II SA/Wr 860/22

II SA/Wr 860/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-08-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Ireneusz Dukiel /przewodniczący sprawozdawca/
Władysław Kulon
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2591/24 - Wyrok NSA z 2025-07-03
II OSK 2951/24 - Wyrok NSA z 2025-10-22
III SAB/Gl 137/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-05-24
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 6, art. 2 pkt 12, art. 15 ust. 1 pkt 4, art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Protokolant: Referent Tomasz Gołębiowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi B. O. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
B. O. (dalej jako strona lub skarżący) pismem z dnia 13 listopada 2022 r. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w S. (dalej jako organ) Nr [...] z dnia [...] września 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. (dalej jako m.p.z.p. lub plan) zmienioną uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. oraz uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2018 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S.
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:
a) art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 4 Konstytucji i art. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 140 k.c. oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - które wprowadzają zasadę proporcjonalności w zakresie wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z wolności i praw (w tym w prawa własności), albowiem w zaskarżonym planie miejscowym do działki skarżącego, tj. do działki nr [...] AM [...] obręb S. (dalej jako działka XX), nie została przewidziana możliwość dojazdu od strony ul. [...] – co doprowadziło do uniemożliwienia korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem budowlanym, co stanowi nadmierne i bez uzasadnienia ograniczenie prawa własności przysługującego skarżącemu;
b) art. 32 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane i przewidzianą w powołanej normę zasadę równości wobec prawa albowiem plan miejscowy ogranicza skarżącego w realizacji przysługującego mu prawa zabudowy działki w sposób nieuzasadniony (bez racjonalnej przyczyny) i nierówny w stosunku do innych właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym;
c) art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co nastąpiło w ten sposób, że działka skarżącego jest przeznaczona na zabudowę wielorodzinną a równocześnie nie przewidziano dla niej odpowiedniego dojazdu, umożliwiającego zrealizowanie tego typu inwestycji, co powoduje, że ustalenia planu są nieracjonalne i pozbawione spójności.
Uzasadniając skargę wyjaśniono, że przepisy § 6 ust. 6, § 24 oraz § 26 zaskarżonej uchwały powodują, że skarżący został pozbawiony możliwości budowlanego wykorzystania nieruchomości (co stanowi niedopuszczalną i nadmierną ingerencję w jego prawo własności). Jak podkreślono działka XX, jest bowiem zabudowana dwoma nieruchomościami. Pierwsza, od frontu działki, to kamienica, zajmująca całą szerokości działki z sienią przejazdową poniżej 3 m. W głębi działki znajduje się zabudowanie gospodarcze - stodoła, którą skarżący zamierza przebudować na budynek mieszkalny. Plany inwestycyjne skarżącego nie mogą być jednak zrealizowane, bowiem po pierwsze - nie posiada on odpowiedniego dojścia i dojazdu do budynku w głębi działki, gdyż zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, minimalna szerokość dojścia i dojazdu musi wynosi 5 m (a sień przejazdowa posiada szerokość poniżej 3 m, a dokładnie: 2,82 m); po wtóre - nie ma on możliwości przebudowy sieni przejazdowej, gdyż z racji wpisania jej do gminnej ewidencji zabytków jest wykluczone dokonywanie zmian jej bryły architektonicznej (a skarżący uzyskał negatywne stanowisko Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków).
Nadto wskazano, że skarżący wystąpił o pozwolenie na remont budynku przy ul. [...] oraz przebudowę stodoły, przy czym Starostwo Powiatowe we Wrocławiu wniosek oddaliło wskazując na brak dojścia i dojazdu na tę nieruchomość. W rezultacie zarzucono, że skarżący został nadmiernie i w sposób niedopuszczalny ograniczony w przysługującym mu prawie własności. Nie może on zrealizować zabudowy działki, w tym zgodnej z m.p.z.p. Zdaniem skarżącego plan miejscowy powinien przewidywać dojazd do jego działki od strony ul. [...] i od strony ul. [...]. Jak zauważono droga wjazdowa (tj. działka [...]) od strony ul. [...] pomiędzy działkami [....] i [...] ma szerokość 4,3 m, a powinna mieć - zgodnie z rozporządzeniem - 5 m. W ocenie skarżącego rozwiązania przewidziane w m.p.z.p. kształtują sytuację prawną skarżącego w sposób znacznie mniej korzystny niż innych właścicieli z tego samego obszaru. Właściciele innych działek mogą swoje działki zabudować, natomiast skarżący nie może.
