II SA/Wr 856/24

II SA/Wr 856/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-04-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis
Malwina Jaworska-Wołyniak /sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a i c, art. 200 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1061
art. 199, art. 201, art. 209
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 sierpnia 2024 r., nr 955/2024 w przedmiocie umorzenia w całości postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych w obrębie lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 22 maja 2024 r. (nr 1045/2024), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: PINB), na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725; dalej: p.b.) umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w obrębie lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (trzylokalowym) przy ulicy [...] we W. (dz. nr [...], AM-[...], obręb Z.).
Powyższa decyzja jest trzecią decyzją wydana w niniejszej sprawie, w której wypowiadał się również dwukrotnie tut. Sąd.
W uzasadnieniu PINB wskazał, że w związku ze skargą właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] i zarazem współwłaściciela nieruchomości przy ul. [...] we W. dotyczącą wykonanych na przestrzeni kilkunastu lat robót budowalnych przez T. i S. A. - podjęto z urzędu czynności wyjaśniające w tym zakresie, celem ustalenia poprawności i legalności wykonanych robót, a dalej sprecyzowania obowiązku usunięcia nieprawidłowości i naruszenia przepisów w przypadku ich ujawnienia.
Przywołana skarga obejmowała swym zakresem roboty budowIane wykonane w obrębie lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...] , które polegały na: wymianie pokrycia dachowego z papy na pokrycie gontem bitumicznym, naprawie kominów ponad dachem, wykonaniu zadaszenia ganku i wymianie ażurowej balustrady na pełną, wykonaniu murowanych przegród między balkonami oraz ścianki na krawędzi balkonu, zabudowie przestrzeni pod płytą balkonów, demontażu części ścianki przy schodach do piwnicy oraz wykonaniu gazowej instalacji grzewczej.
W toku przeprowadzonej w dniu 30 września 2020 r. kontroli nieruchomości przy ul. [...] we W. ustalono, że jest ona zabudowana parterowym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym (trzylokalowym), wzniesionym w technologii tradycyjnej murowanej, ocieplonym i otynkowanym, w części podpiwniczonym, z dachem dwuspadowym krytym papą (w części zachodniej) oraz gontem bitumicznym we wschodniej części połaci dachowej (nad lokalami nr [...] i [...]). Na elewacji południowej wykonano ścianki osłonowe pod balkonami znajdującymi się po wschodniej i zachodniej części schodów terenowych (wydzielono dwie komórki). W poziomie płyt balkonowych żelbetowych wykonano trzy ścianki pełniące funkcję przepierzenia do wysokości balustrady. Od strony elewacji wschodniej nad wejściem do budynku wykonano zadaszenie w konstrukcji metalowej (obudowane od spodu płytą i pokryciem od góry) wraz z rynną zakończoną rzygaczem oraz obróbkami blacharskimi, które wsparto na czterech kształtownikach metalowych. Pod schodami wejściowymi do budynku, w obrębie zejścia prowadzącego do piwnicy usunięto niewielki murek o wysokości około 40 cm.
W obrębie połaci dachowej znajduje się 5 trzonów kominowych murowanych (jeden z cegły klinkierowej, pozostałe cztery murowane i otynkowane). Komin na połaci północno-zachodniej wykazuje oznaki zużycia technicznego, liczne uszkodzenia mechaniczne i spękania. Trzony kominowe na połaci wschodniej w obrębie pokrycia bitumicznego są po remoncie. Kominy zakończono czapami, na przewodach wentylacyjnych wykonano wyloty boczne obustronne (na przestrzał). Komin z cegły klinkierowej został przemurowany przez właściciela lokalu nr [...] około 4 lata temu.
Pokrycie dachowe w części wschodniej z gontu bitumicznego (nad lokalami nr [...] i [...]) po remoncie, a pozostała część z papy nad lokalem nr [...] (w czasie kontroli) posiada oznaki znacznego zużycia technicznego i wyeksploatowania.
Lokale nr [...] i [...] posiadają ogrzewanie gazowe - kocioł c.o. gazowy jednofunkcyjny zamontowany w pomieszczeniu podpiwniczenia; Ciepła woda użytkowa pochodzi z gazowego przepływowego podgrzewacza znajdującego się w pomieszczeniu kuchni. Nad podgrzewaczem pod stropem kuchni widoczna kratka wentylacji wywiewnej grawitacyjnej osadzona na wolcie do przewodu kominowego.
Z wyjaśnień i oświadczeń uczestników kontroli wynika, że inwestorami opisywanych robót w obrębie lokali 1 i 2 byli T. i S. A. Wykonano je w 2001 roku w systemie gospodarczym. Natomiast pokrycie gontem bitumicznym wykonano w 2014 roku. J. P. oświadczył, że stan techniczny w obrębie lokalu nr [...] oraz piwnicy użytkowanej wynika z braku zgody na działania związane z remontem ścian zewnętrznych ze strony T. i S. A. - na co wskazuje nieodbierana korespondencja.
Pismem z dnia 25 marca 2021 r. (nr 1105/2021) PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych w obrębie lokali mieszkalnych nr [...] i [...] w budynku przy ul. [...].
Decyzją z dnia 5 maja 2021 r. (nr 1105/2021) PINB umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w obrębie lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (trzylokalowym) przy ulicy [...] we W. (dz. nr [...], AM-[...], obręb Z.). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzja DWINB nr 812/2021 z dnia 22 lipca 2021 r.
Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2022 (sygn. akt II SA/Wr 477/21) WSA we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy i przeprowadzone czynności pozwalają na ustalenie zakresu wykonanych robót, czasu ich prowadzenia oraz prawidłowości ich wykonania. Niemniej jednak w uzasadnieniu przywołanego wyroku wskazano, że poza analizą poprawności robót i zgodności wykonanej instalacji gazowej z przepisami (w tym techniczno-budowlanymi) - nie można tracić z pola widzenia faktu, że roboty budowalne związane z wewnętrzną instalacją gazową w chwili ich realizacji wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a obecnie konieczne jest poprzedzenie inwestycji zgłoszeniem właściwemu organowi.
Sąd stwierdził, że umorzenie postępowania, w sytuacji gdy organ prowadzący postępowanie zasadniczo uwzględnił wyłącznie poprawność techniczną zrealizowanej inwestycji, jest co najmniej przedwczesne. Nie ma podstaw prawnych do tego, aby organy prowadzące postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 p.b. zrezygnowały z badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowalne w odniesieniu do wykonanych robót.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, uzupełnieniu materiału dowodowego i jego ocenie, PINB decyzją nr 2574/2022 z 19 grudnia 2022 r., umorzył postępowanie administracyjne.
