II SA/Wr 85/25

II SA/Wr 85/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-04-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dominik Dymitruk
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący sprawozdawca/
Władysław Kulon
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 48 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2024 r. nr 1261/2024 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na samowolnej budowie budynku rekreacyjnego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
A. K. (dalej: strona skarżąca, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy) z dnia 4 grudnia 2024 r. (Nr 1261/2024), którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legnicy (dalej: PINB, organ I instancji) z dnia 4 października 2024 r. (Nr 178/2024) wstrzymujące roboty budowlane polegające na samowolnej budowie budynku rekreacyjnego do czasowego wypoczynku z tarasem, dobudowanym pomieszczeniem gospodarczym, położonego na działce nr [...] w S., gmina K.
Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W następstwie pisma Wójta Gminy K. z dnia 12 czerwca 2023 r., PINB zainicjował postępowanie wyjaśniające w sprawie i w dniu 22 maja 2024 r., dokonał kontroli na działce nr [...] w S., gmina K. W jej trakcie ustalono, że na miejscu widoczna jest konstrukcja obiektu murowanego z tarasem zadaszonym na kostce brukowej o wymiarach 7,34 m x 5,34 m, z zadaszonym tarasem od strony zbiornika wodnego o wymiarach 6,30 m x 3,30 m, z dodatkowo dobudowanym pomieszczeniem gospodarczym o wymiarach 2,85 m x 2,90 m. Zdaniem inwestora przeznaczenie obiektu to budynek gospodarczy z fotowoltaiką, celem dogrzewania, ponieważ pojawia się wilgoć w związku z bliską odległością do wody. Ustalono, że jest jedno pomieszczenie na piętrze, tj. antresola, z kolei na parterze małe pomieszczenie (składzik). W skład wyposażenia obiektu wchodzi piec typu koza, klimatyzacja, energia. Brak jest kanalizacji sanitarnej i instalacji wodnej. Fotowolataika na dachu o mocy 6 kw. Dobudowana drewutnia znajduje się bezpośrednio przy budynku i posiada własną konstrukcję. W trakcie kontroli inwestor okazał zgłoszenie z dnia 10 sierpnia 2016 r. Wykonano dokumentację fotograficzną. Pismem z dnia 31 maja 2024 r., Starosta Legnicki przedłożył do wglądu dokumentację budowlaną związaną z pomieszczeniem gospodarczym na działce nr [...] w S.
Zawiadomieniem z dnia 3 października 2024 r. PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy budynku rekreacyjnego do czasowego wypoczynku z tarasem, dobudowanym pomieszczeniem gospodarczym, położonego na działce nr [...] w S., gmina K.
Postanowieniem z dnia 4 października 2024 r. (Nr 178/2024) PINB wstrzymał roboty budowlane polegające na samowolnej budowie budynku rekreacyjnego do czasowego wypoczynku z tarasem, dobudowanym pomieszczeniem gospodarczym, położonego na działce nr [...] w S., gmina K.
Pismem z dnia 28 października 2024 r. skarżący wniósł zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji, a DWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB. Odwołując się do ustaleń kontroli z dnia 22 maja 2024 r. wskazano m.in., że budynek spełnia funkcję obiektu rekreacyjnego, na parterze znajduje się salon z aneksem kuchennym z dużą witryną drzwiową od strony tarasu, wyposażony jest też w piec typu: koza, a także klimatyzację. W pomieszczeniu na dzień kontroli były co prawda, porozrzucane różne przedmioty, jednak wyraźnie znajdowały się tam meble kuchenne ze zdjętymi frontami, lodówka oraz oświetlenie punktowe nad aneksem kuchennym. Na parterze znajduje się również inne pomieszczenie, które zostało wypełnione w całości drewnem do kominka. W budynku znajduje się również antresola, do której prowadzą drewniane schody, na której widoczna jest duża przestrzeń z oknami połaciowymi. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że co prawda skarżący pismem z dnia 10 sierpnia 2016 r. dokonał w Starostwie Powiatowym w Legnicy zgłoszenia, jednakże treść zgłoszenia obejmuje budowę budynku gospodarczego, której celem miało być przechowywanie narzędzi związanych z uprawą warzyw i roślin, sprzętu do nawadniania oraz innych akcesoriów niezbędnych do utrzymania ogródka warzywnego i trawnika. Zgłoszona powierzchnia budowy pomieszczenia gospodarczego wynosiła 34,56 m2, a wymiary budowli miały wynosić 4,8 m x 7,2 m.
