II SA/Wr 859/13

II SA/Wr 859/13 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2014-04-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2013-12-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Siedlecka /przewodniczący/
Ireneusz Dukiel
Władysław Kulon /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1909/14 - Wyrok NSA z 2016-04-06
II OSK 1090/14 - Wyrok NSA z 2015-09-30
VII SA/Wa 2422/13 - Wyrok WSA w Warszawie z 2014-01-17
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 7,77,138 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 48 ust. 1,28
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego O. w Ś. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w kontrolowanej sprawie jest decyzja D.o Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego (dalej DWINB), z dnia [...] r., nr[...], którą na podstawie art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), (dalej k.p.a.), utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. (dalej PINB), z dnia [...] r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. nr [...] zlokalizowanej przy ul. P. i D. w Ś.
Wskazane decyzje zapadły w następującym stanie sprawy:
Stowarzyszenie Ekologiczne "O." wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2011 r. wystąpiło do PINB w Ś. żądając wstrzymania rozbudowy mocy emisji stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. nr[...]. Zdaniem Stowarzyszenia, inwestor uzyskał decyzję pozwalającą na budowę stacji i przystąpił do prac przygotowawczych wbrew wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 06 maja 2009 r., (sygn. akt II SA/Wr 615/08). PINB przystąpił do rozpoznawania wniosku i prowadził czynności wyjaśniające w sprawie przeprowadzając m.in. dowód w postaci przesłuchania przedstawicieli inwestora. Na skutek skargi Stowarzyszenia na niezałatwienie sprawy w terminie DWINB w dniu [...] r. wydał postanowienie nr[...] , którym wyznaczył organowi I instancji 30-to dniowy termin załatwienia sprawy.
PINB w Ś. w dniu 15 listopada 2011 r. wydał postanowienie nr[...] , którym na podstawie art. 61a § 1 i § 2 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozbudowy przedmiotowej stacji. Rozstrzygnięcie to zostało uzasadnione wniesieniem żądania wszczęcia postępowania przez osobę nieuprawnioną, a nadto organ przyjął, iż nie posiada on kompetencji do prowadzenia spraw dotyczących ,,rozbudowy mocy emisji". DWINB rozpoznając zażalenie jakie złożono na powyższe postanowienie w dniu [...] r. wydał postanowienie nr[...] , którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, podzielając przy tym w całej rozciągłości stanowisko PINB. Na skutek skargi na postanowienie DWINB do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 179/12) uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji jednocześnie wskazując, że nie podlegają one wykonaniu. Sąd uznał, iż występując z żądaniem wszczęcia postepowania Stowarzyszenie zgłosiło swój udział w postępowaniu i nie działało ono w imieniu własnym lecz na rzecz innych osób. Z tej przyczyny w jego ocenie niewłaściwe było przyjęcie, że żądnie nie pochodzi od strony. Dodatkowo zakwestionowano stanowisko służb nadzoru budowlanego o braku ich kompetencji do przeprowadzenia sprawy w zakresie ujętym we wniosku.
Po powrocie akt administracyjnych do organu I instancji, w dniu [...] r., wydano postanowienie nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania. Uzasadniając rozstrzygnięcie PINB w Ś. przyjął, że na skutek wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś. przeprowadzono kontrolę przedmiotowej stacji, która to kontrola pozwoliła na ustalenie, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie, gdyż roboty budowlane polegające na wymianie anten systemowych i radioliniowych, dróg kablowych i kabli, instalacji urządzeń nadawczo-odbiorczych w szafie telekomunikacyjnej na istniejącej ramie, zostały zrealizowane na podstawie zgłoszenia przyjętego przez Starostę Ś. w dniu [...] r. Na skutek zażalenia sprawę badał DWINB, który postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może wystąpić z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W przypadku wystąpienia tych elementów organ będzie zobowiązany do wszczęcia postępowania z urzędu z inicjatywy organizacji społecznej, a nie odmowy wszczęcia postępowania z powodu braku podstaw do wydania decyzji administracyjnej zgodnej z żądaniem organizacji społecznej. Z kolei stwierdzenie braku przesłanek do wydania rozstrzygnięcia opartego na przepisie prawa materialnego, do którego zastosowania właściwy jest organ rozpatrujący żądanie organizacji społecznej, winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydanej w toku wszczętego uprzednio postępowania.
