II SA/Wr 857/24

II SA/Wr 857/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-12-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Władysław Kulon /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 880/25 - Wyrok NSA z 2025-06-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 par. 2, art. 136, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 15
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a par. 2, art. 64e
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61, art, 52, art, 2 pkt 14
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Tezy
Bez znaczenia dla spełnienia warunku „dostępu do drogi publicznej”, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), jest fakt, że droga doprowadzająca teren planowanej inwestycji do drogi publicznej na określonym odcinku jest nieurządzona. Konieczność urządzenia drogi jako niezbędny warunek posiadania przez inwestycję dostępu do drogi publicznej prowadziłaby do sytuacji, w której inwestor musiałby czekać na urządzenie drogi, co często ma miejsce dopiero po zakończeniu inwestycji, aby ubiegać się o decyzję ustalającą warunki zabudowy. Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wówczas, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się – zgodnie z prawem – z drogi publicznej. Za takim ujęciem przemawia użycie przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 u.p.z.p. sformułowania „dostęp do drogi publicznej”. Na etapie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a więc planowania inwestycji, znaczenie może mieć wyłącznie kwestia dostępności terenu do drogi publicznej nie zaś tego, czy dostęp ten odpowiada wymogom technicznym dla dróg, a tym bardziej, czy droga jest utwardzona, czy urządzona. Decyzja o warunkach zabudowy ma jedynie odpowiedzieć na pytanie, czy określona co do rodzaju inwestycja jest w ogóle możliwa do wykonania na określonym we wniosku terenie. Powyższe oznacza zatem, że na etapie ustalania warunków zabudowy organ nie może odmówić ich ustalenia, stwierdzając, że nie został spełniony warunek dostępu do drogi publicznej z tej to przyczyny, że droga łącząca teren inwestycji z drogą publiczną nie jest urządzona, co przecież często leży w gestii gminy.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 grudnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu A. Z. i R. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 18 października 2024 r. Nr SKO.GP/41/59/24 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 18 października 2024 r. Nr SKO.GP/41/59/24, po rozpatrzeniu odwołania A. Z. i R. Z. (zwani dalej "skarżącymi"), podjętą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej zwana "K.p.a.") w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.; dalej zwana "u.p.z.p.") oraz § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej zwane "rozp.now.zab."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze uchyliło decyzję Wójta Gminy M. z dnia 11 lipca 2024 r. Nr 46/2024 o ustaleniu na rzecz J. i M. P. (dalej "wnioskodawcy") warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej na części działki nr [...], obręb K. i sprawę przekazać organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał na konieczność zastosowania w sprawie przepisów sprzed 24 września 2023 r., mimo że wnioskodawcy złożyli wniosek przed wejściem w życie zmian u.p.z.p. Następnie powołując się na treść art. 61 ust. 1 oraz ust. 5a u.p.z.p., wskazał, że obszar analizowany został wyznaczony w prawidłowej wielkości, jednak załączniki graficzne dołączone do spornej decyzji nie są ze sobą kompatybilne. Z akt sprawy wynika, iż wnioskodawcy planują inwestycję na części działki nr [...], wyłączając z obszaru teren leśny. I rzeczywiście załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jako obszar objęty wnioskiem wskazuje tą części działki, na której nie ma lasu (LsV), jednak w załączniku nr 1 do decyzji linie rozgraniczające teren inwestycji obejmują ten fragment gruntu leśnego. Ponadto, w treści decyzji organ wskazał, że planowana inwestycja będzie realizowana na terenie gruntów rolnych o użytkach PsV, PSIY, ŁY, W i gruncie leśnym LsV, zaś pismem z dnia 6 maja 2024 r. wnioskodawcy wnieśli o "wyłączenie gruntów leśnych z planowanej inwestycji", załączając do swojego pisma mapę z zaznaczoną linią rozgraniczającą teren inwestycji nakreśloną w inny sposób niż linia wyznaczona przez organ w załączniku nr 1 do decyzji. Nadto, postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2024 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we Wrocławiu odmówił uzgodnienia projektu decyzji w odniesieniu do gruntu leśnego w granicach działki nr [...]. W ramach ponownego rozpoznawania sprawy organ pierwszej instancji – jak wskazało Kolegium – winien zatem uwzględnić te fakty.