Co do robót dotyczących instalacji gazowej i montażu kotła gazowego na potrzeby grzewcze lokalu nr [...] i [...] wskazano, że roboty te zostały wykonane w 1995 r., zgodnie ze sztuką budowlaną. Podano też, że realizacja inwestycji nastąpiła przy akceptacji ówczesnego zarządcy budynku działającego w imieniu i na rzecz Gminy W., tj. Zarządu G. W.-F. Z pisma P. z 9 czerwca 1995 r. dotyczącego dostawy gazu do celów grzewczych dla budynku przy ul. [...] we W. - wynikało, że istnieje możliwość udzielenia T. A. zgody na użytkowanie gazu do celów grzewczych, pod warunkiem przedłożenia m.in.: aktu własności/współwłasności bądź przydziału mieszkania oraz opinii zarządcy budynku o stanie wewnętrznej instalacji gazowej i możliwości podłączenia kotła gazowego C.O. (w przypadku budynków podlegających zarządowi Z. bądź Spółdzielni). Zdaniem organu zawarcie umowy na dostawę gazu w październiku 1995 r. potwierdza zgodę zarządcy budynku, tj. Zarządu G. W.-F., któremu powierzono zarząd mieniem komunalnym stanowiącym wtedy własność Gminy W.
Odnosząc się po pozostałych robót wykonanych w obiekcie wyjaśniono, że charakteryzowały się niewielkim stopniem skomplikowania, były wykonywane w systemie gospodarczym w ramach planowanych remontów i bieżącej konserwacji. Nie wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, doprowadziły natomiast tę część obiektu do odpowiedniego stanu technicznego oraz poprawiły jego funkcjonalność i użyteczność.
Decyzją z dnia 19 grudnia 2024 r. (nr 2574/2022) DWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a wyrokiem z dnia 28 lipca 2023 r. (sygn. akt II SA/Wr 219/23), tut. Sąd uchylił rozstrzygnięcia obu instancji.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że uprawnionym było twierdzenie organów co do istnienia zgody gminy W. na realizację inwestycji gazowej.
Co do zaś robót budowlanych wykonanych w pozostałym zakresie Sąd wskazał, że wprawdzie w wyroku z 20 kwietnia 2022 r. Sąd wyraźnie stwierdził, że przeprowadzone w sprawie czynności dają podstawy do potwierdzenia ich prawidłowości, jednak w żadnym miejscu Sąd nie wyraził stanowiska, że roboty dotyczące części zewnętrznych budynku nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Tym samym – wbrew stanowisku organów - nie można uznać, że w powołanym wyroku przesądzono o tym, że przedmiotowe roboty nie były w ogóle objęte prawną reglamentacją.
W ocenie Sądu umknęło uwadze organów obu instancji, że wykonane w 2014 r. roboty budowlane w obrębie dachu, polegające na wymianie pokrycia dachowego z papy na gont bitumiczny i naprawie kominów, wymagały dokonania zgłoszenia. Stanowiły bowiem "remont" istniejącego obiektu budowlanego, co objęte było obowiązkiem zgłoszenia na mocy art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 p.b. (w wersji obowiązującej na dzień 19 I 2014 r.). Aktualnie tego rodzaju roboty budowlane kwalifikować należałoby jako remont budynku, którego budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (a więc m.in. budynku wielorodzinnego) - w zakresie jego przegród zewnętrznych (a więc m.in. dachu). Takie roboty budowlane podlegają obecnie obowiązkowi zgłoszenia na mocy art. 29 ust. 3 pkt 2 lit.b p.b.
Odnośnie zaś do wykonanych w 2001 r. robót dotyczących elewacji południowej i wschodniej budynku, polegających na wykonaniu zadaszenia nad wejściem do lokalu nr [...], zamurowaniu przestrzeni pod balkonem celem wykonania schowka, wykonaniu ścianek osłonowych w obrębie balkonu, demontażu prowadzącego do piwnicy murku o wysokości około 40 cm, to kwalifikować należałoby je w kategoriach "przebudowy". Jakkolwiek pojęcie "przebudowy" nie było ustawowo zdefiniowane w p.b. według stanu prawnego na dzień 1 I 2001 r. (definicja legalna "przebudowy" została wprowadzona dopiero z dniem 26 IX 2005 r.), to jednak w orzecznictwie rozumiano ją jako zmianę układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego mogącą dotyczyć zarówno elementów konstrukcyjnych, jak i wypełniających (zob. wyrok NSA oz w Białymstoku z 4 X 2002 r., SA/Bk 855/02 – publ. CBOSA). "Przebudowa" zaś objęta była zakresem pojęciowym "budowy" (art. 3 pkt 6 p.b. według stanu na 1 I 2001 r.). Przepisy p.b. według stanu obowiązującego w 2001 r. nie zwalniały tego rodzaju robót z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Według zaś obecnie obowiązującego stanu prawnego takie roboty kwalifikowane byłyby jako przebudowa przegród zewnętrznych budynku wielorodzinnego, co również nie jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (zob. art. 29 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 p.b.).
Błędy organów w powyższym zakresie nie przesądzały jeszcze – zdaniem Sądu - o braku podstaw do umorzenia postępowania nadzorczego. W przypadku samowolnego wykonania robót budowlanych, a więc bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, istnieje możliwość ich legalizacji, o ile wykonano je prawidłowo i w warunkach posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. W konkretnej sprawie prawidłowość wykonania robót w obrębie części zewnętrznych budynku została stwierdzona poprzednim wyrokiem wydanym w sprawie. Pozostało zatem przeprowadzenie oceny sprawy pod kątem posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele robót dotyczących części zewnętrznych budynku, a więc zarówno robót przeprowadzonych w 2001 r. jak i w 2014 r. Niniejszy zaś aspekt został przez organy pominięty z uwagi na błędne przyjęcie, że przedmiotowe roboty nie podlegały prawnej reglamentacji i nie ma podstaw do badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Sąd wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę, należy przeprowadzić ustalenia i oceny w kwestii posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele przeprowadzonych w 2001 r. jak i w 2014 r. robót dotyczących części zewnętrznych budynku. Należy uwzględnić przy tym, czy w okolicznościach konkretnej sprawy przedmiotowe roboty stanowiły czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 kc, a więc czy wymagały zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, czy też wystarczająca była zgoda większości. Należy przy tym w szczególności wziąć pod uwagę charakter przeprowadzonych robót i ich funkcję, charakter własnościowy budynku, okoliczność podziału nieruchomości wspólnej do wyłącznego korzystania oraz zakres udziałów w nieruchomości wspólnej przysługujący poszczególnym lokalom.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB – pismem z dnia 27 listopada 2023 r. – wezwał T. A. jako inwestora robót oraz aktualnego właściciela lokalu nr [...] i współwłaściciela lokal nr [...] - do przedłożenia dokumentu, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowalne w zakresie wymienionych robót.