Wobec powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części zatwierdzającej m.p.z.p. co do działki XX (z uwzględnieniem działki drogowej nr [...] i działek zależnych od wjazdu z w/w działki drogowej), z uwagi na jej niezgodność z przepisami prawa, oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych prawem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Zdaniem organu sam skarżący przyznaje, że dostęp do nieruchomości może być zrealizowany przez pośredni dostęp przez tereny innych nieruchomości. Nadto podkreślono, że skarżący na etapie zakupu nieruchomości był świadomy stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, który został udokumentowany w operacie szacunkowym sporządzonym 9 marca 2021 r. przez R. K., w tym budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego, i nie wniósł co do niego żadnych zastrzeżeń (co jak wskazał organ znalazło swoje odzwierciedlenie w akcie notarialnym Rep. [...] nr [...] z dnia 20 kwietnia 2021 r.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 11 września 2023 r., sygn. akt II SO/Wr 4/23, oddalił wniosek strony o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę.
W niniejszej sprawie, w piśmie procesowym z dnia 30 października 2023 r., strona wniosła o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 112 u.p.p.s.a. w związku z uchylaniem się przez niego od zastosowania się do zarządzeń przewodniczącego podjętych w toku postępowania.
Tut. Sąd postanowieniem z dnia 8 listopada 2023 r. oddalił powyższy wniosek o wymierzenie grzywny, natomiast postanowieniem z dnia 10 stycznia 2024 r. odrzucono wniesioną od tego postanowienia skargę kasacyjną.
Na rozprawie w dniu 13 czerwca 2024 r. zobowiązano pełnomocników stron do przedłożenia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa oraz odpowiedzi organu na powyższe wezwanie wraz z potwierdzeniem daty doręczenia tych pism.
Pełnomocnicy obu stron w wyznaczonym terminie złożyli żądane dokumenty uzasadniające dopuszczalność niniejszej skargi w kontekście wyczerpania środków zaskarżenia przed jej wniesieniem.
W dalszej kolejności skarżący pismem z dnia 17 czerwca 2024 r. wniósł m.in. o wymierzenie grzywny organowi za nieprzekazanie do sądu w wyznaczonym terminie wezwania do usunięcia naruszenia prawa i odpowiedzi na wezwanie. Wniosek ten został zarejestrowany pod sygn. akt II SO/Wr 9/24 i postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2024 r. został odrzucony z uwagi na to, że kwestia kompletności akt administracyjnych była już przedmiotem oceny w sprawie o sygn. akt II SO/Wr 4/23.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 30 lipca 2024 r., sygn. akt II OPP 10/24, uwzględnił skargę strony na przewlekłe prowadzenie postępowania toczącego się przed tut. Sądem w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 860/22 i oprócz przyznania stosownej sumy pieniężnej zobowiązał do niezwłocznego wyznaczenia posiedzenia sądowego celem rozpoznania sprawy.
Na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2024 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, natomiast pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z kolei zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako u.p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola legalności obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej i polega na badaniu zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (art. 3 § 2 pkt 5 u.p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 u.p.p.s.a.).
Jak wynika natomiast z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, dalej jako u.p.z.p.), nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodzi w przypadku istotnego naruszenia zasad jego sporządzania, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] września 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. zmieniona uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. oraz uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2018 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S.
Należy w tym miejscu wskazać, że w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 609 ze zm., dalej jako u.s.g.), w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie znajduje zastosowanie powyższy przepis w cytowanym wyżej brzmieniu, co wynika z art. 17 ust. 2 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Stosownie do tych przepisów, art. 52 i art. 53 u.p.p.s.a. oraz przepisy ustawy o samorządzie gminnym, w ich brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r.
Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że skarga w niniejszej sprawie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 14 września 2022 r.). Wniesiona również została z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 u.p.p.s.a., tj. w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Przechodząc dalej weryfikacji podlegała legitymacja skarżącego do wniesienia skargi. W orzecznictwie przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest norma prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego. Interes prawny lub uprawnienie nie musi bowiem mieć podstawy wyłącznie w przepisach prawa administracyjnego, ale również np. w przepisach prawa cywilnego i może wynikać z prawa własności lub innych praw rzeczowych. W konkretnym przypadku musi istnieć związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, wynikającą z norm prawa materialnego a zaskarżoną przezeń uchwałą. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienie, musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego, negatywnie wpływając na jego sytuację prawną np. pozbawiając go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwiając ich realizację. Przyjmuje się również, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1305/09).
W okolicznościach sprawy skarżący jest właścicielem nieruchomości objętej zaskarżonym aktem, tj. działki XX, która w m.p.z.p. jest oznaczona częściowo symbolem [...]-MW 6 (dla której podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkalna wielorodzinna, z dopuszczalnym przeznaczeniem na zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności, parkingi oraz zieleń), natomiast pozostała część wskazanej działki (od strony ul. [...]) znajduje się obecnie w granicach obszaru oznaczonego symbolem [...]-MN/U 4 (dla której podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowo-usługowa z dopuszczalnym przeznaczeniem na zabudowę mieszkaniową). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest także pogląd, że niewątpliwie legitymowanym do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest właściciel nieruchomości objętej ustaleniami tego planu (art. 140 k.c.). Interes osoby posiadającej taką nieruchomość znajduje bowiem ochronę w przepisach k.c. Właściciel nieruchomości ma interes w ochronie służącego mu prawa własności przed ingerowaniem w to prawo, przez ograniczenie jego wykonywania i narzucanie określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 849/16). Jeżeli zatem skarżący posiada w sprawie interes prawny wynikający z przysługującego prawa własności do działki XX granicami oceny przez Sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały, które oddziaływać mają na zakres jego uprawnień właścicielskich. W tym miejscu wymaga wskazania, że Sąd dostrzega podnoszoną w odpowiedzi na skargę okoliczność, że nieruchomość skarżącego nabyta została dopiero w 2021 r., przy czym sam fakt nabycia nieruchomości przez skarżącego już po wejściu w życie uchwały nie stanowi samoistnej przeszkody do wniesienia przez właściciela skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Jednocześnie zauważenia wymaga, że czym innym jest naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, które stanowi podstawę legitymacji skargowej, a czym innym podstawa do uwzględnienia skargi. Naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza bowiem o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie powoduje jeszcze uwzględnienia skargi.
Jak już zasygnalizowano stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tylko istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Za istotne naruszenie prawa w tym zakresie, skutkujące nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części, należy rozumieć jedynie takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania aktu planistycznego. Tylko postanowienia planu sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami, nie dające się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym oraz nie znajdujące uzasadnienia w ochronie takich wartości jak bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia ich nieważności (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2013r., sygn. akt II SA/Wr 803/12).
W rezultacie poczynionych uwag stwierdzić należy, że wobec przyjętego kryterium oceny aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego, sąd nie dokonuje oceny racjonalności, celowości, zasadności lub słuszności dokonywanych wyborów planistycznych przez właściwy organ.
Podkreślić należy, że skarżący w przedmiotowej sprawie nie kwestionował trybu sporządzania zaskarżonej uchwały, lecz zarzucił naruszenie jego uprawnień właścicielskich poprzez pozbawienie go możliwości budowlanego wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem przewidzianym w planie, tj. pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.