W ocenie organu odwoławczego, rację mają także odwołujący, że istnieje nieścisłość pomiędzy zapisami we wniosku. Skoro powierzchnia terenu inwestycji to 600 m2, to rzeczywiście niezrozumiałe jest, dlaczego powierzchnia biologicznie czynna to obszar od 5000 m2 do 6500 m2, a także dlaczego powierzchnia podlegająca przekształceniu to od 1500 m2 do 2000 m2, tym bardziej, że w decyzji organ ustalił, iż powierzchnia biologicznie czynna to 50%.
Dalej Kolegium wskazało, że załączniki graficzne do decyzji nie spełniają wymogów wynikających z przepisów. Jak wynika z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Na mocy § 9 ust. 2 rozp.now.zab., wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z § 9 ust. 3 rozp.now.zab., część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Czyli zasada jest taka, że do wniosku o ustalenie warunków zabudowy wnioskodawca dołącza mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000. I na tej mapie organ przeprowadza analizę i na tej mapie pokazuje wyniki tej analizy. W niniejszej sprawie załącznikiem do decyzji są mapy w nieznanej skali, co więcej nie wiadomo, jakiego rodzaju są to mapy i czy są pobrane z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co, w ramach ponownego rozpoznawania sprawy organ winien wyjaśnić.
Powyższe uchybienia stanowią – zdaniem organu odwoławczego – naruszenie przepisów z zakresu gromadzenia i oceny dowodów, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Mając na uwadze wskazane uchybienia, przedmiotową decyzję należało uchylić, a sprawę przekazać organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Kolegium nie mogło w postępowaniu odwoławczym uzupełnić wad postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego unormowanego w art. 136 K.p.a., bowiem naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.).
Kolegium nie zgodziło się jednak z zarzutem odwołujących, że teren przedmiotowej inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, wskazując, że dla oceny, czy działka ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., nie jest niezbędne, aby droga ta spełniała określone odrębnymi przepisami warunki techniczne. Kwestia zgodności dróg publicznych z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. decydującego znaczenia (zob. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r. o sygn. akt II OSK 833/10, LEX nr 992642). Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wówczas, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się – zgodnie z prawem – z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. (wyrok WSA w Warszawie w z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1433/09, LEX nr 589444). Skoro ustawodawca takiego wymogu nie stawia, to tym bardziej nie mogą tego wymagać organy administracji stosujące przepisy u.p.z.p. Na etapie dotyczącym planowania, a nie realizacji inwestycji, znaczenie może mieć wyłącznie kwestia dostępności terenu nie zaś tego, czy dostęp ten odpowiada przepisom określającym wymogi techniczne dla dróg. Wynika to z istoty decyzji o warunkach zabudowy, która ma odpowiedzieć na pytanie, czy określona co do rodzaju inwestycja jest w ogóle możliwa do wykonania na określonym we wniosku terenie. Spełnienie warunku dostępności w świetle przytoczonych przepisów nastąpi przede wszystkim wówczas, gdy działki objęte wnioskiem bezpośrednio przylegają do drogi publicznej lub drogi wewnętrznej prowadzącej do drogi publicznej, tworząc w ten sposób potencjalną możliwość wykonania na te drogi zjazdu. Natomiast, jeżeli teren nie przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, konieczne będzie wykazanie przez inwestora istnienia służebności drogowej (dostęp pośredni do drogi publicznej). Kwestia warunków technicznych drogi łączącej teren inwestycji z drogą publiczną pozostaje przedmiotem weryfikacji na etapie postępowania o pozwolenie na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.