W odpowiedzi na wezwane córka inwestorki wyjaśniła, że jej mama jest w podeszłym wieku i nie bardzo rozumie pisma, które są do niej adresowane. W dalszej części odpowiedzi wskazano, że T. A. jest właścicielem lokalu nr [...] oraz współwłaścicielem lokalu nr [...], co potwierdzają wpisy w księgach wieczystych. Ponadto przywołano fakt sądowego podziału nieruchomości wspólnej do wyłącznego korzystania przez poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości (załączono skan postanowienia Sądu z 20.11.2002 r.).
Nie przedłożono dokumentu potwierdzającego wyrażenie zgody przez właściciela lokalu nr [...] (Skarżącego) na realizację robót budowalnych wykonanych w 2001 r. oraz 2014 r. Nie podjęto także działań, aby taką zgodę w toku postępowania uzyskać, co potwierdza pismo skarżącego z 17 kwietnia 2024 r., w którym wyjaśnił, że nie zwrócono się do niego o udzielnie zgody, ani nie posiada wiedzy odnośnie zainicjowania postępowania cywilnego w tej sprawie.
Wydając decyzję z dnia 22 maja 2024 r. PINB wskazał, że kluczową kwestią jest ocena, czy roboty wykonane w latach 2001 i 2014 dotyczące części zewnętrznych budynku przekraczały zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 k.c. (a więc wymagały zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej) czy też mieściły się w zakresie zwykłego zarządu nieruchomością wspólną (a tym samym wymagały zgody większości współwłaścicieli w myśli art. 201 k.c.).
Regulacje kodeksowe nie definiują czynności zwykłego zarządu, ani kiedy ma miejsce przekroczenie zwykłego zarządu. Ustawodawca pozostawił rozstrzygnięcie tej kwestii orzecznictwu sądów i doktrynie, gdyż zależy to każdorazowo od konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy. Pojęcia te mają charakter względny i każdorazowo ocena ich charakteru wymaga wszechstronnej analizy występujących w sprawie okoliczności faktycznych.
Dokonując tejże kwalifikacji w realiach badanej sprawy PINB wskazał, że uwzględniono całokształt okoliczności towarzyszących realizacji inwestycji związanych z wymianą pokrycia dachowego i naprawą kominów oraz przebudową przegród zewnętrznych budynku w obrębie lokali mieszkalnych nr [...] i [...] (dotyczących elewacji południowej i wschodniej). W szczególności wzięto pod uwagę charakter prowadzonych robót i ich funkcję, charakter własności budynku, okoliczności podziału nieruchomości wspólnej do wyłącznego korzystania, zakres udziałów w nieruchomości wspólnej przysługujący poszczególnym lokalom oraz wpływ zrealizowanych na przestrzeni lat inwestycji na prawa właścicielskie do nieruchomości.
Odnosząc się do charakteru robót wykonanych w 2014 r. związanych z wyminą pokrycia dachowego i naprawą trzonów kominowych ponad dachem - wyjaśniono, że były to wyłącznie roboty remontowe, które zmierzały do utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym oraz zabezpieczania przed ewentualnym zalewaniem lokali nr [...] i nr [...] z nieszczelnego i zużytego technicznie w wynika wieloletniej eksploatacji pokrycia. PINB wskazał, że dach stanowi kluczową przegrodę zewnętrzną chroniącą obiekt przed przedostawaniem się wody opadowej i roztopowej do jego wnętrza. Jako element zewnętrzny jest szczególnie narażony na negatywne działanie czynników atmosferycznych. Zużyte pokrycie dachowe wraz z uszkodzonymi obróbkami blacharskimi destrukcyjnie wpływa na cały obiekt (możliwość zalewania konstrukcji drewnianej dachu, ścian i stropów).
W ramach remontu trzonów kominowych ponad połacią dachową poza ich naprawą doprowadzono głowice kominów do stanu zgodnego z przepisami i Polskimi Normami, poprzez wykonanie czap kominowych, wylotów górnych dla przewodów spalinowych i bocznych obustronnych (na przestrzał) dla przewodów wentylacyjnych. Wykonane naprawy kominów obsługujących lokale nr [...] i [...] miały na celu przywrócenie ich pełnej sprawności technicznej i użytkowej oraz zapewnienie prawidłowej i bezpiecznej eksploatacji. Zdaniem PINB roboty remontowe wykonane w 2014 r. winny być oceniane przez pryzmat czynności zwykłego zarządu (art. 201 k.c.) lub czynności zachowawczych (art. 209 k.c.),do których wykonania potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli nieruchomości. Niewątpliwie zaś lokale mieszkalne nr [...] i nr [...] , w obrębie których wykonano niniejsze roboty remontowe taką większością dysponują gdyż posiadają łącznie 62,61 % udziałów w nieruchomości wspólnej.
PINB podniósł, że w orzecznictwie przyjęto, że nie każde wykorzystanie części nieruchomości wspólnej na potrzeby przeprowadzanej inwestycji budowlanej, winno być kwalifikowane jako czynność wykraczająca poza zwykły zarząd rzeczą. Jeżeli bowiem planowane roboty budowlane zmierzać mają do zachowania należytego stanu nieruchomości (budynku), to ich kwalifikacja prawna winna być oceniana właśnie przez pryzmat czynności zwykłego zarządu (art. 201 k.c.) lub czynności zachowawczych.
