II SA/WR 861/22

II SA/Wr 861/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Malwina Jaworska-Wołyniak
Olga Białek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 547/23 - Postanowienie NSA z 2023-10-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 35
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1225
par. 12 ust. 1. i ust. 10
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda, Asesor WSA Malwina Jaworska - Wołyniak, Protokolant: Starszy specjalista Marta Klimczak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi P[...] S.A. w W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 września 2022 r. nr IF-O.7840.457.2021.KMB-2 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku hotelu oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 20 lipca 2021 r. , nr 2533/2021 Prezydenta W. udzielił G. spółce z o.o. z siedzibą w W.(1) pozwolenia na budowę i zatwierdził projekt budowlany dla inwestycji obejmującej budowę hotelu czterogwiazdkowego z garażem podziemnym, infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu przy pl. [...] we W. na działkach nr [...] i nr [...], AM-[...], obręb S.
Z uzasadnienia ww. decyzji wynika, między innymi, że teren inwestycji zajmuje trójkąt ograniczony od zachodu ul. [...], od północnego wschodu jezdniami placu [...], a od południa działką geodezyjną nr [...] należącą do P. SA, oznaczoną w rejestrze gruntów oraz w księdze wieczystej jako droga (użytek "dr"). W ramach inwestycji planowany jest hotel na planie trójkąta o maksymalnej wysokości 30m z dwoma kondygnacjami podziemnymi. Budynek został usytuowany ścianą z oknami w granicy z działką drogową nr [...] oraz z działką drogową nr [...] i przy działce drogowej nr [...]. Projekt nie obejmuje przyłączy oraz zjazdów, które będą objęte odrębnym postępowaniem.
W związku z takim usytuowaniem obiektu, w toku postępowania pierwszoinstancyjnego P. SA kwestionowała jego lokalizację na granicy działki nr [...], wskazując, że w ten sposób w przyszłości nie zostaną spełnione warunki określone w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Prezydent tych argumentów nie uwzględnił uznając, że zaprojektowane usytuowanie budynku hotelowego zgodne jest ze stanem prawnym nieruchomości na dzień wydania decyzji oraz z obowiązującymi przepisami. Organ wskazał, że działka nr [...] pozostająca w użytkowaniu wieczystym P. SA nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak też decyzji o warunkach zabudowy. W księdze wieczystej oznaczona jest jako droga. Zgodnie z § 12 ust. 10 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zachowanie odległości o których mowa w ust. 1-9 nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową. Nadto z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., obowiązującego na terenie planowanej inwestycji, wynika, że zgodnie z oznaczeniami graficznymi na granicy działki zainwestowania i działki nr [...] należącej do P. SA, ustalona została obowiązująca ciągła linia zabudowy. Zgodnie z § 2 pkt 4 przywołanej wyżej uchwały, jest to linia na której musi być usytuowana zewnętrzna krawędź zewnętrznej ściany budynku i określonych w planie budowli na całej długości tej linii o ile ustalenia planu nie stanowią inaczej. Lokalizacja budynku przy granicy działki zgodna jest zatem z ustaleniami planu miejscowego. Prezydent zwrócił także uwagę, że na etapie uchwalania tego planu, pomimo, że P. SA zgłaszała uwagi do wyłożonego projektu, nigdy nie odniosła się do kwestii usytuowania obiektu dopuszczonego na terenie U1 wynikającego z oznaczeń graficznych, w tym obowiązującej ciągłej linii zabudowy.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosły P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W.(1) wywodząc, że mimo ustalonego w ewidencji gruntów użytku "dr" dla działki nr [...] nie jest ona drogą publiczną ani nie została przeznaczona na taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego P. SA, jako użytkownik wieczysty ma zatem prawo, w granicach określonych ustawą, w dowolny sposób dysponować działką i jej zagospodarowaniem – ma także prawo przekształcenia przeznaczenia działki na inny cel niż drogowy. Z tych przyczyn P. SA zakwestionowała w toku postępowania umiejscowienie budynku na granicy działki nr [...] . Spółka argumentowała także, że na chwilę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z dnia [...] kwietnia 2016 r dysponowała działką nr [...] o przeznaczeniu drogowym i dopiero decyzją Wojewody Dolnośląskiego z 2019 r. o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej dokonano podziału tej działki na działkę nr [...] z przeznaczeniem pod budowę linii tramwajowo – autobusowej, oraz na działkę nr [...] która pozostała we władaniu P. Stąd też na etapie uchwalania planu brak było podstaw do kwestionowania powyższego ustalenia. Sytuacja prawna uległa jednak zmianie po uchwaleniu planu.