Przystępując zatem do merytorycznej analizy zarzutów podniesionych w skardze wskazać trzeba w pierwszej kolejności, że Sąd Wojewódzki nie podzielił stanowiska skarżącego, co do naruszenia przepisów rangi konstytucyjnej (tj. art. 31 ust. 3 w zw. z art. 4 Konstytucji RP oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji RP), a także art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 725, ze zm., dalej jako u.P.b.) w zw. z art. 140 k.c. oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1225, ze zm., dalej jako rozporządzenie).
Jak stanowi art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego można spotkać się ze stanowiskiem, zgodnie z którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ze swojej istoty narusza prawo własności (zob. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2869/17). Przyjdzie zatem wskazać, że zarówno prawo własności (art. 140 k.c.), jak i władztwo planistyczne gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), nie są prawami absolutnymi, gdyż mają granice wynikające m.in. z art. 64 ust. 3 oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, statuujących zasadę proporcjonalności (por. wyroki NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 307/12, z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 618/12, i z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 710/12). Podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 29 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2136/16, zgodnie z którym ochrona prawa własności przewidziana w art. 64 Konstytucji RP "nie może być rozumiana krańcowo, bowiem Gmina realizując politykę przestrzenną ma obowiązek przy uchwalaniu planu miejscowego uwzględnić nie tylko kwestie wynikające z ochrony prawa własności, ale też inne wartości wynikające z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym wymagania ładu przestrzennego, ochrony środowiska lub potrzeby interesu publicznego. Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że prawo własności nie uzyskało prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do pozostałych wartości określonych w powołanym przepisie, w szczególności w odniesieniu do potrzeb interesu publicznego, ochrony zdrowia i środowiska. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy, interesu publicznego i interesu indywidualnego. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesu indywidualnego) i interesu publicznego.
Natomiast powoływany przez skarżącego art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1053/10). Ingerencja lokalnego prawodawcy jest zatem dozwolona, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. Zdaniem skarżącego, w okolicznościach niniejszej sprawy, brak zapewnienia w m.p.z.p. możliwości dojazdu do jego działki od strony ul. [...] prowadzi do uniemożliwienia korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem budowlanym, co miałoby stanowić nadmierne i nieuzasadnione ograniczenie przysługującego mu prawa własności.
Przywołane przez skarżącego argumenty nie pozwalają jednak, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, na zakwalifikowanie tak określonej ingerencji jako nadmiernie godzącej w prawo własności.
Należy podkreślić, że działka skarżącego została oznaczona na rysunku zaskarżonego planu częściowo symbolem [...]-MW 6, natomiast pozostała część wskazanej działki (od strony ul. [...]) znajduje się w granicach obszaru oznaczonego symbolem [...]-MN/U 4. W § 24 ust. 1 zaskarżonej uchwały (w brzmieniu nadanym uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. oraz uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2018 r.) przewidziano, że dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami [...]-MW 1, [...]-MW 2, [...]-MW 3, [...]-MW 4, [...]-MW 5, [...]-MW 6, [...]-MW 7, [...]-MW 8, [...]-MW 9 ustala się: 1) podstawowe przeznaczenie na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną; 2) dopuszczalne przeznaczenie na zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności, parkingi oraz zieleń. Nadto lokalny prawodawca określił w ust. 2 pkt 1 lit. c) wskazanej powyżej jednostki redakcyjnej linie zabudowy, które dla terenów [...]-MW 6 i [...]-MW 7 ustalono w linii zabudowy istniejących budynków przy ul. [...]. Natomiast w § 26 m.p.z.p. przewidziano, że dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami [...]-MN/U 1, [...]-MN/U 2, [...]-MN/U 3, [...]-MN/U 4 ustala się przeznaczenie na zabudowę mieszkaniowo-usługową (ust. 1). Na terenach, o których mowa w ust. 1, dopuszcza się nieruchomości przeznaczone na zabudowę mieszkaniową (ust. 2). Jednocześnie okolicznością bezsporną jest fakt, że obszar, na którym zlokalizowana jest działka skarżącego, ma zagwarantowany dostęp do drogi publicznej – oznaczonej symbolem [...]-KDD [...] (co wprost wynika z załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały).