Oceniając roboty wykonane w 2001 r. w obrębie przegród zewnętrznych budynku na elewacji południowej i wschodniej - PINB wyjaśnił, że charakteryzowały się one niewielkim stopniem skomplikowania oraz miały na celu przede wszystkim poprawę estetyki i funkcjonalności obiektu. Roboty nie wpłynęły na konstrukcję budynku oraz możliwość jego bezpiecznego użytkowania. Celem poprawy funkcjonalności i możliwości prawidłowego użytkowania obiektu, nad wejściem do budynku w elewacji wschodniej (służącym włącznie lokalowi nr [...]) wykonano lekkie zadaszenie ochronne zabezpieczające przed zaciekaniem i zalewaniem strefy wejścia do lokalu nr [...].
Dalej organ wskazał, że przestrzeń pod płytami balkonowymi z obu stron schodów terenowych została wydzielona przegrodą. Wykonana ścianka wydziela jedynie niewielką przestrzeń (schowek) pod płytami balkonowymi i pozostaje bez wpływu na stan techniczny obiektu. Są to prace o nieskomplikowanym charakterze, nie stwierdzono żadnych wad w wykonaniu przegrody i jej negatywnego oddziaływania na budynek - nastąpiło wzmocnienie żelbetowych płyt balkonowych oraz ich zabezpieczenie przed negatywnym oddziaływaniem czynników atmosferycznych.
Podobny charakter mają także roboty związane z wykonaniem niewielkich ścianek osłonowych w obrębie balkonów przynależnych do lokalu nr [...] i nr [...] (pełniących funkcję przepierzenia do wysokości balustrady) oraz demontażem części murku w obrębie zejścia do piwnicy przynależnej wyłącznie do tych lokali (od strony elewacji wschodniej) o wysokości około 40 cm.
PINB wyjaśnił, że przy ocenie, czy ww. roboty wykonane na elewacji południowej i wschodniej stanowiły czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu istotną okoliczność stanowi zakres udziałów w nieruchomości wspólnej przysługujący poszczególnym lokalom oraz podział nieruchomości wspólnej.
Sporna nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym (trzylokalowym), z podziałem pionowym, w którym każdy z lokali ma niezależne (odrębne) wejście. Lokal nr [...] (aktualnie własność T. A.) - posiada 36,73% udziałów w nieruchomości, lokal nr [...] (aktualnie współwłasność T. A. i M. A.) - posiada 25,88% udziałów w nieruchomości oraz lokal nr [...] (własność J. P.) - posiada 37,39 % udziałów w nieruchomości wspólnej. Tym samym współwłaściciele lokali nr [...] i nr [...] , w obrębie których wykonano roboty objęte postępowaniem posiadają łącznie 62,61 % udziałów w nieruchomości wspólnej.
W 2002 r. współwłaściciele nieruchomości podjęli działania w celu zniesienia współwłasności przez fizyczny podział gruntu i wydzielenie dla współwłaścicieli samodzielnych działek. Po przeprowadzeniu wizji w terenie i analizie zgłoszonych propozycji - biegły sądowy w opinii z 20 maja 2002 r. wskazał, że nieruchomość nie nadaje się do zniesienia współwłasności. Zaproponowano projekt podział gruntu do wyłącznego korzystania (quoad usum) - w oparciu, o który Sąd dokonał podziału do korzystania nieruchomości. Do opinii biegłego załączono graficzny projekt podziału konturów gruntowych do wyłącznego korzystania dla poszczególnych współwłaścicieli, który znajduje się w aktach sprawy. Tym samym pomimo, że formalnie mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, to sposób jego użytkowania od strony faktycznej i technicznej odbywa się na zasadzie budynku w zabudowie szeregowej. Każdy z lokali ma niezależne (odrębne) wejście, a jego właściciele korzystają władają utrzymują (remontują) i zarządzają przegrodami budowlanymi (wraz z ich elementami, tj. balkony, schody, kominy, dach) oraz pomieszczeniami piwnicznymi znajdującymi się w obrębię należących do nich lokali.
Skarżący nie ma dostępu do części obiektu objętej robotami (od strony elewacji południowej i wschodniej) oznaczonej symbolem "[...]" i "[...]" na załączniku graficznym do opinii biegłego. Komunikacja do lokalu nr [...] odbywa się od strony północnej, a wejście do lokalu i piwnicy przynależnej do niego znajduje się w elewacji zachodniej (a więc po przeciwnej stronie nieruchomości). Do wyłącznego korzystania skarżącego przeznaczony jest kontur gruntowy oznaczony symbolem "[...]" (kolor żółty), który jest wygrodzony (wydzielony) od pozostałej części nieruchomości i stanowi de facto samodzielny byt w aspekcie faktycznego sposobu użytkowania i zarządzania nieruchomością.
Podział quoad usum pozwala na wyodrębnienie współwłaścicielowi części nieruchomości, która będzie tylko do jego użytku. W praktyce wiąże się to z tym, że tylko niektórzy współwłaściciele uprawnieni zostają do korzystania z uzgodnionej części wspólnej nieruchomości z wyłączeniem innych współwłaścicieli. Korzystanie to niesie za sobą również obowiązek ponoszenia wydatków związanych z eksploatacją danej części nieruchomości. W przypadku konieczności remontu pomieszczenia, które zostało przyznane do wyłącznego korzystania konkretnemu współwłaścicielowi nieruchomości, to właśnie on zostaje obciążony kosztami związanymi z jego remontem.
W świetle przywołanych okoliczność zdaniem PINB należy stwierdzić, że wykonane w 2001 r. roboty w żaden sposób nie wpływają na warunki korzystania z nieruchomości, nie zagrażają interesom i nie naruszają praw własności skarżącego oraz nie wpływają negatywnie na obiekt budowlany. Także sam skarżący nie wykazał na żadnym etapie postępowania, aby sporne roboty wpływały negatywnie na jego prawa właścicielskie do nieruchomości. Ponadto przez 20 lat nie kwestionował tych robót, co niewątpliwie świadczy, że w dacie ich realizacji panował spokojny stan władania nieruchomością. Dopiero nieporozumienia pomiędzy współwłaścicielami nasilające się w ostatnich latach przyczyniły się do skargi na wykonane roboty.
Konkludując PINB wskazał, że wykonane w 2001 r. jak i w 2014 r. roboty dotyczące części zewnętrznych - nie wykraczały poza zakres czynności zwykłego zarządu, a tym samym do ich wykonania wystarczająca była zgoda większości współwłaścicieli, którą niewątpliwie inwestorzy dysponowali. Roboty dotyczące dachu i elewacji wykonano w obrębie i nad lokalami nr [...] i [...], których łączne udziały w nieruchomości wspólnej wynoszą 62,61 %.
