II SA/WR 854/24

II SA/Wr 854/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dominik Dymitruk
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Olga Białek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2505
art. 119 par. 1, art. 121 par. 2
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w S. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 11 września 2024 r. nr 982/2024 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi O. Sp. z o.o. Sp.k. (dalej: spółka, strona skarżąca) jest wskazane w sentencji postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ II instancji), którym utrzymane zostało w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: PINB, organ I instancji) z dnia 14 czerwca 2024 r., nr 1218/2024 o nałożeniu grzywny celu przymuszenia w kwocie 50.000 zł.
Powyższe rozstrzygnięcia wydane zostały w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją z dnia 17 listopada 2023 r., nr 2241/2023, PINB nakazał Spółce – jako właścicielowi budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego we W. przy ul. [...] – usunięcie zagrożenia wynikającego z pogorszonego stanu technicznego budynku poprzez:
1. usunięcie luźnych elementów dachu budynku,
2. usunięcie luźnych elementów z elewacji budynku (odspojonych tynków, uszkodzonych obróbek blacharskich),
3. usunięcie uszkodzonego oszklenia okiennego i wykonanie zabezpieczenia otworów okiennych oraz drzwiowych przed dostawaniem się wody opadowej do wnętrza budynku,
4. montaż wyłazu dachowego w sposób uniemożliwiający przedostawanie się wody do wnętrza budynku;
5. wykonanie zabezpieczenia uszczelniającego pokrycia dachowe, uniemożliwiające przedostawanie się wody opadowej do wnętrza budynku.
Organ I instancji zakreślił terminy wykonania ww. obowiązków: 1 miesiąc w zakresie punktów 1-3 i 5 oraz 4 miesiące w zakresie punktu 4. Jednocześnie nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja została doręczona Spółce dnia 23 listopada 2023r., następnie utrzymana w mocy decyzją ostateczną DWINB z dnia 16 lutego 2024 r.
Dokonując sprawdzenia realizacji nałożonych obowiązków w dniu 21 lutego 2024 r. PINB stwierdził, że obowiązek z punktu 1 został wykonany, punktu 2 nie wykonano, zaś punkt 3 zostały wykonany częściowo, to jest otwory okienne zostały zabezpieczone od środka płytą OSB, deskami lub bliżej nieokreślonym materiałem, natomiast nie usunięto fragmentów oszklenia. Co do punktu 4 nie można było stwierdzić wykonania nakazu. Organ ponadto stwierdził, że teren podwórza ogrodzony jest ogrodzeniem pełnym, zaś od strony frontowej znajdują się zabezpieczenia nad chodnikiem z wyraźnymi ugięciami, siatka zabezpieczająca w środkowej części elewacji była odczepiona i nie zabezpieczała gzymsu.
Pismem z dnia 14 marca 2024 r. PINB wezwał Spółkę do usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym zabezpieczeń elewacji i przedłożenia dokumentów potwierdzających wykonanie tego obowiązku, zakreślając termin 14 dni do udzielenia informacji i przedłożenia dokumentów.
Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 19 marca 2024 r. stwierdzono, że decyzja PINB z 17 listopada 2023 r. nie została wykonana w punktach 2 i 3 (w oknach tylnej i frontowej elewacji były widoczne nieusunięte fragmenty oszklenia). Stwierdzono też, że uszkodzone ogrodzenie nie zabezpiecza terenu nieruchomości przed dostępem osób trzecich oraz wyraźne ugięcia zabezpieczenia nad chodnikiem od strony frontowej. W konsekwencji powyższych ustaleń organ I instancji skierował do Spółki upomnienie z wezwaniem do wykonania obowiązków wynikających z decyzji DWINB z 16 lutego 2024 r. w terminie 7 dni, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego.
W odpowiedzi na upomnienie Spółka wskazała, że obowiązki z punktu 2 i 3 zostały wykonane w najkrótszym możliwym terminie. Następnie pismem z dnia 16 kwietnia 2024 r. złożyła wniosek o wszczęcie procedury z art. 67 Prawa budowlanego i wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wraz z oświadczeniem osoby z uprawnieniami budowlanymi o stanie części budynku.