W ocenie organu odwoławczego, kwalifikacja dokonana przez PINB okazała się słuszna. Jak zaznaczono pomimo, że przedmiotowy budynek nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, to w myśl przepisu art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 725, ze zm., dalej: u.P.b.), wymaga zgłoszenia, o którym mowa w przepisie art. 30 u.P.b.
Zdaniem DWINB dokonanie zgłoszenia obiektu o parametrach i funkcji zupełnie odmiennej, od faktycznie wybudowanego budynku, czyni takie zgłoszenie nieskutecznym i tym samym wypełnia przesłanki przepisu art. 48 ust. 1 pkt. 2 u.P.b., mówiącym o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia.
W odniesieniu do treści zażalenia wskazano, że roboty budowlane wykonane niezgodnie ze zgłoszeniem w pełni uzasadniają ingerencję organu nadzoru budowlanego, bowiem organ nadzoru budowlanego dokonuje sprawdzenia na każdym etapie postępowania realizacji obiektu budowlanego ze sztuką budowlaną, a także dokonanym zgłoszeniem. O funkcji obiektu decydują przesłanki obiektywne i na gruncie niniejszej sprawy PINB dokonał w sposób wystarczający, a więc taki, który umożliwia stwierdzenie, że przedmiotowy budynek pełni funkcję rekreacyjną.
W skardze na postanowienie DWINB wskazano, że budynek gospodarczy, którego dotyczy postępowanie, został wybudowany na podstawie zgłoszenia złożonego w Starostwie Powiatowym w 2016 r. Jednocześnie skarżący nie otrzymał sprzeciwu. Budynek nie był budowany z zamiarem obejścia obwiązujących przepisów z zakresu prawa budowlanego. Został zbudowany z przeznaczeniem na budynek gospodarczy i wyłącznie z takim zamiarem wykorzystywania do uprawy roślin, warzyw oraz płodów z udziału w stawie i gospodarstwie rybackim. W ocenie skarżącego zarówno PINB, jak i organ odwoławczy błędnie przyjęły, że wybudowano obiekt inny niż zgłoszony budowa wymagała pozwolenia na budowę, mimo że art. 29 ust. 1 pkt 2 u.P.b. w brzmieniu obowiązującym w 2016 r. nie wymagał pozwolenia na budowę dla obiektów gospodarczych o określonych parametrach. Nadto organy błędnie przyjęły kwalifikację funkcji obiektu, wskazując, że zawiera on funkcje rekreacyjne. Skarżący wyjaśnił, że obecność pieca typu "koza" oraz urządzenia klimatyzacyjnego ma na celu ochronę przed wilgocią i obniżenie kosztów eksploatacji, a nie zmianę przeznaczenia budynku. Decyzje nie zawierają przekonujących dowodów wskazujących na faktyczne wykorzystanie obiektu do celów innych niż gospodarcze. Zarzucono również, że organ błędnie zastosował art. 48 u.P.b. wskazując, że budowa została wykonana bez zgłoszenia lub pozwolenia, ignorując istniejące zgłoszenie. Przepis ten odnosi się do sytuacji, w których brak jest jakiegokolwiek zgłoszenia, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Skarżący zaznaczył nadto, że w uzasadnieniu decyzji z dnia 4 grudnia 2024 r. organ odwoławczy odnosi się do funkcji mieszkalnej, co jest błędne. Powiatowy Inspektor wskazuje, że funkcję obiektu decyduje faktyczne użytkowanie, ale analiza zgromadzonego materiału dowodowego tego nie potwierdza. Skarżący wskazał, że nie otrzymał egzemplarza protokołu kontroli. W ocenie skarżącego działał on zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, z zaufaniem do organów administracji publicznej i zgłosił budowę budynku gospodarczego. Nie może ponosić konsekwencji błędnej kwalifikacji obiektu przez organy administracyjne.