W tym kontekście wskazać można, iż w ramach art. 2 pkt 12 u.p.z.p. ustawodawca przyjął, że przez pojęcie "działka budowlana" należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z kolei według art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Tym samym wyłącznie brak zapewnienia przez prawodawcę lokalnego dostępu do drogi publicznej dla terenów objętych zaskarżonym planem mógłby być traktowany w kategorii naruszenia art. 2 pkt 12 u.p.z.p., z czym jednak nie mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Nie można bowiem pomijać, że dojazd do nieruchomości skarżącego zapewniony jest od strony ul. [...], co w pełni realizuje dyspozycję art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Wyraźnie należy podkreślić, iż organ nie miał obowiązku zapewnienia możliwości obustronnego dojazdu do przedmiotowej działki XX, tj. również od strony ul. [...], jak tego życzyłby sobie skarżący. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że dostęp jego działki do dróg publicznych nie jest wystarczający dla planowanych przez niego zamierzeń inwestycyjnych to może bądź to powiększyć jej obszar przez nabycie sąsiednich działek posiadających dogodniejszy dostęp do dróg publicznych, bądź też wystąpić do sądu powszechnego o ustanowienie stosownej służebności przejazdu przez te sąsiednie działki. W rezultacie nie można uznać za zasadną argumentację skargi dotyczącą ograniczenia skarżącego w realizacji przysługującego mu prawa własności w kontekście niewystarczającego dostępu działki XX do drogi publicznej.
W okolicznościach sprawy dodatkowego zauważenia wymaga także fakt, że działka XX ma powierzchnię [...] ha, natomiast jej szerokość na całej jej długości nie przekracza 20 m. Nabywając działkę o określonych parametrach oczywistym jest, że pewnych zamierzeń inwestycyjnych, przy uwzględnieniu wymogów odległościowych i całej koniecznej infrastruktury na takiej działce, nie da się w pełni zrealizować. Nie zmienia to jednak faktu, że na obszarze objętym w zaskarżonym m.p.z.p. symbolem [...]-MW 6 możliwa jest realizacja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, z tym jednak zastrzeżeniem, że w niektórych przypadkach założenia inwestycyjne muszą być planowane na więcej niż na jednej geodezyjnie wydzielonej działce budowlanej, bądź też na jednej działce, ale powiększonej w drodze np. procedury scalania gruntów. W ramach § 11 oraz § 12 m.p.z.p. lokalny prawodawca określił bowiem zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości dla terenów oznaczonych symbolami MN, MN/U, MW a także MW/U.
Na marginesie poczynionych w tej części uwag przyjdzie również podkreślić, że norma prawna zawarta w § 14 ust. 1 rozporządzenia skierowana jest zasadniczo, nie do lokalnego prawodawcy, a inwestorów, którzy mają zapewnić działkom budowlanym oraz budynkom i urządzeniom z nimi związanym dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Powyższy przepis nie może być więc traktowany jako norma rozstrzygająca urbanistyczne kwestie dotyczące organizacji i parametrów układu komunikacyjnego dróg na obszarze objętym planem miejscowym. Również z tego względu podnoszoną przez skarżącego argumentację należało uznać za chybioną.
Podobnie za niezasadne trzeba uznać zarzuty skarżącego dotyczące zakresu ograniczeń wynikających z objęcia ochroną konserwatorską obiektów zlokalizowanych na działce XX. W ramach skargi można dostrzec swoiste uproszczenie, które zasadza się na założeniu, że samo już określenie w ramach planu miejscowego konkretnego przeznaczenia danej nieruchomości wiąże się z praktycznie niczym nieograniczoną możliwością realizacji takiej zabudowy. Tymczasem warto jest przypomnieć, że normy planu miejscowego muszą być odczytywane jako całość, a tym samym konieczne jest ażeby planowana zabudowa zgodna była z pozostałymi przepisami planu miejscowego, w tym z uwarunkowaniami dotyczącymi ochrony zabytków.