Pismem z dnia 20 grudnia 2012 r. organ nadzoru budowlanego I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania, wezwał strony do złożenia wyjaśnień oraz zawiadomił o zamiarze przeprowadzenia dowodu z oględzin, natomiast postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] dopuszczono Stowarzyszenie Ekologiczne ,,O." do udziału w postępowaniu.
W dniu 28 sierpnia 2013 r. PINB w Ś. wydał decyzję nr[...] , którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. nr [...] zlokalizowanej w Ś. przy ul. P. i ul. D., na terenie działki nr[...], AM-[...], obręb [...]. W treści uzasadnienia decyzji odwołano się do przeprowadzonych czynności wyjaśniających, w trakcie których w oparciu o pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska we W.- Delegatury w W. z dnia 11 stycznia 2013 r. ustalono, że pomiary monitoringowe wykonane w latach 2007, 2010 i 2011 w konkretnych punktach (w tym przy ul. P. i ul. D.) na terenie Ś. nie wykazały przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Pełnomocnik inwestora przedłożył organowi dokumentację dotyczącą budowy oraz rozbudowy przedmiotowej stacji bazowej, z której wynika, że stacja bazowa telefonii komórkowej nr [...] w Ś. została zrealizowana na podstawie decyzji Starosty Ś. nr [...] z dnia [...] r. nr[...]. Inwestycja polegała na wykonaniu wieży o konstrukcji stalowej o wysokości 40 m, kontenera stacji nadawczej, (szafa posadowiona na fundamencie za pośrednictwem ramy stalowej). W trakcie realizacji inwestycji zostały zamontowane anteny przewidziane zatwierdzonym projektem budowlanym, z wyjątkiem 4 sztuk anten radiolinii, z których montażu zrezygnowano. W stosunku do zrealizowanej inwestycji Starosta Ś. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Odnośnie rozbudowy stacji ustalono, że miała ona miejsce w kwietniu 2011 r. i polegała na wymianie 6 sztuk anten systemu G. na 3 sztuki anten pracujących jednocześnie w pasmach [...] oraz na wymianie 2 anten radioliniowych. Inwestor poprzedził jednak roboty budowlane stosownym zgłoszeniem, zaś o braku sprzeciwu świadczy dokument z dnia [...] r., nr[...]. . Zgłoszenie rozbudowy poprzedzone też zostało wykonaniem w kwietniu 2008 r. analizy środowiskowej. Zakres robót wymienionych w zgłoszeniu to wymiana anten systemowych i radioliniowych, dróg kablowych i kabli a także instalacja urządzeń nadawczo-odbiorczych w szafie telekomunikacyjnej na istniejącej ramie. Po wykonaniu robót w dniu 18 sierpnia 2011 r. wykonano pomiary pól elektromagnetycznych, zaś wyniki zamieszczono w sprawozdaniu nr[...] , z którego jednoznacznie wynika, że w miejscach dostępnych dla ludzi nie występują obszary o przekroczonej wartości granicznej natężenia pola elektrycznego - tj. 7 V/m. W każdym z punktów pomiarowych wartość natężenia pola elektrycznego wynosiła poniżej 2,0 V/m. Kolejna przebudowa miała miejsce z dniach 7-8 lutego 2013 r., a w jej trakcie wykonano demontaż anten systemowych 3 sztuk wraz z urządzeniem typu T., zainstalowano anteny systemowe [...] - 3 sztuki i anteny [...] - 3 sztuki na istniejących wspornikach. Moce i charakterystyki poszczególnych anten zamieszczono w opracowanej we wrześniu 2012 r. "Kwalifikacji - przedsięwzięcia modernizowanej stacji bazowej (...)". Wymiary zamontowanych podczas robót anten wynoszą odpowiednio: 2256x282x182 mm dla anteny [...] oraz 1686x337x112 mm dla anteny [...].