W świetle powyższego, zdaniem organu, pomimo braku dopełnienia przez inwestorów obowiązku dokonania zgłoszenia robót wykonanych w 2014 r. (w obrębie dachu) oraz uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie inwestycji wykonanej w 2001 r. (dotyczącej elewacji południowej i wschodniej budynku) - brak jest podstaw do nakazania rozbiórki, czy też przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego, gdyż byłoby to nieuprawnione i zbyt daleko idące. Fakt wykonania robót budowalnych w warunkach tzw. "samowoli budowalnej" nie stanowi sam w sobie podstawy do nakazania rozbiórki. Jeżeli bowiem przywołane roboty zrealizowane zostały poprawnie technicznie, a ponadto inwestorzy posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane — brak jest wówczas podstaw do wydania decyzji nakazowej w trybie art. 51 p.b., co uzasadnia umorzenie niniejszego postępowania.
Odwołanie od tej decyzji złożył J. P. wnosząc o jej zmianę.
Decyzją z dnia 29 sierpnia 2024 r. (nr 955/2024) DWINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W jej uzasadnieniu wyjaśnił, że biorąc pod uwagę charakter przeprowadzonych robót i ich funkcję, charakter własnościowy budynku, okoliczność podziału nieruchomości wspólnej do wyłącznego korzystania oraz zakres udziałów w nieruchomości wspólnej, przysługujący poszczególnym lokalom, zasadne są rozważania organu I instancji zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji, zgodnie z którymi należałoby uznać je za czynności zwykłego zarządu. DWINB wskazał przy tym, że sporne roboty budowlane zostały wykonane w obrębie lokali nr [...] i nr [...] , których właściciele posiadają łącznie 62,61% udziałów w nieruchomości wspólnej. Lokal nr [...] jest współwłasnością T. A. i M. A. w udziale po 1/2. Prawo współwłasności jest ograniczone tylko takim samym prawem innych współwłaścicieli. Wszyscy współwłaściciele mają takie same prawo do korzystania z całej rzeczy. Zauważyć należy, iż M. A. nie zamieszkuje ww. lokalu, nie ma z nią kontaktu, nie ponosi kosztów związanych z utrzymaniem i użytkowaniem. Brak jest również informacji, aby nie zgadzała się ona na sporne roboty, a co więcej poprawiają one stan i funkcjonowanie lokalu, którego jest współwłaścicielem.
Dalej DWINB wskazał, że w rozpoznawanej sprawie prawidłowość wykonania robót dotyczących instalacji gazowej oraz zrealizowanych w obrębie części zewnętrznych budynku została stwierdzona prawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2022 r. oraz potwierdzona w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 28 lipca 2023 r. - ocena ta ma charakter wiążący. Tym samym Sąd prawomocnie wypowiedział się w kwestii instalacji gazowej, w aspekcie jej poprawności oraz prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie realizacji tej instalacji.
Odnosząc się zaś do zarzutu odwołania dot. pominięcia M. A. w postępowaniu DWINB wskazał, że do niniejszej w kwestii odniósł się również Sąd we wcześniejszym wyroku wskazując, iż zarzut ten mógłby zostać rozważony tylko w przypadku, gdyby zgłaszała go osoba pominięta.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył J. P. wnosząc o zmianę decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie:
- art. 50 i 51 p.b., gdyż pomimo stwierdzenia braku pozwolenia/zgłoszenia umorzono postępowanie oraz nieprzeprowadzono procedury naprawczej, a także przez błędną interpretację, że zgoda udzielona przez poprzednich właścicieli jest skuteczna, gdyż jest wymagana zgoda od aktualnych właścicieli na czas prowadzenia legalizacji, (zgoda Miasta, nie jest aktualna przy legalizacji) a także przez brak jakiejkolwiek dokumentacji budowlanej pozwalającej na legalizację takich prac;
- art. 30 p.b. przez brak zakwalifikowania prac jako wymagających pozwolenia/zgłoszenia, wbrew także wcześniejszemu orzeczeniu WSA;
- art. 201 k.c. przez jego wykładnię prowadzącą do błędnego liczenia udziałów i większości.
Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania gdy w świetle przeprowadzonego postępowania dowodowego wykryto niezgodności z prawem, które powinny być usunięte;
- art. 7 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że istniała zgoda współwłaściciela, gdyż prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie można domniemywać, a M. A. w sprawie nie występuje, zaś T. A. nawet nie zasugerowała, że zgodę taką posiadała, a tym samym błędne przyjęcie, że M. A. (aktualnie D.) zajęła stanowisko w sprawie prac budowlanych, gdy nie ma żadnego dowodu, ani nawet twierdzenia na tę okoliczność, a współwłaścicielka nie bierze udziału w sprawie;
- art. 7 k.p.a. przez brak pozyskania jakiejkolwiek dokumentacji budowlanej wymaganej dla legalizacji;
- art. 6. k.p.a. poprzez naruszenie wskazanych przepisów prawa budowlanego;
- art. 8 k.p.a. gdyż postępowanie nie było prowadzone w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej, w zakresie rzetelności, oceny prawnej, zupełności postępowania dowodowego i uwzględnienia treści orzeczenia Sądu;
- art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia udziału w postępowaniu jednemu ze współwłaścicieli lokalu nr [...];
- art. 11 k.p.a. przez brak odniesienia się do zarzutów związanych z brakiem zgody M. A. i kwestii oceny, czy legalizacja wymaga zgody aktualnego właściciela oraz kwalifikacji prac jako czynności zwykłego zarządu;
- zignorowanie wskazań wyroku w przedmiocie zbadania posiadania wymaganych zgód oraz dokumentacji, co miało wpływ na treść orzeczenia.
Do skargi załączono dokumenty na okoliczność jak wyglądały wydawane zezwolenia na montaż kotła gazowego, które – jak zauważył skarżący – miały charakter warunkowy i nie sposób przyjąć, aby takim zezwoleniem legitymowali się inwestorzy pieca gazowego do lok. nr [...] i [...]. Skarżący wyjaśnił, że właściciele mieszkań starali się o instalacje pieca w tym samym czasie, jednak to brak zgody od Państwa A. uniemożliwił procedowanie po stronie lokalu [...], w którym razem z mamą mieszkał.