W ocenie Kolegium nietrafny jest także zarzut niezgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, tj. z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm.; zwana dalej "u.info.śr."). Odwołujący wskazują, że przedmiotowa inwestycja jest położona na terenie [...] Parku Krajobrazowego, natomiast park krajobrazowy jest formą ochrony przyrody wymienioną w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 ze zm.). W ich ocenie oznacza to, że jeżeli powierzchnia przeznaczona do przekształcenia w ramach przedmiotowej inwestycji wynosi co najmniej 0,5 ha, to przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazali, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy uprzednio nie została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach – mimo konieczności uzyskania takiej decyzji – stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt. 2, art. 72 ust. 1 pkt. 3 i art. 72 ust. 3 u.info.śr. w zw. z 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret pierwsze rozporządzenia ws. przedsięwzięć. Z tego względu tak istotne jest dokładne przeanalizowanie, czy w danej sprawie nie zachodzi konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zarzuty te – w ocenie Kolegium – są bezzasadne. Jak wskazał organ drugiej instancji, inwestycja znajduje się na terenie [...] Parku Krajobrazowego, zaś ocenę tego faktu Wójt prawidłowo pozostawił organowi uzgadniającemu, tj. Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska, do którego skierował w dniu 24 kwietnia 2024 r. wniosek o uzgodnienie projektu decyzji, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. W tym miejscu Kolegium wskazało, powołując się na art. 53 ust. 5b, ust. 5ba oraz ust. 5c u.p.z.p., że ponieważ w niniejszej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie wyraził swojego stanowiska w sprawie, uznać należy, że uzgodnił inwestycję w sposób milczący, a to oznacza, iż ani decyzja środowiskowa nie jest dla tej inwestycji wymagana.
Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wnieśli skarżący, zarzucając w nim naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i nieuchylenie decyzji Wójta w całości oraz nieorzeczenie co do istoty sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżących wskazali ponadto, powołując się na przepisy art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz art. 2 pkt 14 u.p.z.p., że teren spornej inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej. Działka nr [...] bezpośrednio sąsiaduje z działką nr [...] stanowiącą własność Gminy M. i mimo, iż stanowi użytek dr, nie jest drogą publiczną. Droga publiczna przebiega po działce nr [...] oddalonej od północnej części działki nr [...] o ponad 160 m. Dostęp terenu przedmiotowej inwestycji do drogi publicznej przez działkę nr [...] byłby zatem możliwy wyłącznie w dwóch przypadkach, gdyby na całym odcinku tej działki, łączącym teren inwestycji z drogą publiczną, była urządzona droga wewnętrzna, oraz gdyby na rzecz właściciela działki nr [...] została ustanowiona służebność przejazdu i przechodu przez działkę nr [...]. Z księgi wieczystej nieruchomości zainwestowania wynika, że na rzecz właścicieli tej nieruchomości nie została ustanowiona żadna służebność drogowa. Ponadto, działka nr [...] na odcinku od działki nr [...] do terenu inwestycji nie stanowi obecnie drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, choć jest własnością Gminy M. Dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną jest zapewniony jedynie w przypadku, gdy owa droga wewnętrzna istnieje na dzień wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Natomiast, o ile działka nr [...] zapewnia dojazd do działki nr [...], tak od działki nr [...] w kierunku południowym na działce nr [...] nie istnieje urządzona żadna droga. Jak wynika z ortofotomapy, droga na działce nr [...] dochodzi wyłącznie do północno-zachodniej granicy działki nr [...] i odbywa się nią dojazd właśnie do tej działki. Natomiast na południe od północno-zachodniej granicy z działką nr [...] działka nr [...] jest w całości porośnięta trawą, w związku z czym oczywistym jest, że na tym odcinku tej działki brak jest urządzonej jakiejkolwiek drogi.