Odwołująca się podkreśliła także, że drogowe przeznaczenie działki nr [...] nie wynika z planu ale z księgi wieczystej, zatem istnieje możliwość jego przekształcenia. Potwierdzeniem tego jest umowa z dnia 23 maja 2018 r. zawarta przez P. SA z Funduszem S., której przedmiotem jest zrealizowanie w rejonie ul. [...]/[...]/Pl. [...] przedsięwzięcia polegającego, między innymi, na wybudowaniu budynków wielorodzinnych w których lokale mają być przeznaczone na długoterminowy wynajem, w tym, z opcją ich wykupu. Umową ta została także objęta działka nr [...]. Zważywszy na charakter inwestycji, to jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych społeczeństwa, przy jednoczesnym zwiększeniu inwestycji w infrastrukturę samorządową w ramach działalności nadzorowanej przez P.(1), zdaniem odwołującej się, zasługuje ona na ochronę. Zasadnym jest zatem twierdzenie, że działka nr [...] może być działką budowlaną a w konsekwencji planowana inwestycja powinna uwzględniać także tę okoliczność. Tym samym należało uwzględnić wymagania odległościowe wynikające z § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Zaskarżoną obecnie decyzją Wojewoda Dolnośląski, po rozpatrzeniu opisanego wyżej odwołania P. SA, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Analizując sprawę pod kątem spełnienia przez projekt budowlany wymagań wynikających z art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że projekt zagospodarowania terenu sporządzony został na prawidłowej mapie, posiada wszystkie wymagane prawem zezwolenia, uzgodnienia i oświadczenia. Zdaniem Wojewody przedłożony projekt zagospodarowania terenu zgodny jest z ustaleniami obowiązującego dla przedmiotowego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Spełnione zostały wymagania planu co do przeznaczenia terenu, sposobu zagospodarowania działki oraz skomunikowania działki z drogami publicznymi. Zaznaczono przy tym, że lokalizacja zjazdów została uzgodniona z zarządcą drogi, natomiast same zjazdy znajdują się poza terenem inwestycji i objęte będą odrębnymi opracowaniami. Projekt spełnia także wymagania planu w zakresie zapewnienia miejsc postojowych.
Analizując zgodność projektu z przepisami techniczno-budowlanymi, organ odwoławczy zauważył, że kluczową jest kwestia usytuowania budynku na działce, gdyż odwołująca się Spółka utrzymuje, że inwestycja nie respektuje przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określającego minimalne odległości budynku od granicy działki. Odnosząc się do argumentacji wskazującej, że ze względu na podpisaną przez P. SA umowę inwestycyjną istnieje realna szansa przekształcenia działki nr [...] w działkę budowlaną, organ przyznał rację w tym względzie stronie odwołującej się, zaznaczając jednak, że są to kwestie przyszłościowe, hipotetyczne które nie mogą być podstawą rozstrzygnięcia. Orzekając natomiast zgodnie z zasadą praworządności, organ I instancji musiał uwzględnić istniejący, aktualny, stan prawny. Tym samym, zdaniem Wojewody, poprawnym jest uznanie działki nr [...] za działkę drogową, bo taki jest jej status prawny. Prezydent zasadnie nie stosował zatem § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ze względu na § 12 ust. 10 tego przepisu. Analogiczna argumentacja znajduje zastosowanie w odniesieniu do granic inwestycji z pozostałymi działkami – które ze względu na ustalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (przeznaczenie pod drogi publiczne), należy kwalifikować jako działki drogowe. Usytuowanie budynku na działce graniczącej z działkami komunikacyjnymi reguluje także ustawa o drogach publicznych, która określa minimalną odległość budynku od zewnętrznej krawędzi drogi gminnej. Lokalizacja budynku od krawędzi jedni ul. [...] oraz od krawędzi palcu [...] wymagania te spełnia. W ocenie Wojewody sporny budynek usytuowany został na działce zainwestowania w sposób zgodny z odległościami wynikającymi z przepisów technicznych. Ze względu na odległości budynku od istniejącej zabudowy nie zachodzi także możliwość przesłaniania, co potwierdza załączona do projektu analiza graficzna.