PINB w Ś.w trakcie oględzin z dnia 12 lutego 2013 r. stwierdził, że stacja bazowa telefonii komórkowej przy ul. P.i ul. D. w Ś.wykonana jest na maszcie o konstrukcji stalowej i wysokości około 40 m i zamontowano na niej 6 sztuk anten sektorowych oraz 2 anteny radioliniowe o średnicach 0,3 m i 0,6 m. Na terenie stacji znajdują się również szafy nadawcze w ilości 4 sztuk, które są zamontowane na ramie stalowej o wymiarach 3,10x0,70 m.
W oparciu o zebrany materiał dowodowy organ nadzoru budowlanego I instancji przyjął, że zarówno budowa przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, jak i jej rozbudowa zostały zrealizowane zgodnie z prawem, ponieważ inwestor dokonał wymaganych prawem zgłoszeń zamiaru wykonania robót budowlanych. Rozbudowa stacji w latach 2011-2013 nie wymagała pozwolenia na budowę, ponieważ zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Instalowanie urządzeń o wysokości powyżej 3m na obiektach budowlanych wymaga, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 lit.b Prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi, a inwestor dopełnił tego wymogu. Stwierdzając brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy organ uznał, że istnieje konieczność umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu decyzji PINB w Ś. odwołał się również do § 2 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, który stanowi, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:
a) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
b) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
d) 20 000 W,
przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Podkreślono także, iż nieprawidłowe jest dokonywanie sumowania wszystkich istniejących na danej stacji bazowej anten, gdyż nie znajduje to poparcia w przepisach prawa.
W odwołaniu jakie złożono od decyzji organu I instancji, uzupełnionym pismami z dnia 30 września 2013 r. i 7 października 2013 r., Stowarzyszenie Ekologiczne ,,O." zażądano jej uchylenia i wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek terminowej rozbiórki stacji bazowej. Po wskazaniu przebiegu sprawy i ustaleń proceduralnych Stowarzyszenie podało, że inwestor przystępując do budowy stacji bazowej opracował kwalifikację przedsięwzięcia, w której zakwalifikował ją ,,prywatnie" do przedsięwzięć niedziałających szkodliwie na środowisko, mimo że sumaryczna moc emisji tylko anten rozsiewczych wzrosła, zaś kwalifikacja nie była przedmiotem jakichkolwiek opinii lub uzgodnień. Po dokonanej przebudowie nastąpił znaczny wzrost emisji i zasięgu ponadnormatywnego promieniowania elektromagnetycznego. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że tak drastyczna rozbudowa stacji jaka miała miejsce w 2013 r. powinna być traktowana jako nowe przedsięwzięcie i powinna być poprzedzona uzyskaniem: od Prezydenta Ś. - decyzji, uzgodnień, decyzji lokalizacyjnej i uwarunkowań środowiskowych, od Starosty pozwolenia na budowę. Ustalenia PINB dotyczące przebudowy stacji zgodnie z przepisami zostały uznane za rażąco sprzeczne ze stanem faktycznym i prawnym sprawy, ponieważ na organie ciąży obowiązek prawny wypełnienia przepisów w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i zdrowie ludności. Inwestor w swojej niemiarodajnej kwalifikacji doprowadził do zniesienia właściwości rzeczowej organu gminnego i społeczeństwa w zakresie zagospodarowania i lokalizacji przedsięwzięcia oraz przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także ochrony środowiska. Kontynuując zarzuty dotyczące ,,kwalifikacji" zarzucono także przejęcie przez inwestora właściwości rzeczowej organu nadzoru budowlanego i organu architektoniczno-budowlanego. W dalszej części odwołania zauważono, że PINB nie dokonał żadnej samodzielnej merytorycznej oceny odnośnie pisma Stowarzyszenia zawierającego ,,kluczową ocenę faktyczną i prawną odnośnie oddziaływania przebudowanej w I-II kwartale 2013 r. stacji bazowej nr [...] na środowisko i zdrowie oraz deprecjację wartości użytkowej i rynkowej pobliskich nieruchomości przy ul. D./P.". W ocenie Stowarzyszenia przedłożona przez nie ,,ekspercka analiza" wskazuje na konieczność kumulacji oddziaływań anten, co jest zgodne z prawami natury/fizyki. Stanowisko PINB, że ocena oddziaływania stacji bazowej lub kilku stacji bazowych na środowisko powinna następować tylko w oparciu o moc jednej anteny, zdaniem autora odwołania ,,jest sprzeczne z prawami natury/fizyki i wytłumaczalne tylko w konwencji niepoczytalności umysłowej lub hiperkorupcji ustawodawcy i jego specjalistów". Z kolei zapis w decyzji dotyczący dokonania przebudowy stacji zgodnie ze zgłoszeniem robót oceniono jako ,,rażące, celowe potwierdzenie na rzecz inwestora nieprawdy, dla zapewnienia kamuflażu brzemiennych skutków faktycznych i prawnych przeciw zdrowiu i mieniu ludności oraz Spółdzielni Mieszkaniowej".