W konsekwencji wniesiono o: uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB w całości.
W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.).
Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega postanowienie DWINB z dnia 4 grudnia 2024 r. (Nr 1261/2024), którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na samowolnej budowie budynku rekreacyjnego.
Materialną podstawą wydanych postanowień były przepisy u.P.b., w szczególności jej art. 48 regulujący kwestię tzw. samowoli budowlanej i art. 48a, dotyczący kwestii legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych.
Według art. 48 u.P.b., organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).
Zgodnie natomiast z art. 48a ust. 1 u.P.b., w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację.
Wymaga podkreślenia, że zastosowanie jednego z trzech trybów postępowania (art. 48 bądź art. 49f albo art. 50-51 u.P.b.) zależy od charakteru (rodzaju) samowoli budowlanej oraz okresu, który upłynął od czasu zakończenia budowy. Skoro nie każda budowa (roboty budowlane) wymaga pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, to przed zakwalifikowaniem danej inwestycji jako samowoli budowlanej konieczne jest ustalenie, że w świetle przepisów u.P.b. i przepisów wykonawczych - obowiązujących w dacie budowy - zrealizowana inwestycja wymagała pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Takie dopiero ustalenia pozwalają zastosować środki administracyjnoprawne zwalczania bądź legalizacji samowoli budowlanej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 974/17, publ. CBOSA).
W odniesieniu do twierdzeń skarżącego o braku sprzeciwu organów administracji architektoniczno-budowlanej trzeba nadmienić, że sama okoliczność, iż organ taki nie wniósł sprzeciwu względem zgłoszenia nie oznacza automatycznie legalności prowadzonych prac. Organ nadzoru budowlanego sprawdza bowiem na każdym etapie postępowania czy realizacja obiektów budowlanych jest zgodna ze sztuką budowlaną oraz dokonanym zgłoszeniem. Roboty budowlane wykonane niezgodnie ze zgłoszeniem uzasadniają ingerencję organu nadzoru budowlanego (wyrok NSA z dnia 5 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1250/20, publ. CBOSA).
W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji wdrożyły tryb legalizacyjny przewidziany w art. 48 u.P.b., stojąc na stanowisku, że wykonanie obiektu nastąpiło niezgodnie ze zgłoszeniem z dnia 10 sierpnia 2016 r. w zakresie jego parametrów i rzeczywistej funkcji.
Organy zgodnie przyjęły, że sporny budynek spełnia funkcję obiektu rekreacyjnego. Jednocześnie, jak wynika z art. 28 ust. 1 u.P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Organy przyjęły zatem, że w sprawie zastosowanie miał art. 29 ust. 1 pkt 16 u.P.b. Zgodnie z jego treścią nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy: a) do 35 m2, b) powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m - przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki.
Protokół kontroli z dnia 22 maja 2024 r. wskazuje, że wybudowany budynek ma wymiary 7,34 m x 5,34 m z zadaszonym tarasem od strony zbiornika wodnego o wymiarach 6,30 m x 3,30 m oraz z dobudowanym pomieszczeniem gospodarczym o wymiarach 2,85 m x 2,90 m. Nie budzi zatem wątpliwości, że obiekt został wykonany niezgodnie z treścią zgłoszenia z dnia 10 sierpnia 2016 r. Zgłoszona wtedy powierzchnia budowy pomieszczenia gospodarczego wynosiła 34,56 m2, a wymiary budowli miały wynosić 4,8 m x 7,2 m, co potwierdza pozyskana ze Starostwa Powiatowego w Legnicy mapa sytuacyjno-wysokościowa z oznaczeniem lokalizacji inwestycji (stanowiąca załącznik do zgłoszenia z dnia 10 sierpnia 2016 r.).