PINB dokonał kontroli przedmiotowego budynku w dniu 23 kwietnia 2024 r. i ponownie stwierdził liczne uszkodzenia, ubytki, fragmenty luźnych tynków uszkodzenia stolarki okiennej, ubytki i uszkodzenia obróbek blacharskich. W protokole kontroli zaznaczono, że powyższe ustalenia nie uprawniają do podjęcia robót budowlanych innych niż wymienione m.in. w we wskazanej wyżej decyzji PINB, natomiast co do wniosku o wszczęcie postępowania na postawie art. 67 Prawa budowlanego PINB zajmie stanowisko odrębnym pismem.
Pismem z dnia 21 maja 2024 r. Spółka przedłożyła raport techniczny z realizacji nakazów i zaleceń PINB dla zabezpieczenia m.in. przedmiotowego budynku, wraz z oświadczeniem osoby z uprawnieniami budowlanymi.
Organ I instancji ponownie przeprowadził kontrolę budynku, stwierdzając stan podobny do ustalonego podczas poprzednich kontroli. Ustalono też brak możliwości wejścia do wnętrza budynku oraz istnienie konstrukcji wykonanej celem tymczasowego uszczelnienia pokrycia dachowego przed wodami opadowymi.
Wskazanym na wstępie postanowieniem PINB działając jako organ egzekucyjny, nałożył na Spółkę grzywnę w wysokości 50.000 zł celem przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym. W tytule tym, jako treść obowiązku wskazano usunięcie zagrożenia wynikającego z pogorszonego stanu technicznego przedmiotowego budynku poprzez wykonanie robót wymienionych w punktach 2 i 3 decyzji PINB z dnia 17 listopada 2023 r.
Po rozpoznaniu zażalenia, zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem DWINB utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Na wstępie uzasadnienia organ II instancji wskazał, że na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm., dalej: upea), w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego organ egzekucyjny ma do dyspozycji dwa środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze. Wyjaśnił, że dokonując wyboru właściwego środka, organ powinien kierować się zasadami obowiązującymi z procedurze egzekucyjnej w administracji, wynikającymi z art. 7 § 1 i § 2 upea, to jest zasadą celowości nakazującą stosowanie środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku oraz zasadą stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego. Przywołał art. 119 upea, regulujący przesłanki nałożenia grzywny i art. 121 upea, na podstawie którego ustalana jest wysokość tego środka egzekucyjnego.
DWINB zwrócił uwagę, że decyzja, którą nałożony został obowiązek, była ostateczna i podlegała wykonaniu. Wskazał, że w przypadku obowiązków podlegających egzekucji nie chodzi tylko o podjęcie starań w celu realizacji obowiązków, ale o ich skuteczność. Ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania nałożonego obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego. Z kolei wysokość grzywny w celu przymuszenia nie jest zależna od możliwości finansowych zobowiązanego ani jego sytuacji osobistej czy zdrowotnej. Podkreślił organ II instancji, iż rozpoznając zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego, bada wyłącznie jego zgodność z prawem – nie podlega ponownemu badaniu sprawa administracyjna zakończona decyzją.
W ocenie DWINB prawidłowo zostało przeprowadzone postępowanie od wydania decyzji nakładającej obowiązek do wydania postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny celem przymuszenia. PINB wystosował upomnienie, zgodnie z art. 15 upea, dokonał kilkakrotnie kontroli wykonania nałożonego obowiązku, podczas których stwierdzono brak wykonania obowiązku w całości.
Organ II instancji zauważył dodatkowo, że w związku ze zgłoszeniem Spółki, PINB dokonał ponownej kontroli przedmiotowego budynku w wyniku której stwierdził, że na elewacji tylnej budynku usunięto luźne tynki, a okna zabezpieczono poprzez montaż membrany - w jednym oknie widoczna była połówka niespękanej szyby. Stwierdzono też tymczasowe zabezpieczenie połaci dachowej. Na elewacji frontowej widoczne były luźne fragmenty tynków zalegające na gzymsach nad parterem, pierwszym piętrem i nad jednym oknem. Pomiędzy detalami architektonicznymi nad oknami trzeciego piętra zawieszony był fragment tynku lub detalu architektonicznego. Luźne fragmenty tynku były widoczne również na poziomie parteru pod daszkami zabezpieczającymi. Stwierdzono luźne obróbki blacharskie parapetów fragmenty uszkodzonych obróbek na gzymsach, fragmenty wybitej szyby, siatkę zabezpieczającą na elewacji frontowej z widocznymi rozerwaniami i odspojeniami przy gzymsie dachu.
