatkowo gminy mogą cedować prowadzenie PSZOK swoim jednostkom organizacyjnym, spółkom komunalnym, jak również podmiotom prywatnym wyłonionym w drodze postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, a jednostki te nie przejmują i nie mogą przejąć kompetencji wójta/burmistrza/prezydenta. Wskazano również że, zrealizowanie postulatu Wojewody Dolnośląskiego (np. sprawdzanie danych w rejestrach, wymiana informacji z innym podmiotem publicznym) wymagałoby de facto utworzenie na każdym z trzech działających PSZOK wydziału lub specjalnej komórki Urzędu Miejskiego oraz zapewnienie specjalnych warunków osobowych i sprzętowych niezbędnych do wykonania czynności sugerowanych przez Wojewodę Dolnośląskiego, mając dodatkowo w pamięci, że dane wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi objęte są tajemnicą skarbową.
Nadto Wojewoda Dolnośląski pozostaje w ocenie autora skargi w błędzie co do zakresu podmiotów, którym przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zapewniają dostęp do usług świadczonych przez PSZOK. Wystarczającą przesłanką gwarantującą dostęp do PSZOK jest bycie mieszkańcem danej gminy (art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach), co jest okolicznością faktyczną. W tym zakresie nie istnieją zaś rejestry lub ewidencje.jednocześnie nie jest obowiązkiem gminy zapewnienie przyjmowania odpadów od osób nie będących mieszkańcami gminy. Z tego powodu gmina uprawniona jest wydawać swoim mieszkańcom potwierdzenia uprawnień do korzystania z PSZOK.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Organ nadzoru podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i podniósł, że nie jest zasadna argumentacja strony skarżącej, że przydzielenie określonej liczby worków na bioodpady jest usługą dodatkową, a nie ograniczeniem ilości odbieranych bioodpadów. W ocenie Wojewody w sposób oczywisty wprowadzony limit możliwych do uzyskania worków na bioodpady jest jednoznaczny z limitem odbioru odpadów, albowiem jeżeli zdarzy się tak, że w gospodarstwie domowym nastąpi zwiększona okresowo ilość tych odpadów, to poza określonym limitem, czyli pojemnikiem i czterema workami, Gmina - wbrew obowiązkowi ustawowemu – odpadów tych od mieszkańca nie odbierze.
W odniesieniu do zarzutu w zakresie niestosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w przypadku dostarczania odpadów do PSZOK, Wojewoda podniósł, że błędny jest pogląd wyrażony w skardze, że przepisy tego aktu stosuje się wyłącznie do postępowań administracyjnych, załatwianych w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Podniósł, ze wydawanie zaświadczeń uregulowane jest w dziale VII tego aktu, odrębnym od przepisów o postępowaniu administracyjnym. Podkreślił, ze prowadzenie PSZOK jest ustawowym obowiązkiem gminy i nawet ewentualne powierzenie jego prowadzenia innemu podmiotowi, nie uniemożliwia przez ten podmiot weryfikacji mieszkańców, na podstawie danych przekazanych przez gminę.
Organ nadzoru przytoczył w tym kontekście przepis art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z Dz.U.2023.57), zgodnie z którym podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. 2. Dane, o których mowa w ust. 1, powinny być udostępniane za pomocą środków komunikacji elektronicznej i mogą być wykorzystane wyłącznie do realizacji zadań publicznych.
W związku z tym, w ocenie organu nadzoru, skoro gmina zapewnia dostęp do rejestrów w związku z wykonywaniem zadania publicznego, to przerzucanie obowiązku wykazania uprawnienia do korzystania z PSZOK na mieszkańca gminy, jest nieuprawnione.
Nadto Wojewoda podniósł, że stanowisko Gminy jakoby zobowiązana była zapewnić dostęp do PSZOK wszystkim mieszkańcom gminy również jest błędne, albowiem zgodnie art. 6r ust. 3 ustawy uszczegóławia zakres podmiotowy tego obowiązku do właścicieli nieruchomości.
Na rozprawie w dniu 2 marca 2023 r. strona skarżąca podtrzymała w całości stanowisko i argumentację przedstawioną w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sądy administracyjne powołane zostały w celu kontroli działań administracji publicznej jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, o czym stanowią przepisy art. 1 § 1 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Są zatem właściwe także do kontroli aktów wydawanych przez wojewodów w toku postępowania nadzorczego, przyjmujących postać rozstrzygnięć nadzorczych, o których mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. - jeżeli kontrola ta zainicjowana zostanie skutecznie wniesioną skargą.
Gmina posiada samodzielność w realizacji własnych działań, zagwarantowaną przez przepisy konstytucyjne. Samodzielność ta ograniczoną jest wyłącznie przepisami ustawy. Gmina nie może zatem wykraczać poza to, do czego wyraźnie upoważnia ją prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych.
Kryteria sprawowania nadzoru i przesłanki wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały w ustawie o samorządzie gminnym i akcie normatywnym wyższej rangi tj. w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.
Zgodnie z art. 85 u.s.g. nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). Ponadto, jak określa art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.