Zarzucono nieprawidłowe przyjęcie, Sąd rozstrzygnął wiążąco kwestie związane z legalizacja pieca, jak również, że organ nie odniósł się do zarzutu, że legalizacja wymaga zgody aktualnych właścicieli, na czas prowadzenia procedury.
W dalszej części rozwinięto zarzuty dot. nieprawidłowego przyjęcia, iż M. A. wyraziła zgodę na sporne roboty budowlane, wywodząc, że niniejszej zgody nie można domniemywać. Podniesiono także, że aktualnie żaden ze współwłaścicieli nie ma samodzielnej większości.
Skarżący nie zgadza się również z przyjętą kwalifikację, iż niniejsze roboty stanowiły prace nieprzekraczające zwykłego zarządu. Wyjaśnił przy tym, że przegrody na balkonie i zabudowa pod balkonem zostały wykonane z naruszeniem uprawnień właścicielskich skarżącego. Umiejscowienie przegród powoduje pomniejszenie metrażu balkonu i powierzchni użytkowej pod nim, który przysługuje skarżącemu z tytułu udziału w nieruchomości.
Zdaniem strony organ naruszył też art. 201 k.c. licząc udziały przy głosowaniu według mieszkań lub zakładając bezpodstawnie, że była synowa głosowałaby zgodnie z wolą inwestora.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Na rozprawie, wyznaczonej na dzień 1 kwietnia 2025 r., pełnomocnik skarżącego odnosząc się do poszczególnych elementów budynku objętych zaskarżoną decyzją wskazał na generalny zarzut dotyczący braku właściwej dokumentacji budowlanej, technicznej, świadczącej o zakresie wykonanych robót. Zauważa, że w przypadku dachu mamy do czynienia z remontem, w wyniku którego nastąpiła zmiana pokrycia dachowego w innej technologii, przy użyciu innych materiałów. W związku z tym nie są to czynności zachowawcze. Ponadto wskazuje, że w wyniku wykonania tych robót budowlanych mogło dojść do zmiany obciążeń. Wskazuje, że nawet w przypadku gdyby zakwalifikować takie roboty za wymagające zgłoszenia to wówczas również wymagana byłaby zgoda skarżącego. Ponadto wskazuje, że nie można domniemywać zgody udzielonej przez M. A.
W zakresie robót wykonanych w przyziemiu budynku pełnomocnik wskazał, że doszło w ich efekcie do naruszenia udziałów skarżącego. Na koniec zwrócił uwagę na treść wyroku tut. Sądu z którego nie wynika, że w przypadku pieca gazowego uzyskano pozwolenie na budowę, tylko zwrócono uwagę na kwestię dotyczącą zgody ówczesnego właściciela budynku na wykonanie tychże robót. Wskazuje, że taka zgoda była udzielona pod warunkiem uzyskania zezwolenia na budowę. Skoro nie uzyskano takiego pozwolenia, a w tym zakresie brak jest jakiegokolwiek dowodu, to tym samym zgoda utraciła moc.
Skarżący oświadczył również, że w 1973 r. jego rodzice ubiegali się o przebudowę instalacji c.o. i wówczas zostały wydane wytyczne, z których wynika konieczność uzyskania zgody mieszkańców na takie roboty. Zdaniem skarżącego analogiczny wymóg istniał w 1995 r., kiedy mama skarżącego oraz T. A. ubiegały się o zgodę na montaż pieca gazowego. Ze względu na brak takiej zgody mama skarżącego musiała zrezygnować z inwestycji. Natomiast T. A. złożyła nieprawdziwe oświadczenie, że taką zgodę posiada.
Nadto, skarżący wskazał, że w wyniku przebudowania przestrzeni pod balkonem na długości 12 m zostały naruszone jego prawa właścicielskie. Na pytanie Sądu, oświadczył, że przed remontem dachu w 2014 r. były podejmowane w obrębie dachu roboty budowlane przy czym przed wykupem mieszkań w 1998 roku ówczesny administrator budynku wykonał prace remontowe polegające na wymianie całego poszycia dachu. Natomiast po roku 1998 były prowadzone tylko doraźne prace.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:
W przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji/postanowienia, innego aktu następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych uznał, że wydane w sprawie decyzje zostały podjęte z naruszeniem prawa materialnego i prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja DWINB z dnia 29 sierpnia 2024 r. (nr 955/2024), utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia 22 maja 2024 r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w obrębie lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (trzylokalowym) przy ulicy [...] we W. (dz. nr [...], AM-[...], obręb Z.). Co istotnie, zaskarżona decyzja jest trzecią decyzją wydaną w niniejszej sprawie, w której wypowiadał się również dwukrotnie tut. Sąd, tj.: w wyroku z 20 kwietnia 2022 r. i wyroku z 28 lipca 2023 r., które mają moc wiążącą tak względem organów jak i tut. Sądu. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Przywołany art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 574/23, CBOSA). Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 90/23, CBOSA).
Niewątpliwie więc na organie i sądzie spoczywa istotny obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, który może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej poprzedni pogląd prawny nieaktualnym. Tym samym związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować. Takie same zasady bez wątpienia dotyczą związania wskazaniami poczynionymi przez sąd co do dalszego postępowania np. jego pożądanego kierunku, ewentualnych działań wyjaśniających jakie należało być może podjąć (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 2/20, CBOSA).
Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., rozumie się powszechnie, wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego (np. braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego), wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. W zakresie oceny prawnej mieści się więc zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym (stosowania prawa), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne, i jakie, zdaniem sądu, zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło być uznane za zgodne z prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt II FSK 117/21, CBOSA).
Ponadto, należy zauważyć, że pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału zebranego w sprawie (wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt III FSK 2013/21, CBOSA).
Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy, należy zauważyć, że słusznie w jej realiach organy uznały, że prawidłowość wykonania robót dotyczących instalacji gazowej oraz zrealizowanych w obrębie części zewnętrznych budynku została stwierdzona prawomocnym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2022 r. (sygn. akt II SA/Wr 477/21) i ma ona – zgodnie z przywołaną regulacją moc wiążącą, co też oznacza, że zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i tut. Sąd musiały ją uwzględniać. Tym samym skoro w orzeczeniu tym Sąd stwierdził, że ustalone w sprawie okoliczności stanu faktycznego oraz przyjęty stan prawny, pozwalały na przyjęcie, że oznaczone prace zostały wykonane w sposób prawidłowy, to tut. Sąd jest tą oceną związany, jak również był nią związany Sąd wydając wyrok z dnia 28 lipca 2023 r. W tym zaś Sąd po raz kolejny wskazał, że nie ma podstaw do uznania, że stan instalacji gazowej narusza wymagania wynikające z przepisów techniczno-budowlanych. Nadto przyjął, że w sprawie uprawnione było ustalenie, że wykonanie spornej instalacji gazowej nastąpiło przy akceptacji Zarządu G. W.-F., działającego z ramienia ówczesnego właściciela gminy W., co pozwala na przyjęcie, że istniała zgoda Gminy na realizację instalacji gazowej. Jednocześnie tenże Sąd stwierdził, że wykonane w 2014 r. roboty w obrębie dachu wymagały zgłoszenia, zaś wykonane w 2001 r. roboty dotyczące elewacji południowej i wschodniej budynku polegające na: wykonaniu zadaszenia nad wejściem do lokalu nr [...], zamurowaniu przestrzeni pod balkonem celem wykonania schowaka, wykonaniu ścianek osłonowych w obrębie balkonu, demontażu prowadzącego do piwnicy murku o wysokości 40 cm, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach uznał, że jakkolwiek z wyroku z dnia 20 kwietnia 2022 r. wynika, iż zostały one wykonane prawidłowo, to jednak z uwagi na obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę i dokonania zgłoszenia rzeczą organu jest ustalenie, czy inwestorzy legitymowali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele tychże robót.
Stąd, w realiach badanej sprawy, po wydaniu przywołanych wyroków, które nie zostały przez skarżącego zaskarżone, brak jest podstaw do kwestionowania przyjętych w nim ustaleń co do prawidłowości wykonanej instalacji gazowej i montażu kotła oraz robót wykonanych w roku 2001 i 2014. Brak jest też przesłanek do kwestionowania zgody Gminy W. na wykonanie instalacji gazowej, co przesądził Sąd w wyroku z 28 lipca 2023 r. Z tego też względu podniesione w tym zakresie w skardze oraz na rozprawie zarzuty, nie podlegały uwzględnieniu.
Odnosząc się zaś do aspektu, który wobec brzmienia wyroku z lipca 2023 r., wymagał wyjaśnienia, a mianowicie prawa do dysponowania nieruchomością na cele wykonanych w 2001 i 2014 r. robót, trzeba zauważyć, że w spornym budynku przy ul. [...] we W. wyodrębniono trzy lokale mieszkalne, przez co w sprawie mamy do czynienia z tzw. "małą wspólnotą mieszkaniową". Do zarządu w takiej wspólnocie mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.c. Oznacza to, że zgodnie z art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Z kolei w myśl art. 201 k.c. do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że przez "czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu" rzeczą wspólną należy rozumieć czynności rozporządzenia rzeczą wspólną (zbycia własności rzeczy, obciążenia nieruchomości prawem rzeczowym ograniczonym, wynajęcie, itp.), czynności zmieniające dotychczasowe przeznaczenie rzeczy, a także m.in. modernizację, nadbudowę i przebudowę, podział nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1498/22, CBOSA).
Natomiast w przypadku czynności zachowawczych, każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa (art. 209 k.c.).
W myśl więc art. 201 k.c. do dokonania czynności zwykłego zarządu wystarcza zgoda większości współwłaścicieli, przy czym większość tę – zgodnie z art. 204 k.c. - oblicza się wg wielkości udziałów, a nie liczby współwłaścicieli (por. wyrok Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt III CA 323/12). Tym samym w przypadku, gdy rzecz stanowi współwłasność w udziałach wynoszących po ½ części, do każdej czynności wymagana jest zgoda obu współwłaścicieli.
Tymczasem w realiach badanej sprawy, lokal nr [...] stanowi własność T. A. i posiada 36,73% udziałów w nieruchomości, lokal nr [...] (współwłasność T. A. i M. A. w udziale po 1/2) – posiada 25,88% udziałów w nieruchomości, zaś lokal nr [...], będący we własności skarżącego, posiada 37,39% udziałów w nieruchomości wspólnej. Oznacza to, że żaden ze współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] nie posiada samodzielnej większości. Stąd nawet do wykonania czynności zwykłego zarządu żaden z nich jest uprawniony samodzielnie. Z tego też względu, w realiach badanej sprawy, należy przyjąć, że bez względu na to czy uznamy, że wykonane w 2001 r. czynności mieszczą się w zakresie zwykłego zarządu, czy też ten zakres przekraczają, wobec przywołanych uwarunkowań własnościowych, inwestorzy samodzielnie nie posiadali większości do dysponowania nieruchomością na cele wykonanych robót budowlanych. Z przedłożonych bowiem akt sprawy nie wynika, aby zgodę na niniejsze roboty wyraziła współwłaścicielka lokalu nr [...], tj. M. A. Zgoda taka musi być przy tym wyrażona w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana (zob. wyrok NSA z 3 marca 2020 r., II OSK 190/19, CBOSA). Pomimo wezwania PINB, taka zgoda nie została przedłożona, jak również nawet w odpowiedzi na wezwanie nie wskazano, aby o taką zgodę inwestorzy wystąpili. Również zgromadzona w sprawie dokumentacja nawet w sposób pośredni nie pozwala na przyjęcie, iż M. A. aprobowała niniejsze roboty. Z tych względów należy przyjąć, że nie są prawidłowe twierdzenia organów, że skoro roboty zostały wykonane w obrębie lokali nr [...] i [...], których współwłaściciele posiadają 62,61 % udziałów w nieruchomości wspólnej, to przyjąć należy, że legitymowali się oni prawem do dysponowania nieruchomością na cele robót, które nieprzekraczały zakresu zwykłego zarządu.