DWINB zwrócił uwagę na datę wydania decyzji organu I instancji nakładającej obowiązek i na datę decyzji odwoławczej, stwierdzając, że Spółka miała pół roku na wykonanie obowiązku. Dodatkowo PINB wielokrotnie wzywał Spółkę do jego wykonania, zatem zdaniem organu odwoławczego brak było podstaw do twierdzenia, że strona zobowiązana nie miała wiedzy o ustalonych nieprawidłowościach.
Organ II instancji stwierdził, że wysokość nałożonej grzywny odpowiada regulacji ustawowej wyjaśniając przy tym, że nie jest to kara, lecz forma wywarcia nacisku zmierzającego do wykonania przez zobowiązanego nałożonego na niego obowiązku. Zwrócił też uwagę na przesłanki umorzenia grzywny. Końcowo stwierdził brak podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca zarzuciła DWINB w pierwszej kolejności naruszenie art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) w związku z art. 18 upea wskazując, że organ II instancji bez uwzględnienia całokształtu okoliczności i wszechstronnej ich oceny, a jedynie w oparciu o wybiórczo przyjętą jedną okoliczność (której znaczenie dodatkowo zniekształcił) stwierdził, że Spółka uchyla się od obowiązku nałożonego decyzją PINB, podczas gdy postawa Spółki i podjęte przez nią działania w żaden sposób nie uzasadniają takiej kwalifikacji. Zwróciła uwagę, że we wskazanym przez DWINB półrocznym okresie z pięciu nałożonych obowiązków trzy zostały wykonane w całości. Z kolei co do pozostałych dwóch obowiązków, zarzuty organu sprowadzają się w jej ocenie do podjęcia nieodpowiednich (niewystarczających) działań a nie do bierności skarżącej. Spółka podkreśliła, że organ II instancji w żaden sposób nie uzasadnił wysokości grzywny.
Podniesiony nadto został zarzut naruszenia art. 136 w związku z art. 81 kpa w związku z art. 18 upea, poprzez oparcie skarżonego postanowienia na ustaleniach kontroli PINB z dnia 4 września 2024 r., które to ustalenia dokonane zostały poza trybem postępowania dowodowego, gdyż przeprowadził ją organ I instancji na 5 dni przed wydaniem skarżonego postanowienia DWINB. Ustalenia zostały udokumentowane w sposób niewiadomy stronie skarżącej i strona nie mogła się co do nich wypowiedzieć – zatem w żaden sposób ustalenia te nie mogły zostać uznane za podstawę faktyczną wydanego rozstrzygnięcia.
Kolejnym zarzutem jest naruszenie art. 6 § 1 upea przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż wbrew przyjętemu przez DWINB stanowisku (z naruszeniem ww. przepisów postępowania), w sprawie nie zachodziła przesłanka uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. W konsekwencji, zdaniem strony skarżącej, naruszony został przepis art. 119, art. 120 § 1 i 2 oraz art. 122 § 2 pkt 1 i 2 upea przez ich niewłaściwe zastosowanie.
Wobec powyższych zarzutów, skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skargi Spółka szczegółowo argumentowała podniesione zarzuty, akcentując swoją postawę w wykonaniu nałożonych obowiązków, podejmowanie działań celem ich realizacji i częściowe ich wykonanie.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skargę należało ocenić jako niezasadną.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do zasadności zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w sytuacji, gdy strona skarżąca podejmowała działania celem wykonania decyzji ostatecznej DWINB – którą podtrzymana została decyzja organu I instancji nakładająca obowiązek usunięcia zagrożenia wynikającego ze stanu technicznego budynku położonego we W. przy ul. [...].