Brak dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej jest wystarczającym powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy. Mimo to Wójt stwierdził, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej i orzekł o ustaleniu warunków zabudowy, naruszając tym samym art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Organ odwoławczy zaaprobował to naruszenie, z czym nie sposób się jednak zgodzić, ponieważ w przypadku planowanej inwestycji skarżący nie zarzucali, że droga prowadząca do jej terenu nie spełnia wymogów określonych w przepisach techniczno-budowlanych, lecz że do terenu inwestycji nie prowadzi żadna urządzona droga. W związku z powyższym brak jest możliwości wydania decyzji o ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niemożność spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Skoro tak, to brak było podstaw do wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej. Analiza kwestii spełnienia przesłanki dostępu do drogi publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym wniesieniem sprzeciwu od zaskarżonej decyzji jest konieczna, ponieważ od tej kwestii zależy, czy w ogóle Kolegium było uprawnione do wydania decyzji kasacyjnej. Sąd powinien zatem przeanalizować, czy w niniejszej sprawie w ogóle istnieje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przesądzenie, że przedmiotowa inwestycja nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej oznacza brak możliwości wydania takiej decyzji, co powinno było skutkować wydaniem przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie zaś w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 64a P.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.).
Podkreślenia tutaj wymaga, że instytucja sprzeciwu, o której mowa w przywołanym wyżej przepisie art. 64e P.p.s.a., ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, stwierdzając, że wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty, odstępując od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest ponadto pogląd, że przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 K.p.a. określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ drugiej instancji na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (wyrok z dnia 19 września 2017 r., I OSK 517/17, Lex 2424889, aprobowany przez A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, cz. VI, uw. 6 do art. 138).
Zgodnie z art. 151a § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, podjętą na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. To zaś prowadzi – w pierwszej kolejności – do stwierdzenia, że nieuzasadnione są zarzuty wskazane w skardze naruszania art. 138 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r.), zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Analizując powyższe przepisy, wskazać należy za organem odwoławczym, że zakres postępowania dowodowego w sprawie, której przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy, determinuje treść powołanego wyżej art. 61 u.p.z.p. oraz rozp.now.zab. Jednym z podstawowych elementów postępowania wyjaśniającego w takiej sprawie jest natomiast analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru otaczającego działkę wnioskodawcy. Analiza ta sporządzana jest w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie rozp.now.zab. Przeprowadzenie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozp.now.zab. analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, to w ramach tego bowiem opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy, bez ich oparcia o konkretne dane, jak słusznie zwróciło Kolegium, uniemożliwia dokonanie oceny, czy planowana inwestycja wpisuje się w występującą na danym obszarze zabudową czy nie.
W rozpoznawanej sprawie zarówno przeprowadzona analiza urbanistyczna jak i opracowany na jej podstawie projekt decyzji o warunkach zabudowy charakteryzuje się mankamentami. Wydając zaskarżoną decyzję, słusznie zatem Kolegium stwierdziło, że doszło w toku postępowania pierwszoinstancyjnego do naruszenia przepisów z zakresu gromadzenia i oceny dowodów, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. z jednej strony, i brak jest możliwości w postępowaniu odwoławczym uzupełnienia wad postępowania prowadzonego przez Wójta, bowiem naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania z drugiej strony. Braki postępowania dowodowego dotyczą załącznika graficznego do decyzji w zakresie linii rozgraniczających teren inwestycji obejmujący grunt leśny, który został – jak wynika z załącznika graficznego do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jako obszar objęty wnioskiem – wyłączony przez wnioskodawców, nieścisłości pomiędzy zapisami wniosku o ustalenie warunków zabudowy w zakresie powierzchni terenu inwestycji, powierzchni biologicznie czynnej i powierzchni podlegającej przekształceniu oraz nieprawidłowo sporządzonej mapy stanowiącej załącznik do decyzji. Jak wskazuje się natomiast w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie w oparciu o nią projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonanie stosownych uzgodnień tego projektu z właściwymi organami, zdecydowanie wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego unormowanego w art. 136 k.p.a. (wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2800/20; 13 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2065/20; 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1317/21; 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3139/20).