DWINB wydając wspomnianą na wstępie decyzję z dnia [...] r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania uwzgledniający zasadnicze czynności i ustalenia organu I instancji, jak też zapadłe dotychczas akty administracyjne. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy odwołał się do regulacji prawnych związanych z procesem inwestycyjnym rozpoczynając od wskazania art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.), zgodnie z którym "W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub
2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub
3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub
4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach". Wskazano, iż w postępowaniu naprawczym prowadzonym w tym art. 50-51 Prawa budowlanego właściwy organ nadzoru budowlanego bada, czy roboty są zgodne z prawem, przy czym przez zgodność z prawem należy tutaj rozumieć zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi. W razie stwierdzenia braku możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem organ winien nakazać, w zależności od charakteru i zaawansowania robót, w drodze decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku rozbiórki obiektu (lub części) jego odbudowę. Decyzja taka kończy postępowanie. Stwierdzając możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego powinien nałożyć, w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych - w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami. Wyznaczony w decyzji termin powinien być możliwie krótki, ale prawnie i technicznie uzasadniony. Postępowanie jest wówczas kontynuowane zgodnie z ust. 3 omawianego artykułu. Wykonanie przez inwestora robót budowlanych w warunkach wymienionych w art. 50 ust. 1 nie jest samo w sobie przesłanką do wydania decyzji nakazowej w trybie art. 51 ust. 1. Warunkiem wydania takiej decyzji jest stwierdzenie, że wykonane roboty naruszają przepisy, odmienne ustalenia nie dają podstaw do wydania decyzji merytorycznej lecz umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a.
Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy przywołano stanowisko PINB w Ś., który uznał, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej została wykonana legalnie. DWINB przypomniał, że w myśl art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Instalowanie urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych wymaga, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego - zgłoszenia. W myśl art. 29 ust. 3 pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. nr 199 poz. 1277 z późn. zm.). Odnosząc się przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wskazano na art. 59 ust. 1 ww. ustawy, zgodne z którym wymagana jest ona gdy planowane przedsięwzięcie może zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a także jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy. Przywołany przepis stanowi, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W rozpoznawanej sprawie postanowienie takie nie zostało wydane.
Kolejnym aktem normatywnym poddanym analizie przez organ odwoławczy było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. nr 213 poz. 1397 z późn. zm.) gdzie w § 2 ust. 1 pkt 7 do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:
a) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
b) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 20 000 W
DWINB podkreślił jednak, że równoważna moc promieniowana izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.