Przystępując do rozpoznania powyższego sporu przede wszystkim zaznaczyć należy, że zadaniem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest kontrola zaskarżonego aktu, która oznacza badanie jego zgodności z obowiązującym prawem, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), powyższa kontrola dokonywana jest w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Granice sprawy wyznacza zaś zaskarżony akt – to jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.
Dokonując powyższej kontroli, Sąd orzekający w niniejszej sprawie, nie stwierdził nie tylko naruszeń podniesionych w skardze, ale jakichkolwiek innych, które warunkowałyby uchylanie zaskarżonego aktu i tym bardziej postanowienia organu I instancji.
Podstawą prawną wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest art. 119 § 1 upea, który stanowi, że powyższy środek egzekucyjny należy zastosować, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.
Strona skarżąca co do zasady została obciążona obowiązkiem wykonania określonych robót, wymienionych w pięciu punktach, w terminie 1 miesiąca i 4 miesięcy od daty doręczenia decyzji. Decyzja PINB w tym przedmiocie, wydana 17 listopada 2023 r. i doręczona 22 listopada 2023 r., została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności, co oznacza, że podlegała wykonaniu od momentu doręczenia jej stronie.
Oceniając zasadność wydania postanowienia skarżonego w niniejszej sprawie, konieczne jest zwrócenie uwagi, że zastosowana w postępowaniu egzekucyjnym grzywna w celu przymuszenia nie dotyczy wszystkich czynności wymienionych w decyzji, a jedynie tych wymienionych w punktach 2 i 3, to jest usunięcia luźnych elementów z elewacji budynku (odspojonych tynków i uszkodzonych obróbek blacharskich) oraz usunięcia uszkodzonego oszklenia okiennego i wykonanie zabezpieczenia otworów okiennych przed dostawaniem się wody opadowej do wnętrza budynku. Te obowiązki, zgodnie z treścią decyzji, która stała się podstawą prawną wystawienia tytułu wykonawczego i zastosowania środka egzekucyjnego, miały zostać wykonane w terminie 1 miesiąca.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, nałożenie spornej grzywny celem przymuszenia do wykonania opisanych wyżej robót poprzedzone było czterema kontrolami budynku, dokonanymi przez organ I instancji: 21 lutego 2024 r., 19 marca 2024 r., 23 kwietnia 2024 r. i 24 maja 2024 r. Podczas ostatniej kontroli nadal stwierdzono na elewacjach widoczne ubytki cegieł i tynków, fragmenty luźnych tynków oraz stolarkę okienną z powybijanymi szybami i fragmentami szyb w ramach okiennych. Okoliczności te zostały potwierdzone dokumentacją zdjęciową.
Powyższe ustalenia poczynione przez PINB wskazują zatem wyraźnie, że pomimo upływu 6 miesięcy od doręczenia decyzji nakładającej wykonanie robót wymienionych w punktach 2 i 3, obowiązek w tym zakresie nie został wykonany.
Słusznie zatem organy obu instancji powołały się na art. 6 § 1 upea, który nakłada na wierzyciela, a więc w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego, obowiązek podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Wierzyciel może nie podejmować czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, jeżeli wysokość należności pieniężnej nie przekracza dziesięciokrotności kosztów upomnienia, chyba że okres do upływu terminu przedawnienia należności pieniężnej jest krótszy niż 6 miesięcy.