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że kwestią, która podlegała kontroli sądowej, było jedynie zastosowanie przez organ drugiej instancji przepisu art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Co istotne, przepis art. 138 § 2 K.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. "Przepis ten konstytuuje dwie przesłanki, które łącznie warunkują wydanie decyzji kasacyjnej. Pierwszą z nich jest wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, drugą natomiast – wystąpienie koniczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W zdaniu 1 art. 138 § 2 K.p.a. chodzi zatem o naruszenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji w stopniu uniemożliwiającym jego sanowanie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w trybie art. 136 K.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (J. P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a., [w] Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010-2011, [red.] M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231).
Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 136 K.p.a. przewiduje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi pierwszej instancji, jednakże to postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności.
Jak wynika z powyższych rozważań, organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie powołanego wyżej przepisu art. 138 § 2 K.p.a., jedynie wtedy, gdy w sposób niewątpliwy stwierdzi, że działanie organu pierwszej instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe, oraz jednocześnie ustali, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Co więcej, "w piśmiennictwie podkreśla się, że instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 K.p.a. ma charakter wyjątkowy, ponieważ "nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2" (B. Adamiak, [w:] Komentarz, 1996, s. 592), a organ odwoławczy powinien dokonać powtórnego rozstrzygnięcia merytorycznego (np. Komentarz, 1995, s. 328). Wydaje się jednak, że z przepisu art. 138 nie wynika tak ujęta zależność między przewidzianymi w nim decyzjami organu odwoławczego, w szczególności zaś zasada, że decyzja kasacyjna jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, w związku z tym niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Należy bowiem przyjąć, że przepisy K.p.a., tak jak wszystkie przepisy proceduralne i procesowe, powinny być interpretowane ściśle. W związku z tym brak podstaw do przyjęcia, że znaczenie niektórych z tych przepisów może być ustalane w drodze wykładni rozszerzającej, zaś w odniesieniu do innych przepisów wykładnia tego rodzaju byłaby zakazana. W szczególności nie wydaje się zasadne uznanie za dopuszczalną rozszerzającej wykładni przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i 2 in principia tylko z tego względu, że przewidują one rozstrzygnięcia merytoryczne organu odwoławczego. Decyzja kasacyjna podjęta w granicach art. 138 § 2 nie może być ponadto uważana za decyzję legalnie ograniczającą prawo strony do merytorycznej decyzji organu odwoławczego, jeżeli w ogóle prawo takie może być wywiedzione z przepisów Kodeksu, i w tym znaczeniu za decyzję wyjątkową. Wręcz przeciwnie, decyzja taka, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2, stanowi wymagane tym przepisem "normalne" rozstrzygnięcie organu odwoławczego, w sytuacji bowiem gdy sprawa nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia (w całości lub w znacznej części), organ odwoławczy nie może dokonać rozstrzygnięcia merytorycznego bez narażenia się na zarzut rażącego naruszenia art. 138 § 2" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 138.).
Uwzględniając wskazane przez Kolegium uchybienia, których dopuścił się organ pierwszej instancji, oraz niemożność przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego, należało stwierdzić, że taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie.