W skardze zarzucono m.in., że § 6 ust. 6 zawierający regulacje dotyczące ochrony konserwatorskiej pozbawił skarżącego możliwości zabudowy działki. W przepisie tym (w kształcie nadanym uchwałami zmieniającymi Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. i Nr [...] z dnia [...] września 2018 r.) lokalny prawodawca wskazał, że na całym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustala się:
1) ochronę obiektów wpisanych do wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków, wskazanych na rysunku planu;
2) ochrona, o której mowa w pkt 1 polega w szczególności na zachowaniu podstawowych elementów obiektów, takich jak bryła budynku, forma dachu, rozmieszczenie otworów okiennych i drzwiowych, symetryczne podziały stolarki, detale architektoniczne;
4) w przypadku rozbudowy, przebudowy, remontu budynków znajdujących się w obszarze wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków lub budynków będącymi obiektami wpisanymi do wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków obowiązek pokrycia dachów dachówką ceramiczną w kolorze ceglastym lub materiałem zgodnym z historycznymi danymi ikonograficznymi;
8) w przypadku wystąpienia zabytków i obiektów archeologicznych wymagane jest podjęcie ratowniczych badań wykopaliskowych, za pozwoleniem na prace archeologiczne i wykopaliskowe właściwego konserwatora zabytków zgodnie z przepisami odrębnymi.
Przyjęta regulacja znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1292, dalej jako u.o.o.z.), zgodnie z którym jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie natomiast do treści art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, co z kolei znajduje swe rozwinięcie art. 19 ust. 3 u.o.o.z. Przepis ten mianowicie stanowi, że w planie miejscowym ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej, na których obowiązują określone jego postanowieniami ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków.
W okolicznościach sprawy nie może umknąć z pola widzenia, że działka XX od strony ul. [...] zabudowana jest budynkiem podlegającym ochronie konserwatorskiej i obejmuje ona całą szerokość frontu działki, co w rzeczywistości rzutuje na realną możliwość dodatkowej zabudowy tej działki. Wbrew stanowisku skarżącego objęcie ochroną konserwatorską w ramach zaskarżonego m.p.z.p. domu mieszkalnego zlokalizowanego na działce XX było zasadne, albowiem organ zobligowany został do tego wskazaniem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako DWKZ).
Wymaga wskazania, że w ramach procedury planistycznej konserwator zabytków ogrywa istotną rolę wynikającą z przepisów prawa, co znajduje swój wyraz m.in. w tym, że jego stanowisko jest dla organów gminy bezwzględnie wiążące. Na etapie procedury planistycznej Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków we Wrocławiu pismem z dnia 22 grudnia 2004 r. przedstawił swoje wnioski do planu, które obejmowały m.in. zapewnienie bezwzględnego priorytetu wymagań ustaleń konserwatorskich nad względami wynikającymi z działalności inwestycyjnej, a także wskazanie domu mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w ramach wykazu obiektów wpisanych do rejestru zabytków. DWKZ postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2011 r., Nr 758/2011, uzgodnił projekt planu.