Treść powołanej regulacji prawnej wyraźnie wskazuje, że PINB jako wierzyciel był wręcz zobligowany, a nie tylko uprawniony do egzekwowania nałożonego na spółkę obowiązku o charakterze niepieniężnym, który w zakreślonym terminie nie został wykonany. Bez znaczenia jest tutaj podejmowanie jakichkolwiek działań przez stronę skarżącą i próba wykazywania postawy, której – zdaniem skarżącej – nie można utożsamiać z uchylaniem się od wykonania wymaganych robót. Uchylanie się zobowiązanego od wykonania obowiązku, o którym mowa w przytoczonej wyżej regulacji prawnej, należy bowiem rozumieć jako niewykonanie tego obowiązku w terminie wyznaczonym czy to przez organ w decyzji, czy też wynikającym z przepisów prawa. Co do powyższego zagadnienia odnosił się też Naczelny Sąd Administracyjny, który wyjaśniał, że choć upea nie zawiera definicji pojęcia "uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku", to na podstawie całokształtu przepisów regulujących instytucje administracyjnego postępowania egzekucyjnego można przyjąć, że organ przystępuje do czynności mających na celu przymusowe wykonanie obowiązku ciążącego na zobowiązanym w każdym przypadku, gdy obowiązek jest wymagalny, a zobowiązany powstrzymuje się od jego wykonania. Przy czym za spełnienie obowiązku należy uznać jego wykonanie w całości, nie zaś częściowe jego wykonanie i podjęcie starań w celu realizacji tego obowiązku w przyszłości. Wykonalność aktu administracyjnego obejmuje bowiem wszystkie obowiązki określone przez właściwy organ administracyjny (por. wyroki NSA : z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1820/08; z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1988/17, z dnia 5 lutego 2025 r., sygn. akt III FSK 482/24, dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem fakt, że obowiązki zostały w części wykonane nie oznacza, że wierzyciel jest uprawniony do odstąpienia od ich egzekucji w sytuacji, gdy nie doszło do wykonania obowiązków w całości. Podejmowanie istotnych kroków zmierzających bezpośrednio do wykonania nakazanych obowiązków nie czyni nałożenia grzywny w celu przymuszenia bezprzedmiotowym. Nie jest to bowiem wykonanie nałożonych obowiązków, a do tego zmierza zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny. Celem zastosowania tego środka egzekucyjnego jest bowiem doprowadzenie do pełnego wykonania obowiązków wynikających z wydanego nakazu, a nie do podjęcia działań, które mają dopiero doprowadzić do takiego wykonania. Dopóki bowiem ciążący na zobowiązanym obowiązek nie zostanie w pełni wykonany, wierzyciel zobligowany jest podjąć działania zmierzające do wyegzekwowania tego obowiązku, zaś organ egzekucyjny zobowiązany jest do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Skala wykonanych czy niewykonanych obowiązków nie jest zatem okolicznością istotną dla stwierdzenia, że organ powinien mobilizować stronę do ich realizacji. O terminie wykonania obowiązków przesądzono w ostatecznej decyzji co oznacza, że nie od strony skarżącej zależy, kiedy będzie je realizowała. Tym samym okoliczność, że strona skarżąca podejmowała (jak się okazało, mało skuteczne) kroki zmierzające do wykonania robót budowlanych, nawet jeżeli kontynuowała je po upływie wyznaczonych decyzją terminów, nie może mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia.
Strona skarżąca, jakkolwiek podejmowała działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości w stanie budynku, to w zakresie wykonania robót opisanych w tytule wykonawczym, które powinny były zostać wykonane przed końcem 2023 r., nie wykonała ich w całości przez kolejnych sześć miesięcy. Co istotne, aby przyjąć, że obowiązek został wykonany, musi zostać zrealizowany zgodnie z jego treścią. W niniejszej sprawie chodziło zaś o usunięcie luźnych elementów elewacji oraz usunięcie oszklenia z otworów okiennych i zabezpieczenie tych otworów przed opadami do wnętrza budynku. Zgodnie z protokołami przeprowadzonych kontroli, o ile otwory okienne zostały zabezpieczone, oszklenie nadal było nieusunięte. To samo dotyczy luźnych elementów elewacji. Zwrócić należy uwagę, że treść obowiązku określona w tytule wykonawczym polegała na usunięciu zagrożenia wynikającego z pogorszonego stanu technicznego przedmiotowego budynku poprzez wykonanie wskazanych wyżej czynności. Skoro zaś zagrożenie to usunięte nie zostało – powtórzyć należy – po upływie 6 miesięcy mimo, że Spółka miała wykonać ten obowiązek w ciągu jednego miesiąca, uprawnione było przyjęcie, że uchylała się od wykonania nałożonego na nią obowiązku.