Organ odwoławczy nie stwierdził także naruszenia innych przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności dotyczących lokalizacji pojemników na śmieci, dostępności dla osób niepełnosprawnych, odprowadzania wód opadowych, przepisów przeciwpożarowych i dróg pożarowych. Projekt nie narusza również wymagań wynikających z geotechnicznych warunków posadowienia.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda podkreślił, że lokalizacja budynku nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów w sprawie warunków technicznych. Przy granicy z działką P. projektowany budynek został usytuowany na nieprzekraczalnej ciągłej linii zabudowy, przez którą należy rozumieć linię zabudowy, na której ma być usytuowana zewnętrzna krawędź zewnętrznej ściany budynku na całej długości tej linii. Jest zatem oczywistym, że projektant musiał usytuować południową ścianę zewnętrzną na granicy z działką drogową. Ścianę te mógł zaopatrzyć w okna ze względu na § 12 ust. 10 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Zdaniem Wojewody, nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawa zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego polegającego na umożliwieniu w przyszłości realizacji inwestycji mające na celu zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Organy administracji działają bowiem na podstawie przepisów prawa i musiały uwzględnić aktualny stan faktyczny i prawny działek a nie stan planowany w bliżej nieokreślonej przyszłości. Organ zwrócił także na prawo do zabudowy działki wynikające z art. 4 Prawa budowlanego, wskazując, że uwzględnienie interesu strony odwołującej się - czyli niepotwierdzonej żadnymi dokumentami możliwości zabudowania działki [...] jako działki drogowej - a w konsekwencji nieudzielnie pozwolenia na budowę, stanowiłoby rażące naruszenie prawa.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosły P. S.A. z siedzibą w W.(1), reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając decyzji Wojewody naruszenie:
1/ przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj;
- art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie wzięcia pod uwagę podczas załatwiania sprawy interesu społecznego polegającego na umożliwieniu zrealizowania inwestycji, mającej na celu zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych społeczeństwa, realizowanej w porozumieniu z podmiotem nadzorowanym przez P.(1);
- art. 80 k.p.a. przez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, w szczególności dowodu z warunkowej umowy inwestycyjnej z dnia 23 maja 2018 r. zawartej pomiędzy skarżącą a Funduszem S. – zarządzanym przez P.(1) T. SA, a w konsekwencji błędną ocenę charakteru działki nr [...] i możliwości jej przeznaczenie;
2/ naruszenie prawa materialnego poprzez:
- błędną wykładnię § 12 ust. 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż sformułowanie, że zachowanie odległości o których mowa w ust. 1-9 tego przepisu nie jest wymagane w przypadku gdy sąsiednia działka nie jest działką drogową, nie oznacza, że nie obowiązują żadne normy dotyczące odległości budynku od granicy z działką sąsiednią, podczas, gdy w takim przypadku należały stosować zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa" i ocenić, jakie są potrzeby sąsiedniej działki - w konsekwencji naruszenie to spowodowało nieuprawnione wydanie pozwolenia na budowę w linii granicznej działki;
- niezastosowanie § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez wydanie pozwolenia na budowę budynku w graniach działki, pomimo, że takie usytuowanie projektowanego budynku uniemożliwi wykorzystanie działki [...] na cele budowlane.
Zarzucając powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji.