Oceniając oprotestowaną odwołaniem decyzję, organ II instancji podał, że moc promieniowania poszczególnych anten nie przekracza podanych wskaźników. Z materiału dowodowego sprawy wywiedziono, iż nie doszło do naruszenia przepisów prawa, które skutkowałoby koniecznością wydania orzeczenia w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do twierdzeń Stowarzyszenia Ekologicznego ,,O." wskazano, że nie przedstawiło ono wiarygodnych dowodów wskazujących, że przedmiotowa stacja bazowa nie może funkcjonować ze względu na stwarzane zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego, mienia lub środowiska, które podważałyby przyjęte na podstawie zgromadzonych dowodów ustalenia. Organy nadzoru budowlanego oceniając zasadność zastosowania przepisu art. 51 Prawa budowanego winny badać, czy wykonana inwestycja narusza przepisy Prawa budowlanego, do których kontroli przestrzegania organy te zostały przez ustawodawcę powołane. Materiał dowodowy pozwolił na przyjęcie, że inwestor zrealizował przedmiotową stację bazową telefonii komórkowej legalnie. Nie zgodzono się z poglądem Stowarzyszenia, iż instalacja anten na maszcie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Stanowisko to uznano za sprzeczne z jednoznaczną treścią art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 59 i 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie podzielono również poglądu Stowarzyszenia o konieczności zsumowanych wartości mocy poszczególnych anten stacji bazowej.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na omówioną decyzję DWINB Stowarzyszenie Ekologiczne ,,O." wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ustalenie wskazań dla organów nadzoru budowlanego zapewniających terminowe wydanie decyzji nakazującej wyłączenie stacji bazowej telefonii komórkowej z eksploatacji i dokonanie jej rozbiórki oraz ustalenie wskazań dla Prokuratury Rejonowej w Ś. celem objęcia nadzorem prokuratorskim postępowania naprawczego celem możliwie szybkiego zniesienia stanu rażąco niezgodnego z prawem. Zarzuty skargi oparto na naruszeniu przepisów procedury administracyjnej, prawa budowlanego, ochrony środowiska, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz sprzeczności rozstrzygnięcia z prawem natury/fizyki. Szczegółowo uzasadniając naruszenia przepisów wskazanych we wstępie skargi Stowarzyszenie zarzuciło organom I i II instancji wybiórczą koncentrację na ,,wypracowanej przez korporacje radiokomunikacyjne jednostce redakcyjnej prawa wg Dz. U. z 2010.213.1397, § 2.1 pkt. 7), ustalającej kryteria kwalifikacyjne dla stacji bazowych telefonii komórkowej, umożliwiające fikcyjne zakwalifikowanie przez korporacje każdej stacji bazowej, o dowolnej mocy emisji (EIRP) – do przedsięwzięć nieszkodliwych dla środowiska". Stowarzyszenie podobnie jak w odwołaniu zakwestionowało zastosowanie przez organy decyzyjne możliwości badania mocy emisyjnej wyłącznie jednej anteny, wskazując, iż winna zostać skumulowana moc emisyjna wszystkich anten, zaś na poparcie takiej metody oceny stanu faktycznego przywołuje własną ,,ekspercką opinię". Kontynuując watek nieprawidłowego działania PINB w Ś. i DWINB podano w skardze, iż błędnie zakwalifikowano ,,budowę i rozbudowę stacji" jako ,,instalowanie urządzeń". Negując taką możliwość Stowarzyszenie wskazało, że ,,...jest to niedorzeczny przekręt prawodawczy, wypracowany na rzecz korporacji radiokomunikacyjnych przez Ministerstwo Infrastruktury, (...), przy opiniodawczym wsparciu GINB". Również i w tym względzie odwołano się do eksperckiej opinii Stowarzyszenia, oceniając, że ,,DWINB tendencyjnie i wybiórczo zastosował głównie te przepisy prawa, które zostały wypracowane na rzecz korporacji radiokomunikacyjnych pomijając pozostałe ustawy i rozporządzenia niewygodne dla tych korporacji".
Kolejnym zagadnieniem podważającym poprawność zapadłych rozstrzygnięć było pominięcie przez organy okoliczności, że zdaniem Stowarzyszenia stacja bazowa jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Z tej przyczyny w sprawie istniała konieczność poprzedzenia inwestycji stosownymi decyzjami i pozwoleniami. Z motywów skargi jednoznaczne wynika, że autor skargi nieuzyskanie w związku z rozbudową stacji decyzji lokalizacyjnej i decyzji o pozwoleniu na budowę wiąże z przejęciem przez organy nadzoru budowlanego kompetencji innych organów.