Rozstrzygnięcie nadzorcze, jako konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego pełni jedną z najistotniejszych gwarancji przestrzegania przez samorząd terytorialny zasady legalności. Organ nadzoru może jednak wkraczać wyłącznie tam, gdzie prawotwórcze działanie organu samorządu terytorialnego narusza w sposób istotny obowiązujące prawo. Zobligowany jest przy tym w sposób jednoznaczny określić w czym upatruje istotność tego naruszenia skutkującą stwierdzeniem nieważności, a przedstawiona przez niego ocena nie może budzić wątpliwości.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Spełnienie przesłanki "istotności" naruszenia prawa wyprowadza się z faktu, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).
Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (orzeczenie dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Rozwinięciem tej zasady na poziomie ustawowym jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia. Prawo miejscowe może wyłącznie uzupełniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób zależny od aktów wyższego rzędu, w granicach upoważnienia. W konsekwencji, akty prawa miejscowego nie mogą także regulować materii już uregulowanej aktami wyższego rzędu.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była ocena legalności (zgodności z prawem) rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego z dnia 4 listopada 2022 r. nr NK-N.4131.49.19.2022.RB., stwierdzającego nieważność zapisu § 1 ust. 1 pkt we fragmencie: "w takim przypadku usługa obejmuje odbiór bioodpadów w czterech workach o pojemności 120 litrów na każdy pojemnik, w który wyposażona jest nieruchomość" oraz ust. 3 pkt 3 uchwały nr LVI/725/22 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 29 września 2022 r. zmieniającej uchwałę w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
W sprawie spełnione zostały wymogi formalne i zachowany został termin do wniesienia skargi do Sądu, zaś Wojewoda Dolnośląski wydając rozstrzygniecie nadzorcze zachował 30 dniowy termin do jego wydania liczony, zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g od dnia doręczenia mu uchwały.
Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie spornego zapisu stanowił art. 6r ust. 3, 3a, 3b i 3d ustawy o czystości.
Zgodnie z tymi przepisem: rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.
Co ważne, sama ustawa przewiduje możliwość ograniczenia w odbieraniu bioodpadów od właścicieli nieruchomości wyłącznie w dwóch, opisanych przypadkach: pkt 3a mówi o bioodpadach stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji, ogrodów, parków i cmentarzy, stanowiących odpady komunalne. Nadto, w pkt 3 aa, ustawa przewiduje możliwość ilości innych niż wymienione w pkt. 3a bioodpadów stanowiących odpady komunalne, odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a na których prowadzona jest działalność w zakresie gastronomii, w tym restauracje. Stołówki i zakłady zbiorowego żywienia , hurtownie, jednostki handlu detalicznego, a także podobnych odpadów z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność.
Nie ma innej możliwości wprowadzenia jakichkolwiek limitów w zakresie odbierania przez gminy od właścicieli nieruchomości bioodpadów. Zresztą, z treści skargi wynika, że Gmina zgadza się z tym stanowiskiem. Kwestią sporną pozostaje bowiem, czy poprzez wprowadzenie zapisu o przysługujących dodatkowych czterech workach w przypadku przepełnienia pojemników, Gmina w istocie wprowadziła limit w odbieraniu odpadów czy nie. W ocenie Sądu, stanowisko Wojewody Dolnośląskiego jest w tym zakresie słuszne. Sytuacja o której wypowiedział się organ nadzoru, tzn możliwość wystąpienia okresu wzmożonej pielęgnacji terenów zielonych i związanej z tym ilością dużą odpadów zielonych, które są jednym z rodzajów bioodpadów, a w konsekwencji braku odbioru tych odpadów z posesji, jest bardzo prawdopodobna. Okoliczność, że w określonych porach roku, ilości odpadów zielonych zwiększa się w sposób niezwykle wysoki w stosunku pozostałych miesięcy, była przyczyną wprowadzenia przez ustawodawcę możliwości przewidywania przez gminy limitu odbiorów tych odpadów. Jednakże w rozpatrywanym przypadku, gmina nie zdecydowała się ograniczyć liczby worków przysługujących na odpady zielone, co oznacza, że w istocie wprowadzony limit dotyczy wszystkich bioodpadów. Jeżeli zatem, nieruchomość wyposażona standardowo w jeden lub dwa pojemniki na odpady, wyprodukuje ilości odpadów zielonych nie mieszczącą się w czterech workach to pozostała część tych odpadów nie zostanie odebrana. Świadczy to wprost o wprowadzeniu limitu odbioru tych bioodpadów, bez względu na stanowisko wyrażone w skardze. Przytoczone wcześniej przepisy ustawy o czystości, wskazujące wprost, że w zamian za pobraną od właścicieli nieruchomości opłatę gmina zapewnia odbiór odpadów, są nie do pogodzenia z rozwiązaniem wprowadzonym przez gminę.
W ocenie Sądu fakt, że czasowo ilość wyprodukowanych bioodpadów może być zwiększona, potwierdza samo stanowisko Gminy, która wskazuje, że z uwagi na niechęć do nadmiernego wykorzystywania plastiku oraz czasu wymaganego na zeskanowanie kodów kreskowych naklejonych na worku, wprowadzono opisywany limit. Zatem tym samym Gmina przewiduje i godzi się na okoliczność, że po wykorzystywaniu przysługujących czterech kodów, pozostałe bioodpady nie zostaną odebrane.