Dalej trudno również zaaprobować, że wykonane w 2001 r. prace, które w wyroku z 28 lipca 2023 r., zostały zakwalifikowane w kategoriach przebudowy, stanowią zakres zwykłego zarządu rozumianego jako czynności polegające na załatwieniu bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego jej przeznaczenia (por. wyrok WSA z dnia 22 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 443/23, CBOSA). Jeżeli zaś inwestor jest współwłaścicielem nieruchomości, na której zlokalizowana jest inwestycja, to powinien swoje oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzeć zgodą współwłaściciela (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2370/19, CBOSA). Przyjętej oceny – wbrew twierdzeniom organów – nie może zmieniać mający w realiach badanej sprawy miejsce podział do wyłączonego korzystania. Podział quoad usum, z natury swej rodzi bowiem jedynie skutki w sferze obligacyjnej i nie zmienia stosunków własnościowych - w tym przypadku nie powoduje więc, że przyznana w postanowieniu z dnia 20 listopada 2002 r. do wyłączonego korzystania właścicielom lokalu nr [...] i [...] część przestaje być częścią wspólną. Umowa bowiem między współwłaścicielami, czy też orzeczenie sądu o podział nieruchomości do wyłącznego korzystania (podział quoad usum) jako źródło stosunku obligacyjnego, niezmieniającego stosunku współwłasności i niewywołującego skutków prawnorzeczowych, nie przyznaje poszczególnym współwłaścicielom prawa do dysponowania na cele budowlane fizycznie wydzieloną i będącą w ich wyłącznym posiadaniu częścią nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., II OSK 1869/06, LEX nr 338967), chyba że zawiera postanowienia, które w sposób wyraźny i precyzyjny, przyznają danemu współwłaścicielowi uprawnienie do wykonywania robót budowlanych określonego rodzaju i w określonym zakresie, co do wydzielonej części nieruchomości. Brak tego rodzaju postanowień w umowie/orzeczeniu o podział quoad usum, skutkuje niemożnością uznania tej okoliczności za źródło uprawnień współwłaściciela do samodzielnego dysponowania na cele budowlane fizyczną częścią nieruchomości przydzieloną mu do wyłącznego korzystania. Ponieważ zaś dysponowanie nieruchomością na cele budowlane (także w zakresie jej fizycznie wydzielonej części w ramach umowy o podział quoad usum) zasadniczo stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, dlatego stosownie do treści art. 199 k.c. do podjęcia tego rodzaju czynności koniczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w braku tej zgody, współwłaściciele których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać upoważnienia do jej dokonania przez sąd powszechny.
Odnośnie zaś robót wykonanych w 2014 r., a polegających na wymianie pokrycia dachowego z papy na gont bitumiczny i naprawie kominów, trzeba zauważyć, że także w tym przypadku nie sposób przyjąć, iż istniała zgoda nawet większości współwłaścicieli, wobec braku zgody M. A. Ponadto, jakkolwiek oczywiście czynność, która nie zagraża interesom współwłaścicieli nieruchomości, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, to jednakże nie można zapominać, że zasadniczo zarówno remont, jak i wymianę dachu dotyczące rzeczy wspólnej należy zakwalifikować jako czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu (por. wyrok Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia 8 kwietnia 2029 r., sygn. akt III CA 48/19). W realiach badanej sprawy nie mamy zaś do czynienia z bieżącą konserwacją, ale z wymianą poszycia dachowego nad lokalami nr [...] i [...] w nieruchomości wspólnej. Wyklucza to więc przyjęcie, że mamy do czynienia ze zwykłą eksploatacją.
Odnosząc się zaś do stanowiska organu, iż roboty te można oceniać również przez pryzmat czynności zachowawczych, trzeba zauważyć, że czynność zachowawczą charakteryzują dwie podstawowe cechy: po pierwsze, jej celem jest ochrona prawa przed możliwym niebezpieczeństwem, po drugie, ochrona ta dotyczy wspólnego prawa i jest podejmowana w interesie wszystkich współwłaścicieli (por. Komentarz do art. 209 k.c., Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II, A. Kidyba (red.), Lex 2012). Uzasadnienie wprowadzenia art. 209 k.c. do grupy przepisów regulujących współwłasność ułamkową podyktowane było tym, że w sytuacji, gdy wspólne prawo jest narażone na niebezpieczeństwo, każdy ze współwłaścicieli powinien mieć uprawnienie do samodzielnego podejmowania wszelkich czynności, które są potrzebne do usunięcia tego niebezpieczeństwa. Stan zagrożenia dla wspólnego prawa powoduje, że często wykluczone jest oczekiwanie na jednomyślną decyzję współwłaścicieli (art. 199) albo nawet na aprobatę większości (art. 201) (por. Komentarz do art. 209 k.c., Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany, M. Balwicka-Szczyrba (red.), A. Sylwestrzak (red), Lex 20025).
W ocenie Sądu przyjęta przez organy kwalifikacja jest co najmniej przedwczesna. Organy nie wyjaśniły bowiem w sposób należyty i wyczerpujący stanu pokrycia dachowego w kontekście podjętych w 2014 r. robót, a także wobec poczynionych twierdzeń, co do konieczności zabezpieczenia przed ewentualnym zalewaniem lokali nr [...] i [...] z nieszczelnego i zużytego technicznie w wyniku wieloletniej eksploatacji dachu. Rzeczą zaś konieczną w realiach badanej sprawy jest wyjaśnienie kwestii wykonanego remontu pokrycia dachu w świetle samej istoty czynności zachowawczej, która musi być nakierowana na ochronę wspólnego prawa przed realnie istniejącym niebezpieczeństwem jego naruszenia lub podjęta w reakcji na już dokonane jego naruszenie. W tym celu niezbędnym jest więc ustalenie stanu dachu oraz kominów przed dokonanym remontem, ich stopnia zużycia, sprawności technicznej i użytkowej z punktu widzenia prawidłowej i bezpiecznej eksploatacji. Niniejszego zaś w realiach badanej sprawy zabrakło, co też stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zgodnie z ich brzmieniem organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.
W tak kształtujących się okolicznościach faktycznych, w ocenie Sądu, brak było podstaw do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Tym samym, wobec stwierdzonych nieprawidłowości Sąd zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., co też orzekł w pkt. I sentencji. Rozstrzygnięcie zaś zawarte w pkt. II znajduje swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ uwzględni okoliczności i uwagi wskazane w uzasadnieniu niniejszego wyroku ukierunkowane na koniczność zebrania i oceny materiału dowodowego co do ustalenia czy wykonanym w 2014 r. robotom można przypisać charakter czynności zachowawczych. W tym celu organ uwzględni przyznane przez skarżącego na rozprawie okoliczności, że przed remontem w 2014 r., roboty budowlane w obrębie dachu były podjęte tylko przed wykupem lokali w 1998 r. i sprowadzały się do wymiany całego poszycia dachu. Natomiast po roku 1998 r. były prowadzone wyłącznie doraźne prace.