W funkcjonowaniu przedmiotowej stacji bazowej skarżące Stowarzyszenie dopatruje się zawłaszczenia nieruchomości sąsiednich a także wzrost zachorowalności na tym terenie, co wykazano stosownym zestawieniem. Nie zgodzono się także z możliwością wykonania robót w oparciu o pozwolenie na budowę czy zgłoszenie, gdyż decyzje zostały wydane przez Starostę i Prezydenta z naruszeniem obowiązującego w ty czasie prawa i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgłoszenie robót zostało w sposób nieuprawniony zarejestrowane przez Starostę.
Odpowiadając na skargę D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i została oddalona.
Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w niniejszej sprawie jest zaskarżona decyzja DWINB, którą utrzymano w mocy decyzję PINB w Ś. umarzającą postępowanie w sprawie rozbudowy stacji bazowej. Na wstępie rozważań należy zwrócić uwagę na procesowy aspekt zaskarżonej decyzji wynikający z faktu, że utrzymano w mocy decyzję umarzającą postępowanie w sprawie.
I tak, utrzymanie w mocy decyzji przez organ odwoławczy na gruncie zasady dwuinstancyjności polega na ustaleniu przez organ II instancji, że stanowisko organu I instancji zasługuje na akceptację, nie tylko co do samego rozstrzygnięcia, ale także organ odwoławczy potwierdza, iż jego zdaniem w toku postępowania prowadzonego przez podległy mu instancyjnie organ nie stwierdzono naruszeń prawa dyskwalifikujących zapadły akt administracyjny. Co do charakteru samego utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji przytoczyć można następujący pogląd ,,Zwrot art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Ten skrót myślowy (techniczny) oznacza zatem, iż organ II instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji" - patrz (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83)".
Z kolei umorzenie postępowania jest tego rodzaju rozstrzygnięciem, że organ prowadzący postępowania stwierdza, iż nie ma podstaw do wydania aktu administracyjnego zawierającego konkretny nakaz czy zakaz, bądź też w inny sposób konkretyzujący np. poprzez decyzję deklaratoryjną, rozpoznawany stan faktyczny. Zasadniczo samo umorzenie postępowania, jakkolwiek częste w praktyce organów, jest instrumentem umożliwiającym uchylenie się organu od władczej ingerencji w sprawę. Okoliczności umożliwiające, a nawet wręcz obligujące organ do umorzenia postępowania, zostały jednak precyzyjnie określone, a kluczową z nich jest bezprzedmiotowość postępowania. W literaturze czy orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowało się wiele poglądów traktujących o bezprzedmiotowości jako przesłane umorzenia postępowania. Co do zasady wszystkie one oscylują wokół dyrektywy, że w przypadku stwierdzenia bezprzedmiotowości wynikającej z jakiejkolwiek przyczyny organ zobligowany jest umorzyć postępowanie. Sama przyczyna bezprzedmiotowości nie została formalnie zakreślona przez ustawodawcę lecz rolą organu jest jej stwierdzenie i wykazanie. Na potwierdzenie tej reguły dość wskazać orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (sygn. akt II SA/Gl 1474/12), gdzie podano, że ,,bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy", - LEX nr 1316747.