Zaznaczyć trzeba, że dla oceny zgodności z prawem skarżonego aktu bez znaczenia pozostaje fakt wykonania pozostałych trzech z pięciu robót wymienionych przez PINB w decyzji z 17 listopada 2023 r. Tytuł wykonawczy, który wyznacza granice egzekucji, opisuje dwa rodzaje robót i w tym zakresie podlega badaniu zasadność zastosowania spornego środka egzekucyjnego. Zatem tak, jak było już to sygnalizowane, fakt, że skarżąca wykonała część obowiązków (nawet jak twierdzi, znaczną) nie oznacza, że wierzyciel może odstąpić od egzekucji. Znaczenie ma bowiem, że dla wykonania pozostałych obowiązków nie podjęto skutecznych działań, w tym sensie, że nie doszło do realnego ich wykonania. Podejmowanie tylko kroków zmierzających do wykonania obowiązków (nawet istotnych) nie powoduje jeszcze bezprzedmiotowości nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Nie jest to bowiem pełne wykonanie nałożonych obowiązków – a do osiągnięcia takiego celu zmierza postępowanie egzekucyjne w którym stosowana jest grzywna. W niniejszej sprawie grzywna została zastosowana właśnie dla doprowadzenia do pełnego wykonania obowiązków. Dopóki zatem ciążący na skarżącej obowiązek nie zostanie wykonany w całości organ zobowiązany jest do prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Godzi się także zauważyć, że okoliczność wykonania części obowiązków została przez organ uwzględniona, gdyż nakazał on uiścić grzywnę po upływie miesiąca od dnia doręczenia postanowienia, dając tym samym dodatkowy czas dla wykonania obowiązków wymienionych w sentencji decyzji.
W tym stanie rzeczy jako chybione należy ocenić zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Opisane wyżej okoliczności faktyczne zostały bowiem prawidłowo ustalone, nie budziły wątpliwości i dawały podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i zastosowania środka egzekucyjnego w postaci przedmiotowej grzywny w celu przymuszenia. Co więcej, jak słusznie zauważyły organy, jest to środek mniej uciążliwy niż wykonanie zastępcze - bo tylko te dwa środki egzekucyjne są przewidziane dla wyegzekwowania obowiązków o charakterze niepieniężnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, że grzywna w celu przymuszenia wymierzana w sprawach z zakresu Prawa budowlanego jest co od zasady środkiem mniej uciążliwym z tego względu, że może być umorzona, a nawet zwrócona w części lub w całości (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1497/19; z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 712/19 - dost. jw.). Stosownie do treści art. 125 § 1 upea, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu Z kolei art. 126 upea stanowi, że na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia.
Poza tym w orzecznictwie sądowym zaznaczano również – co prawidłowo też podkreślał DWINB – że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być więc na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji nakazanego obowiązku (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 98/20 – dost. jw.).
Takie też stanowisko przyjął PINB nakładając spółce grzywnę w wysokości 50.000 zł. Wyjaśniał w postanowieniu, że biorąc pod uwagę czas, jaki Spółka miała na wykonanie egzekwowanego obowiązku i brak właściwych działań w tym kierunku, grzywna, aby spełniała swoją rolę przymuszającą, musi być znaczna. Sąd zgadza się też z organem I instancji, który podkreślił, że "przy finansowym przymuszaniu do wykonania obowiązku nie chodzi o to, by koszt związany z wykonaniem obowiązku był porównywalny z nałożoną kwotą grzywny, ale o pokonanie dolegliwością finansową oporu zobowiązanego przed realizacją obowiązku". Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy, słusznie stwierdził organ, że wysokość grzywny musi być adekwatna do postawy zobowiązanego, który nie podejmuje działań zgodnych z treścią nałożonego obowiązku. Przypomnieć bowiem należy, że zasadniczym obowiązkiem jest przede wszystkim usunięcie zagrożenia, które wynika z pogorszonego stanu technicznego budynku – luźnych elementów jego elewacji, które stanowią bezpośrednie zagrożenie dla ludzi. Z tego też powodu, z uwagi na konieczność jak najszybszego usunięcia powyższego zagrożenia, decyzji PINB nadany był rygor natychmiastowej wykonalności, gdyż było to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego (zob. art. 108 § 1 kpa).