Sąd podkreśla, że rozwiązanie o dostarczaniu mieszkańcom dodatkowych kodów kreskowych naklejanych na worki, byłoby w świetle przepisów ustawy uprawnione o tyle, o ile nie wprowadzałoby limitu tych worków, bądź też wprowadzony limit dotyczyłby wyłącznie bioodpadów wymienionych w art. 6r ust. 3a lub 3aa ustawy o czystości.
Nie można zatem uznać, że gmina, wprowadzając instytucje dodatkowych worków na bioodpady, w limitowanej liczbie czterech, wystąpiła do mieszkańców, z usługą dodatkową, nie ograniczającej w żaden sposób limitu odbieranych bioodpadów, jak argumentowała strona skarżąca w skardze.
Sąd podzielił również w całości rozstrzygnięcie nadzorcze w części dotyczącej §1 ust. 3 pkt 3 którym zmieniono § 6 ust. 4 uchwały nr XXVI/384/20 w następujący sposób: "Korzystanie z PSZOK może wymagać okazania wydawanego przez Gminę Kąty Wrocławskie potwierdzenia uprawnień do korzystania z PSZOK.".
Tym samym, Gmina przewidziała w istocie konieczność, dla mieszkańca gminy, który planuje skorzystać z usług PSZOK, uprzednie pobranie przez tego mieszkańca w urzędzie gminy właściwego poświadczenia możliwości skorzystania z tej usługi. Takie działanie Gminy w świetle obowiązujących przepisów jest niedopuszczalne.
Po pierwsze zwrócić uwagę należy na fakt, podnoszony przez skarżącą, że organ nadzoru błędnie uznaje, że nie każdy mieszkaniec gminy jest uprawniony do korzystania z PSZOK. Stanowisko prezentowane przez skarżącą jest w tym zakresie błędne. Trafnie wskazał Wojewoda Dolnośląski, że zgodnie z delegacją ustawową zawarta w art. 6r ust. 3, gmina zobowiązana jest określić szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Co więcej, przepis ten znalazł się w podstawie prawnej uchwały będącej przedmiotem wydanego aktu nadzoru. Zresztą, sam tytuł omawianego aktu prawnego: "(...) odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości...(...)" zawęża krąg osób, którzy mogą skorzystać z usług PSZOK do właścicieli nieruchomości w gminie. Wywody przeprowadzone przez stronę skarżącą w zakresie braku rejestrów mieszkańców, są zatem bez znaczenia w omawianym przypadku. Bezsprzecznie, Gmina jest w posiadaniu rejestrów osób składających deklarację w przedmiocie w gospodarowania odpadami, zatem jest w stanie zweryfikować na ich podstawie osoby uprawnione do korzystania z PSZOK. Tajemnica skarbowa, jaka są objęte te deklaracje nie ma w tym kontekście żadnego znaczenia, albowiem wcale nie trzeba jej ujawniać.
Strona skarżącą wywodzi, że aby skorzystać z rejestrów prowadzonych przez gminę, musiałaby zorganizować w każdym z trzech punktów zbiórki selektywnego odbioru odpadów wydziału lub komórki urzędu miejskiego. Stanowisko to nie jest w żaden sposób uprawnione. Nawet bowiem w przypadku powierzenia prowadzenia PSZOK podmiotom prywatnym, co dopuszcza ustawa, podmioty te mogą te, online, korzystać z rejestrów gminnych w zakresie niezbędnym do wypełniania powierzonego im zadania publicznego. Stosownie do treści art. 15 ust 1 i 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, Podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Dane, o których mowa w ust. 1, powinny być udostępniane za pomocą środków komunikacji elektronicznej i mogą być wykorzystane wyłącznie do realizacji zadań publicznych." Nie ma zatem mowy o konieczności tworzenia nowych komórek Urzędu Miejskiego.
Niezależnie od powyższego, Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że wprowadzony zapis uchwały narusza również przepisy art. 220 kodeksu postępowania administracyjnego. Wbrew stanowisku skarżącej, akt ten nie reguluje wyłącznie postępowań administracyjnych, kończących się wydaniem wiążącego, indywidualnego aktu administracyjnego. Bezspornie, dział VII k.p.a. reguluje kwestie wydawania zaświadczeń, a właśnie do posługiwania się stosownym zaświadczeniem zmuszał zakwestionowany przepis uchwały.
Sąd popiera stanowisko organu nadzoru przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, a dodatkowo podnosi, że oczekiwanie od właściciela nieruchomości uprzedniej wizyty w Urzędzie, celem potwierdzenia możliwości oddania odpadów do PSZOK, w świetle przepisów ustawy jest nieuprawnionym nakładaniem obowiązków na mieszkańców gminy w celu skorzystania z przysługujących im ustawowo uprawnień.
Przeprowadzona przez Sąd analiza przepisów potwierdza stanowisko Wojewody, co mając na uwadze Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.