W toku postępowania sądowego stanowisko zajął uczestnik postępowania G.(1) sp. z o.o. z siedzibą w W.(1) (dawniej G. sp. z o.o.) reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wnosząc o oddalenie skargi. W złożonym piśmie procesowym pełnomocnik uczestnika postępowania podzielił stanowisko organu wyrażone z zaskarżonej decyzji zwracają dodatkowo uwagę, że według oficjalnych zapowiedzi program w ramach którego skarżąca zamierzała zrealizować inwestycję, tzw. "Mieszkanie plus", zostanie wkrótce zamknięty, więc inwestycja na którą powołuje się skarżąca nigdy nie powstanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.
Mając na względzie wskazane kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarzuty i argumenty w niej zawarte nie mogą podważyć legalności zakwestionowanych decyzji organów architektoniczno-budowlanych, zapadłych w sprawie.
Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu poddana została legalność decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowalnego dla zamierzenia polegającego na budowie hotelu czterogwiazdkowego z garażem podziemnym, infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu. Inwestycja zaprojektowana została na planie trójkąta na działkach położonych w centrum W., i co istotne dla rozpoznania skargi budynek hotelowy usytuowany został ścianą z oknami w granicy z działką drogową nr [...] pozostającą w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej.
Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji, w ślad za prawidłowym stanowiskiem organów administracji, przypomnieć należy, że materialnoprawną podstawę kontrolowanego aktu stanowią przepisy powołanej już wcześniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 20 września 2020 r.
Zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 ww. ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
Podkreślić także trzeba, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego). Użyty zwrot "organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę" oznacza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, w razie spełnienia tych przesłanek jest związany przytoczonymi przepisami i ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem wnioskodawcy. Mamy więc do czynienia z tzw. decyzją związaną czyli z sytuacją, w której sam fakt wydania oraz treść decyzji jest ściśle określona przepisami prawa, a proces oceny organu państwa jest ograniczony do minimum – wydający decyzję sprawdza jedynie, czy są spełnione przesłanki normatywne wydania decyzji – jeśli tak, to decyzję wydaje. Decyzje związane zapewniają pewność prawa, każdy może uprzednio przewidzieć treść decyzji. Jest to przeciwieństwo tzw. swobodnego uznania organu, czyli uprawnienia organów władzy publicznej do podejmowania decyzji w sposób swobodny, czyli nieskrępowany konkretnymi przepisami prawa. W efekcie trzeba powiedzieć, że dopiero brak którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 32 Prawa budowlanego uniemożliwia podjęcie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z powyższego wynika, że w sytuacji, gdy organ stwierdzi, iż spełnione zostały wskazane wyżej wymagania, w tym inwestycja wydana została z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich (vide: art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.), zobowiązany jest wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. W taki sposób może być zapewniona realizacja zasady wynikającej z art. 4 p.b., który stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości, jeżeli wykaże prawo do dysponowania terenem na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zważyć jednak należy, że prawo do zabudowy nie ma charakteru nieograniczonego, gdyż – jak wskazano - obwarowane jest wymogiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa, w tym i przewidzianym w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy wymogiem projektowania i budowy obiektu budowlanego z poszanowaniem, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Wykonywanie prawa zabudowy musi więc uwzględniać uzasadnione interesy osób trzecich. Wymóg ten podlega kontroli i ocenie organu administracji przed wydaniem pozwolenia na budowę. Interesy osób trzecich, w sytuacji realizacji procesu budowlanego, mogą przejawiać się zarówno w sferze stosunków administracyjnoprawnych, jak i cywilnoprawnych. Podkreślić jednak trzeba, że poszanowaniu podlegają nie wszystkie, lecz tylko uzasadnione interesy osób trzecich. Przewidziana w art. 5 ust. 1 pkt 9 ocena poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich w ramach projektowania i budowy obiektu budowlanego dokonywana jest z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa publicznego i obejmuje obszar oddziaływania obiektu. Poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich na etapie postępowania o pozwolenie na budowę następuje wyłącznie w takim zakresie, w jakim przepisy wprowadzają określone wymogi czy ograniczenia. Właścicielowi sąsiedniej nieruchomości przysługuje zatem ochrona przed sposobem zabudowy nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zabudowy koliduje z jego prawnie (a nie jedynie faktycznie) chronionym interesem. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega więc, czy dochodzi, względnie może dojść, do naruszenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiednich, na które oddziałuje obiekt, w aspekcie ewentualnego naruszenia wymagań określonych w przepisach prawa (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 września 2017 r. II SA/Bd 1009/16, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W aspekcie o którym mowa wyżej - poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich - niezwykle istotną częścią procedowania organu w zakresie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy, jest kontrola projektu zagospodarowania działki lub terenu w kwestii jego zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
W rozpoznawanej sprawie inwestor, po usunięciu wskazanych przez organ nieprawidłowości, złożył kompletną dokumentację projektową wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami. Dokumentacja ta poddana została ocenie organów architektoniczno-budowlanych pod kątem zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Pozytywne ustalenia w tym zakresie - będące wynikiem szczegółowej analizy przedstawionej w uzasadnieniu kontrolowanego aktu, uprawniały organ do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Także w ocenie Sądu, analiza akt sprawy pod kątem przywołanych uregulowań nie pozostawia wątpliwości, że wymagania formalne, określone w przywołanych przepisach - niezbędne do wydania pozwolenia na budowę - zostały przez inwestora spełnione.
Zdaniem Sądu, niezasadny - w świetle obowiązujących przepisów prawa – okazał się zarzut naruszenia przez organ § 12 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przez jego niezastosowanie, oraz § 12 ust. 10 przywołanego aktu przez jego błędną wykładnię.
Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę granicy, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m. Natomiast jak stanowi § 12 ust. 10 tego aktu, zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1-9, nie jest wymagane w przypadku gdy sąsiednia działka jest działką drogową. Celem regulacji dotyczących zachowania odległości budynku od granic działki jest zapewnienie prywatności i bezpieczeństwa dla użytkowników budynków (także budynków znajdujących się lub mogących zostać wybudowanych na działkach sąsiednich). O takim celu nie można mówić w sytuacji, gdy działką sąsiednią jest drogą ponieważ nie mogą być na niej zlokalizowane budynki podlegające ochronie przewidzianej w tym przepisie. Dlatego też w § 12 ust. 10 ww. rozporządzenia, wyłączono obowiązek zachowania odległości budynku w odniesieniu do działek drogowych. W kwestii pojęcia "działka drogowa" Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że wobec braku w rozporządzeniu legalnej definicji tego pojęcia, należy przypisywać mu znaczenie zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Najpierw zatem przyjąć należy, że pojęcie działki drogowej dotyczyć będzie zarówno dróg publicznych jak i dróg wewnętrznych. Dalej, należy mieć na uwadze, że jeżeli na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to jego postanowienia w zakresie przeznaczenia gruntów są decydujące. Tym samym za działkę drogową należy uznać teren przeznaczony pod drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Działką drogową będzie także działka wyodrębniona geodezyjne oznaczona w ewidencji gruntów symbolem "dr". Stosownie bowiem do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków zewnętrznym wyrazem przynależności jakiegoś obszaru do użytku gruntowego o nazwie "drogi" jest oznaczenie go na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego symbolem "dr" (por. wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 1 grudnia 2022 r. II SA/Sz 573/22, WSA w Kielcach z dnia 12 czerwca 2019 r. II SA/Ke 307/19, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 czerwca 2021 r. II SA/Go 426/21, WSA w Lublinie z dnia 1 czerwca 2021 r. II SA/Lu 74/21, CBOSA).
W niniejszej sprawie niesporne jest, że działka nr [...] pozostająca w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej znajduje się na obszarze dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji znaczenia mają dane zawarte w ewidencji gruntów, a z nich wynika, że działka ta była oznaczona symbolem "dr" co oznacza, że została zakwalifikowana jako tereny komunikacyjne. Należy przy tym mieć na uwadze, że rejestr ewidencji gruntów odzwierciedla jedynie aktualny stan prawny dotyczący danej nieruchomości, przy czym niewątpliwie ma charakter jedynie techniczno-deklaratoryjny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej.