Przechodząc do merytorycznego aspektu sprawy przypomnieć należy, iż Stowarzyszenie Ekologiczne ,,O." zażądało od organów nadzoru budowlanego przeprowadzenia postępowania dotyczącego rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Już zatem sam zakres postępowania został ukształtowany wnioskiem Stowarzyszenia. W korespondencji kierowanej do organu i inicjującej postępowanie określiło rodzaj i co istotne etap poczynań inwestora, które winien ocenić organ administracyjny. Wychodząc z zakresu postępowania jaki zakreślił wnioskodawca, dość trudna okazuje się rola organów nadzoru budowlanego w ujęciu w wydawanych rozstrzygnięciach wszelkich twierdzeń, dowodów czy żądań Stowarzyszenia sięgających znacznie poza zakreślony wnioskiem obszar postępowania. Korespondencja kierowana do organów, a nawet argumentacja odwołania dotyczą bowiem wydania nakazu rozbiórki przedmiotowej stacji, kwestionowane są decyzje innych organów jak np. pozwolenie na budowę czy przyjęcie zgłoszenia. Stowarzyszenie nie zgadza się nawet z treścią obowiązujących przepisów dopatrując się w nich ,,niedorzecznych przekrętów prawodawczych". Mimo szerokiego spektrum zarzutów dotyczących nieprawidłowości po stronie organów, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, organy nadzoru budowlanego prawidłowo przeprowadziły postępowanie, zaś same rozstrzygnięcia należy ocenić jako zgodne z prawem.
Chronologiczna ocena poczynań inwestora w związku z wykonanymi robotami budowlanymi nie wykazuje naruszeń prawa. Realizacja samej stacji bazowej telefonii komórkowej odbyła się, jak ustaliły organy, w oparciu o ostateczną decyzję Starosty Ś. z dnia [...] r., nr [...] o pozwoleniu na budowę. Proces inwestycyjny związany z samą budową stacji został sfinalizowany decyzją Starosty Ś. z dna [...] r., nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie. Jakkolwiek, jak już wspomniano, sam wniosek Stowarzyszenia dotyczył rozbudowy przedmiotowej stacji, wskazanie przez organy okoliczności związanych z budową stacji i oddaniem jej do użytkowania należy uznać za słuszne, chociażby z tej przyczyny, że potwierdzono zgodność z prawem budowy i funkcjonowania stacji przed jej rozbudową.
W zakresie robót budowlanych polegających na rozbudowie stacji służby nadzoru budowlanego stwierdziły, że inwestor przed realizacją robót budowlanych dokonał stosownego zgłoszenia i w momencie prowadzenia robót legitymował się wydanym mu przez organ administracji architektonicznobudowlanej zaświadczeniem. Czynności wyjaśniające przeprowadzone przez PINB w Ś. w tym w szczególności dowód z oględzin nie wykazały nieprawidłowości związanych z inwestycją, w tym odstępstw od zgłoszenia czy nieprawidłowości w funkcjonowaniu stacji bazowej. Teoretycznie oceniając zagadnienie prowadzonych robót związanych z rozbudową stacji stwierdzenie powyższego faktu dawało podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Służby nadzoru budowlanego przeprowadziły jednak szerokie postępowanie dowodowe gromadząc szereg dowodów w postaci chociażby projektów budowlanych, dokumentów związanych z kwalifikacją przedsięwzięcia, sprawozdania z pomiaru pól elektromagnetycznych, a także przesłuchując przedstawiciela inwestora. Zebrane dowody nie tylko nie pozostawały w sprzeczności z ustaleniami organu poczynionymi w trakcie oględzin ale potwierdziły legalność wykonanych robót.
Oczywiście w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej jak też w skardze do Sądu Stowarzyszenie Ekologiczne ,,O.’’ nie zgadza się ze stanowiskiem organu przedstawiając szeroką i rozbudowaną argumentację. Jakkolwiek twierdzenia autora skargi odnoszą się do naruszeń wielu przepisów z różnych gałęzi prawa, w analizowanym konkretnym przypadku należy skoncentrować się szczególnie na przepisach procedury administracyjnej i Prawa budowlanego. W sensie procesowym zarówno organ I jak i II instancji nie naruszyły prawa. PINB w Ś. dopełnił wszelkich wymogów związanych z wszechstronnym zbadaniem sprawy, udziałem stron w postępowaniu, zaś wydane rozstrzygnięcie jest spójne logiczne i odzwierciedla ustalenia poczynione przez organ. Organ odwoławczy odniósł się do zarzutów podniesionych w środku odwoławczym, rozpoznał sprawę ponownie (w ramach postępowania drugoinstancyjnego), a samo rozstrzygnięcie spełnia wymogi wynikające z k.p.a.