Odnosząc się zaś w drugiej kolejności do argumentacji strony skarżącej dotyczącej dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi publicznej. Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Analizując zebrany w sprawie materiał dowody, należało stwierdzić, że teren spornej inwestycji – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – posiada dostępu do drogi publicznej. Odbywać się on będzie poprzez działki nr [...] (dr) i nr [...]. I bez znaczenia jest przy tym fakt, że droga (działka nr [...]) na odcinku od działki nr [...] do terenu przedmiotowej inwestycji jest nieurządzona. Skarżący w sposób nieuzasadniony bowiem stwierdzają, że działka nr [...] "mimo iż stanowi użytek dr, nie jest drogą publiczną". Konieczność urządzenia drogi jako niezbędny warunek posiadania przez planowaną inwestycję dostępu do drogi publicznej – jak stwierdzają skarżący – prowadziłaby do sytuacji, że inwestor musiałby czekać na urządzenie drogi, co często ma miejsce dopiero po zakończeniu inwestycji, aby ubiegać się o decyzję ustalającą warunki zabudowy. Słusznie zresztą w tym zakresie stwierdziło Kolegium, że warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wówczas, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się – zgodnie z prawem – z drogi publicznej, a taka sytuacja bez wątpienia zaistniała w rozpoznanej sprawie. Za takim ujęciem przemawia użycie przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 u.p.z.p. sformułowania "dostęp do drogi publicznej". Na etapie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a więc planowania inwestycji, znaczenie może mieć wyłącznie kwestia dostępności terenu do drogi publicznej nie zaś tego, czy dostęp ten odpowiada wymogom technicznym dla dróg, a tym bardziej, czy droga jest utwardzona, czy urządzona, jak tego domaga się strona skarżąca. Decyzja o warunkach zabudowy ma jedynie odpowiedzieć na pytanie, czy określona co do rodzaju inwestycja jest w ogóle możliwa do wykonania na określonym we wniosku terenie. Powyższe oznacza zatem, że na etapie ustalania warunków zabudowy organ nie może odmówić ich ustalenia, stwierdzając, że nie został spełniony warunek dostępu do drogi publicznej z tej to przyczyny, że droga łącząca teren inwestycji z drogą publiczną nie jest urządzona, co przecież często leży – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – w gestii gminy.
Za powyższym stwierdzeniem przemawiają również przywołane przez stronę skarżącą. W literaturze podkreśla się, że "dostęp do drogi publicznej, w rozumieniu komentowanego przepisu, należy rozumieć jako dostęp zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. (...) Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny" (A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 61 u.p.z.p., [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, red. T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2024). W niniejszej sprawie teren planowanej inwestycji ma faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej i dostęp ten jest realny. W judykaturze zwraca się ponadto uwagę, że stosownie "do art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Na tle cytowanych regulacji nie można zanegować poglądu, że dostęp przez drogę wewnętrzną to dostęp przez drogę faktycznie istniejącą. Nie jest bowiem drogą wewnętrzną jakakolwiek nieruchomość, której aktualny właściciel wyraża jedynie zgodę na jej wykorzystanie" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1087/12). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z drogą (działka nr [...]) istniejącą na dzień wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z kolei w wyroku WSA w Lublinie z dnia 14 stycznia 2021 r. (sygn. akt II SA/Lu 514/20) jest mowa o dostępie do drogi publicznej, który musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy i który nie może powstać dopiero w przyszłości, a nie o urządzeniu drogi. Ponadto, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z działką oznaczą symbolem "dr" a nie z "wąską, wydeptaną ścieżką", o której mowa w ww. wyroku.
W świetle powyższych rozważań słusznym jest stwierdzenie, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji innej niż kasacyjna nie mogło mieć w rozpoznawanej sprawie miejsca. Stwierdzone uchybienie procesowe można było naprawić jedynie poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na dostrzeżone wady procesowe i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, czemu służy art. 138 § 2 K.p.a. Tylko ponowne rozpoznanie sprawy przez organ pierwszej instancji już po wyeliminowaniu wadliwości prowadzonego postępowania może doprowadzić do wydania decyzji w sposób prawidłowy, w szczególności z zachowaniem zasady dwuinstancyjności. Zatem wskazane powyżej okoliczności dowodzą prawidłowości podjętej przez Kolegium na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzji o charakterze kasacyjnym. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – obowiązkiem organu odwoławczego było wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
Stąd na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji o oddaleniu wniesionego sprzeciwu.