Nie budzi także wątpliwości, że do dnia wydania decyzji organu II instancji działka ta nie uzyskała statusu działki budowlanej. Sąd nie kwestionuje stanowiska skarżącej, że działając w ramach uprawnień przysługujących użytkownikowi wieczystemu ma prawo podejmować działania w granicach prawem określonych, celem przekształcenia dotychczasowego przeznaczenia tej działki. Rzecz jednak w tym, że skarżąca Spółka, mając świadomość wynikającego z planu miejscowego (obowiązującego do 2016 r.) przeznaczenia i warunków zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie podjęła żadnych działań w celu dokonania zmiany tego przekształcenia. P. co najmniej od 2018 r. – a przynajmniej przez czas trwania postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę dla sąsiedniej działki – nie wystąpiła o uzyskania choćby decyzji o warunkach zabudowy czy też pozwolenia na budowę. Zawarcie warunkowej umowy inwestycyjnej, na którą powołuje się P., nie powoduje bowiem zmiany przekształcenia przeznaczenia nieruchomości. W efekcie, Spółka nie doprowadziła zatem do zmiany kwalifikacji użytku gruntowego w ewidencji gruntów, do czego przecież, w sytuacji zmiany przeznaczenia działki, byłaby zobowiązana. W tej sytuacji organy prawidłowo przyjęły – kierując się stanem prawnym i faktycznym istniejącym w dacie orzekania - że działka pozostająca w użytkowaniu wieczystym skarżącej powinna być zakwalifikowana jako działka drogowa w rozumieniu § 12 ust. 10 rozporządzenia. Przyjmując takie stanowisko w zaskarżonej decyzji Wojewoda nie naruszył więc § 12 ust.10 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię. Wręcz przeciwnie wykładnia tego przepisu była przez organ przeprowadzono prawidłowo. Z treści przywołanego przepisu w żadnej mierze nie można natomiast wyprowadzić obowiązku organu analizowania i badania, jakie są potrzeby działki sąsiedniej zakwalifikowanej jako drogowa, a w istocie, jakie są zamierzenia inwestycyjne właściciela tej działki, jeżeli nie zostały one przez niego uzewnętrznione odpowiednimi dokumentami. Jak wcześniej wskazano nie jest wystarczające w tym zakresie powoływanie się na warunkową umowę inwestycyjną. Natomiast fakt, że strona skarżąca może dopiero (w bliżej nieokreślonej przyszłości) podjąć działania dla zmiany przeznaczenia działki z drogowego na budowlane nie oznacza, że takie przeznaczenie uzyska i że organy miały się tą okolicznością kierować przy rozstrzyganiu sprawy. Dopóki nieruchomość skarżącej, w sposób zgodny z prawem nie zostanie przekształcona w działkę budowlaną brak jest uzasadnienia dla stosowania ograniczeń odległościowych.
W kontekście zarzutu błędniej wykładni omawianego przepisu należy podnieść, że § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych powinien być wykładany także przez pryzmat ochrony uzasadnionych osób trzecich (art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego). Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, które orzekający Sąd podziela, zgodnie z którym, obowiązek uwzględnienia przez organy administracji uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozpatrywany abstrakcyjnie, bez odniesienia do skonkretyzowanych planów zagospodarowania sąsiednich działek. Organ administracji dokonując zatwierdzenia projektu budowlanego nie może oceniać go pod kątem każdego możliwego sposobu zabudowy sąsiedniej działki. Analiza projektu budowanego pod kątem możliwości zabudowy sąsiedniej działki może mieć miejsce w sytuacji, gdy osoba posiadająca tytuł prawny dający podstawę do zabudowy tej działki posiada zatwierdzony decyzją projekt budowlany lub dokonała zgłoszenia realizacji określonej inwestycji. W takim przypadku organ administracji ma realną możliwość oceny, czy planowana inwestycja nie będzie skutkowała niemożnością realizacji lub ograniczeniem możliwości realizacji inwestycji na sąsiedniej działce (wyroku z dnia 15 lutego 2023r. II OSK 455/20, dostępny CBOSA).