Należy w tym miejscu podkreślić, że dopiero uchwalenie planu miejscowego, który nie uzyskałby uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków stanowiłoby naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i, co zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkowałoby nieważnością uchwały. Tym samym nie można w tym zakresie skutecznie czynić zarzutu objęcia ochroną konserwatorską obiektu zlokalizowanego na nieruchomości skarżącego. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wprowadzone w § 6 ust. 6 zaskarżonej uchwały zakazy, nakazy i ograniczenia mieszczą się w kompetencji przyznanej organowi planistycznemu przez ustawodawcę. Wyraźnie należy podkreślić, że ustalenie ochrony zabytku w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowi ingerencji naruszającej istotę prawa własności. Objęcie obiektu ochroną konserwatorską nie niweczy bowiem podstawowych uprawnień właścicielskich składających się na treść prawa własności, takich jak możliwość korzystania z zabytkowej nieruchomości, pobierania pożytków, bezpośredniego lub pośredniego eksploatowania obiektu. Również fakt, że skarżący nie uzyskał pozytywnego stanowiska DWKZ w zakresie przebudowy sieni nie stanowi o nadmiernym ograniczeniu prawa własności. Jest to wyłącznie naturalna konsekwencja objęcia ochroną konserwatorską obiektów zabytkowych. Tym samym, w konsekwencji dotychczas poczynionych uwag, zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut odnoszący się do ograniczenia prawa zabudowy działki należącej do skarżącego w kontekście przyjętych w planie regulacji ochrony zabytków.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego również zarzuty odnoszące się do rzekomego zróżnicowania sytuacji skarżącego w stosunku do innych właścicieli nieruchomości sąsiednich nie są zasadne. Twierdzenia te są ogólnikowe, gdyż skarżący poprzestaje na stwierdzeniu, że właściciele innych działek mogą swoje działki zabudować, natomiast on nie może. Jak już natomiast powyżej wykazano stanowisko to nie jest zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym oraz prawnym. Nie można bowiem utożsamiać ograniczenia sposobu zagospodarowania działki z całkowitym wyłączeniem jej zabudowy. Nie można pomijać jednocześnie, że zaskarżony m.p.z.p. nie dotyczy wyłącznie działki skarżącego, a obejmuje on wiele obszarów położonych w granicach administracyjnych miasta S., określonych w § 1 zaskarżonej uchwały. Nadto o czym wcześnie była mowa, nie jest wykluczone powiększenie obszarowe działki XX, czy też wystąpienie skarżącego z roszczeniem o ustanowienie odpowiedniej służebności do właściwego sądu powszechnego. Podkreślić należy jednak, że jest to kwestia niezależna od dokonanej w ramach niniejszego postępowania sądowego kontroli norm zaskarżonego m.p.z.p.
Przechodząc dalej przyjdzie wskazać, że niezrozumiały jest sposób sformułowania w skardze zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. Autor skargi wskazuje bowiem, że naruszenie wskazanego przepisu polegać ma na tym, że działka skarżącego przeznaczona została na zabudowę wielorodzinną, a równocześnie nie przewidziano dla niej odpowiedniego dojazdu, umożliwiającego zrealizowanie tego typu inwestycji, co powoduje, że ustalenia planu są nieracjonalne i pozbawione spójności. Z treści przywołanego art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. wynika natomiast, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz ochrony złóż kopalin.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie dostrzega, że w ramach art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. ustawodawca wskazuje na istotną wartość środowiska oraz konieczność uwzględnienia wymagań jego ochrony w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym nie sposób powiązać zarzutu braku odpowiedniego skomunikowania działki skarżącego oraz możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z wymogami ochrony środowiska, a tym bardziej z gospodarowaniem wodami, ochroną gruntów rolnych i leśnych oraz ochroną złóż kopalin. Niezależnie aktualne pozostają poczynione już rozważania odnośnie skomunikowania działki skarżącego oraz zapewnienia w ramach m.p.z.p. dostępu do drogi publicznej.
Końcowo podkreślenia wymaga, że dla merytorycznej oceny skargi nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność nabycia działki XX przez skarżącego blisko dziesięć lat po wejściu w życie m.p.z.p. Należy bowiem przyjąć, że skarżący nabywając tytuł prawny do działki XX po uchwaleniu m.p.z.p. i jego dwóch nowelizacji z 2016 r. i 2018 r. powinien być świadomy ograniczeń na nią nałożonych tym planem. Jak słusznie zauważa się w orzecznictwie należy rozróżnić ochronę interesu właściciela nieruchomości w dacie uchwalania planu od przypadku, gdy aktualny właściciel (użytkownik wieczysty) nabył nieruchomość mając wiedzę o jej przeznaczeniu określonym w planie miejscowym, gdyż niewątpliwie poziom naruszenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości w obu przypadkach nie jest identyczny (zob. wyrok NSA z dnia 10 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 675/19).
Konkludując, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, ustalenia planu pozostają w zgodzie z obowiązującym prawem i zostały podjęte w granicach przysługującego organowi władztwa planistycznego.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, to na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.