Ponieważ zarzuty skargi stanowią rozbudowaną wersję pism składanych w trakcie postępowania oraz w odwołaniu od decyzji należy odnieść się do nich poprzez wskazanie braku ich wpływu na legalność zapadłych rozstrzygnięć. Jak już wspomniano przeprowadzone przez organy postępowanie nie mogło mieć na celu weryfikacji decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie czy zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Zarzuty dotyczące zatem przejęcia przez organy nadzoru budowlanego kompetencji innych organów czy też uznania, (wbrew stanowisku Stowarzyszenia), że montaż anten na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę okazują się z gruntu chybione. Organy w ramach posiadanych kompetencji sprawdziły działania inwestora mieszczące się w granicach zgłoszenia i nie dostrzegły w nich nieprawidłowości. W istocie zbliżony jest zarzut nieprzeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko czy kumulowania promieniowania wszystkich anten przy dokonywaniu oceny promieniowania izotopowego. Wszystkie te okoliczności powinny być badane przez organ przyjmujący zgłoszenie i wydający zaświadczenie o przyjęciu zgłoszenia. Organ nadzoru budowlanego formalnie mógł ograniczyć się do wskazania wykonania zamierzenia zgodnie ze zgłoszeniem, jednak jak wynika z decyzji obu organów przywołując ustawę o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wyjaśniono adresatom tych decyzji w jakich przypadkach wymagane są tzw. decyzje środowiskowe czy kiedy przedsięwzięcie jest uznawane za znacząco oddziaływujące na środowisko. Trudno oceniać polemikę Stowarzyszenia z oceną zaprezentowaną przez organy, skoro niejednokrotnie polega ona na podważaniu samych przepisów, a nawet ich sprzeczności z prawami natury/fizyki. Słuszny pogląd w tym względzie wyraził DWINB twierdząc, że art. 6 k.p.a. nakazuje organom administracji działanie na podstawie prawa, a nie polemika z tym prawem. Przyjdzie wreszcie stwierdzić, że w ocenie Sądu organy administracyjne nie naruszyły przepisów procesowych związanych z postępowaniem dowodowym stosując właściwie reguły wynikające z art. 7 i 77 k.p.a.
Wspomnieć należy o podniesionych w stosunku do organów zarzutach naruszenia prawa poprzez działanie sprzeczne z wyrokami sądów administracyjnych. Otóż działalność firm telekomunikacyjnych niejednokrotnie była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i zapadło w tym względzie wiele wyroków. Nie każdy jednak pogląd zaprezentowany w dowolnym wyroku daje podstawy do traktowania go wprost jako źródła prawa wiążącego wszystkie organy orzekające w sprawach w innych czy nawet podobnych przypadkach. Źródłem prawa są bowiem przepisy prawa, zaś wyrok sądu administracyjnego zgodnie z art. 170 p.p.s.a. posiada moc wiążącą w konkretnej sprawie i wiąże sąd i organy w tym konkretnym postępowaniu, por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (sygn. akt I SA/Gl 1060/12) ,,Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciąży na organie administracyjnym i na sądzie ponownie rozpatrującym tą samą sprawę, gdyż zgodnie z art. 170 p.p.s.a., ocena prawna wyrażona w prawomocnym orzeczeniu wiąże sąd, który je wydał, a także strony i inne sądy oraz organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby", - LEX nr 1300962.
Na koniec wyjaśnić trzeba, że nie jest również rolą sądu administracyjnego uczynienie zadość wnioskowi skargi o ustalenie na podstawie 183 k.p.a. wskazań dla Prokuratury Rejonowej w Ś. celem objęcia nadzorem prokuratorskim postępowania naprawczego. Wskazany przepis nakierowany jest na uprawnienie prokuratora do udziału w postępowaniu oraz zawiadomieniu przez organ prokuratora o postępowaniu, w sytuacji gdy uzna to za stosowne.
Podsumowując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu stopnia powiatowego odpowiadają prawu, a zarzuty skarżącego nie zasługiwały na uwzględnienie. Zdaniem Sądu w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie dotychczasowe rozważania i uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. - skargę oddalił.