Z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wynika, że poszanowaniu podlegają nie wszystkie, lecz jedynie uzasadnione (kwalifikowane) interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia jakie może spowodować planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych innych osób. O naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić tylko wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne normy (por. wyroki NSA: z 14.03.2006 r., II OSK 643/05, z 28.04.2017 r., II OSK 2184/15, z 23.02.2022 r., II OSK 623/19, z 4.07.2022 r., II OSK 254/20).
W okolicznościach niniejszej sprawy nie można zgodzić się z argumentacją skargi, że planowana inwestycja ze względu na jej usytuowanie względem granic działki oddziaływuje na prawa strony skarżącej do zabudowy działki sąsiedniej, ograniczając je lub je wyłączając. Ograniczenie w zabudowie nie powinno być bowiem ujmowanie abstrakcyjnie lecz powinno być związane jest z konkretną zaplanowaną inwestycją, której realizacja ze względu na określone usytuowanie obiektu na działce sąsiedniej nie będzie mogła być przeprowadzona. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiana w sposób potencjalny, warunkowy i na przyszłość. Nie chodzi tu bowiem o wszelkie nawet potencjalne utrudnienia, jakie może przynieść planowane na sąsiedniej nieruchomości przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które może dotyczyć naruszeń interesów prawnych, w szczególności w zakresie zabudowy nieruchomości. Interes osób trzecich chroniony przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. nie ma charakteru absolutnego, nie może bowiem naruszać, wynikającego z art. 4 Prawa budowlanego prawa inwestora do zabudowy swojej nieruchomości. Każdy ma bowiem prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (por. wyroki NSA z dnia 24 września 2015 r., II OSK 182/14 oraz 11 marca 2011r., II OSK 451/10).
W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała aby sporny obiekt ograniczał oraz w jaki konkretnie sposób jej prawo do zabudowy działki sąsiedniej. Poza odwołaniem się do warunkowej umowy inwestycyjnej Spółka nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających dokonanie przekształcenia działki drogowej na budowlaną i obrazujących jej przyszły sposób zabudowy.
Uwzględniając powyższe wywody stwierdzić należy, że niezasadny jest także zarzut naruszenia § 12 ust.1 rozporządzenia przez jego niezastosowanie. Jak bowiem wskazano z ust. 10 omawianego przepisu wynika, że nie jest wymagane zachowanie określonych w ust.1 odległości w przypadku gdy sąsiednia działka jest drogową. Z podanych wcześniej względów nie może być także uwzględniona argumentacja wskazująca, że budynek nie powinien być lokalizowany przy granicy działki. Rację ma skarżąca, że § 12 ust 10 rozporządzenia nie determinuje takiej lokalizacji. Słusznie jednak w tym względzie organy odwołują się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego który jako akt prawa miejscowego także stanowi przepis prawa przez co wiąże orzekające w sprawie organy oraz strony postępowania. Projekt zagospodarowania terenu musi być zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i to ten akt poprzez wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, narzucił taką a nie inną lokalizację projektowanego obiektu. Uzupełniająco zauważyć należy, że rozwiązanie przyjęte w tym względzie w planie miejscowym pozostaje kompatybilne z § 12 ust. 10 rozporządzenie w sprawie warunków technicznych. W tej sytuacji trafnie organy przyjęły, że ze względu na § 12 ust. 10 nie miały zastosowania w sprawie ograniczenia odległościowe wynikające z § 12 ust. 1.
W kontekście powyższej argumentacji za nieuzasadnione należy także uznać zarzuty naruszenia prawa procesowego tj. art. 80 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a.
Reasumując, w wyniku analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i stanowiska wywiedzionego przez organy i strony, Sąd stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa, które obligowałoby go do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Kontrolowane rozstrzygnięcie jest prawidłowe i znajduje potwierdzenie w zgromadzonej w sprawie dokumentacji, odzwierciedlającej ustalony w sprawie stan faktyczny, jak i w przepisach prawa - w tym również prawa miejscowego - obowiązujących w dacie wydania tegoż aktu indywidualnego.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 151 § 1 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.