Uwzględnić należy przy tym, co umknęło organom, że art. 29 ust. 1 pkt 16 u.P.b. w brzmieniu wskazanym wyżej zaczął obowiązywać dopiero w 2022 r. na mocy ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06, publ. CBOSA). Jak wynika z treści protokołu roboty budowlane przy obiekcie prowadzone były w latach 2016-2017. Nie można było zatem uznać, że obiekt podlegał wyjątkowi określonemu w art. 29 ust. 1 pkt 16 u.P.b.
W skardze słusznie natomiast zwrcn uwagę, że art. 29 ust. 1 pkt 2 u.P.b. w brzmieniu obowiązującym w 2016 r. nie wymagał pozwolenia na budowę dla obiektów gospodarczych o określonych parametrach. Zgodnie z jego treścią pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Argumentacja skarżącego nie zmienia jednak faktu, że zrealizowany obiekt nie mieścił się parametrach przewidzianych we wskazanym przepisie, a tym samym konieczne było uzyskanie pozwolenia budowlanego, a nie jak błędnie wskazały organy dokonania zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 16 u.P.b.
Dostrzeżone przez Sąd uchybienie nie uzasadniało jednak wyeliminowania kontrolowanej decyzji z obrotu prawnego, gdyż nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Poza sporem pozostaje bowiem fakt, że roboty budowlane polegające na samowolnej budowie budynku rekreacyjnego do czasowego wypoczynku z tarasem, dobudowanym pomieszczeniem gospodarczym, położonego na działce nr [...] w S. nie zostały poprzedzone uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę.
Co równie istotne skarżący wskazuje, że organy przyjęły niewłaściwą funkcję, jaką pełni przedmiotowy obiekt. W ocenie skarżącego nie ma dowodów na faktyczne wykorzystanie obiektu do ceków innych niż gospodarcze. W związku z tym twierdzeniem należy zwrócić uwagę to fakt, że Sąd podziela pogląd, że przedmiot postępowań organów nadzoru budowlanego odnosi się do rzeczywistości i rzeczywistości tej nie mogą zmienić deklaracje inwestora (względnie właściciela lub zarządcy) uczestniczącego w procesie legalizacyjnym czy naprawczym. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest dokonanie kwalifikacji istniejącego, zrealizowanego obiektu budowlanego, a nie obiektu, który ewentualnie w przyszłości może powstać na bazie wykonanych już robót budowlanych. Pamiętać należy, że w postępowaniu administracyjnym przedmiotem postępowania dowodowego jest sfera obiektywnie istniejąca (zasada prawdy obiektywnej), a nie subiektywna ocena stanu faktycznego przez strony postępowania. W konsekwencji nie mogła zadziałać argumentacja skargi odnosząca się do błędnego niezakwalifikowania przez organy obiektu jako obiektu gospodarczego. Nadto przyjdzie zauważyć, że w okolicznościach sprawy materiał dowodowy zawarty w aktach, dostatecznie indywidualizował obiekt będący przedmiotem postępowania, a organy prawidłowo uznały, że obiekt ten jest budynkiem o charakterze rekreacyjnym. Funkcję obiektu organy ustaliły prawidłowo - na podstawie oględzin w terenie, w obecności skarżącego, ale również całokształtu materiału dowodowego, w tym w szczególności dokumentacji zdjęciowej.
Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nietrafny jest zarzut niedostarczenia protokołu kontroli, ponieważ w sprawie nie doszło do przeprowadzenia kontroli obowiązkowej na wezwanie inwestora, o której mowa w art. 59a u.P.b., a tylko wtedy koniecznym byłoby przesłanie jednego egzemplarza protokołu inwestorowi.
W sprawie skarżący brał udział w kontroli w dniu 22 maja 2024 r. i miał możliwość zapoznać się z treścią protokołu. Co istotne skarżący nie wniósł zastrzeżeń do treści protokołu.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.