Z powyższych powodów całkowicie chybiony jest zarzut jakoby organ nie wyjaśnił zasadności wysokości nałożonej grzywny. Dodać przy tym należy, że zgodnie z przyjmowanym w orzecznictwie i literaturze stanowiskiem o wysokość omawianej grzywny organ rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że kontrola sądowa sprowadza się do zbadania, czy organ nie przekroczył granic uznania – bez bezpośredniej ingerencji w wysokość grzywny. Oczywiście przyznany organowi luz decyzyjny nie oznacza dobrowolności wykorzystania tego środka egzekucyjnego. Ustalając wymiar grzywny w celu przymuszenia organ powinien kierować się zasadą skuteczności i celowości, a swoje ustalenia w tym zakresie związane z rozstrzygnięciem o jej wysokości w sposób uznaniowy powinien za każdym razem uzasadnić. Podkreśla się także, że ze względu na treść art. 121 § 4 upea wymierzając grzywnę w sprawie egzekucji obowiązku wynikającego z Prawa budowlanego, organ musi uwzględnić, że środek ten musi być stosowany jednokrotnie ( por. NSA w wyroku z dnia 21 listopada 2019 r. II OSK 3345/17, CBOSA).
Jak wcześniej wykazano, organy egzekucyjne wystarczająco uzasadniły w niniejszej sprawie wysokość nałożonej grzywny wiążąc ją z obiektywnymi wartościami których ochronie służy decyzja wydawana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Uwypuklono, między innymi, dyscyplinujący charakter tego środka wskazując, że jej celem jest wywołanie odpowiedniej dolegliwości tak aby nieopłacalnym było odkładanie w czasie wykonanie obowiązku. Organ zaznaczył, także, że miła na uwadze opór jaki stawia Spółka w wykonaniu obowiązku w pełnym zakresie. Treść uzasadnienia wskazuje zatem, że organ wyjaśnił przyczyny dla których zastosował grzywnę w pełnej wysokości.
Nie można też się zgodzić z zarzutem naruszenia art. 136 kpa w związku z art. 81 kpa i art. 18 upea. W istocie, przed wydaniem decyzji w drugiej instancji przeprowadzona została kontrola w dniu 4 września 2024 r., w której Spółka nie brała udziału. Jednak ustalenia kontroli zawarte w protokole właściwie pokrywają się z faktami stwierdzonymi podczas wcześniejszych oględzin. Zatem nawet jeśli strona nie zapoznała się z treścią protokołu w tym przedmiocie, to zdaniem Sądu, w żadnym razie nie mogło to wpłynąć na wynik sprawy. Zresztą również strona skarżąca, argumentując powyższy zarzut nie wyjaśniła, w jaki sposób zapoznanie się z ustaleniami powyższej kontroli mogłoby zaważyć na rozstrzygnięciu zaskarżonego postanowienia. Przypomnieć należy, że przedmiotowa sprawa dotyczy zasadności zastosowania środka egzekucyjnego w sytuacji, gdy na dzień ww. kontroli Spółka była w zwłoce w wykonaniu obowiązku już ponad 9 miesięcy. Rolą organu II instancji było natomiast zbadanie, czy PINB jako organ egzekucyjny zastosował powyższy środek zgodnie z prawem – to jest, czy na dzień nałożenia grzywny zobowiązana Spółka faktycznie nie wykonała w całości nałożonego na nią obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej w wyznaczonym w tej decyzji terminie.
Wypada na marginesie zauważyć, że z danych akt administracyjnych – a tylko w takim zakresie Sąd jest uprawniony czynić ustalenia – wynika, że Spółka przede wszystkim skupia się na procesowym zwalczaniu działań organów nadzoru budowlanego, nie mając na uwadze wyższych wartości, które leżą u podstaw tych działań, a chodzi tutaj o usunięcie zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi.
Według Sądu, PINB, działając w niniejszej sprawie jako organ egzekucyjny, miał zatem uzasadnione podstawy do zastosowania spornego środka egzekucyjnego. Grzywnę w celu przymuszenia nałożył na podstawie i w granicach obowiązujących regulacji prawnych, zawartych w art. 119 § 1 i art. 121 § 2 upea, nie naruszając przy tym zasad tej procedury wyrażonych w art. 7 upea: praworządności, celowości i stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Organ II instancji nie miał więc podstaw do wzruszenia postanowienia w tym przedmiocie.
W tym stanie rzeczy stwierdzając, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie PINB odpowiadają prawu, Sąd oddalił skargę w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.