II SA/Wr 848/25

II SA/Wr 848/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2026-02-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Olga Białek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 3, art. 48 ust. 1 pkt 2, art. 29 ust. 7 pkt 2, art. 49, art. 29 ust. 1 pkt 19, ust. 2 pkt 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 par. 2, art. 105 par. 1, art. 104 par. 1, art. 11, art. 9, art. 107, art. 15
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu16 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu I. K. od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 października 2025 r. Nr 1065/2025 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie obiektu budowlanego (wiaty) wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia 23 października 2025 r. Nr 1065/2025, po rozpatrzeniu odwołania A. J. i W. J., Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej "K.p.a."), uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 1 września 2025 r. Nr 24/2025 umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie obiektu budowlanego (wiaty) wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia w G. przy ul. [...], na działce nr [...], obręb [...] H., jedn. ewid. [...] Miasto G. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg postępowania pierwszoinstancyjnego, a następnie powołując się na przepisy art. 105 § 1, art. 104 § 1 K.p.a., wskazał, że z zebranego materiału dowodowego, a w szczególności z oględzin dokonanych w dniu 18 grudnia 2024 r. na działce nr [...] wynika, że inwestorka – I. K. (dalej także "skarżąca") – wykonała wiatę o konstrukcji drewnianej, nakrytą dachem o małym kącie nachylenia, pokrytą blachą. Wiata posiada instalację elektryczną i wymiary: długość - 7,63 m, szerokość - 4,54 m oraz wysokość - max. 2,65 m, a jej powierzchnia zabudowy wynosi 34,91 m2. W ocenie DWINB, organ szczebla powiatowego w żaden sposób nie odniósł się do zasadności zakwalifikowania przedmiotowego obiektu jako wiaty, która – jak wskazał w swoim uzasadnieniu PINB – "w obecnym stanie prawnym nie wymaga zgłoszenia lub pozwolenia na budowę" w związku z powziętą informacją, że teren, na którym znajduje się wiata decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20 lutego 2025 r. został wykreślony z obszaru wpisanego do rejestru zabytków. Odwołujący w piśmie inicjującym postępowanie wskazał na ustawione pod wiatą samochody, co uwiecznił także na dokumentacji zdjęciowej organ podczas oględzin (zdjęcia bezsprzecznie wskazują na zaparkowane tam samochody). Kwestia dokonania kwalifikacji obiektu jest na tyle istotna, że jeżeli intencją uczestnika postępowania jest jego używanie jako miejsca rekreacyjnego lub pełniącego wyłącznie cel ochronny, np. dla sprzętu ogrodowego czy też drewna, to stanowisko to winno znaleźć odzwierciedlenie w jednoznacznych ustaleniach organu w tym zakresie. W sytuacji natomiast ustalenia, że właściciel nieruchomości korzysta z zadaszonej wiaty jako miejsca postojowego dla samochodu, to w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy warunków technicznych określonych w § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.; dalej "rozp.war.techn."). Przepis ten określa bowiem zasady sytuowania miejsc postojowych, w tym zadaszonych. W ocenie DWINB, kwestia z jakim obiektem mamy do czynienia nie została w sposób bezsporny ustalona i na tyle wyjaśniona, aby można było uznać sprawę za bezprzedmiotową.
Dalej organ drugiej instancji zaznaczył, że wiata to obiekt, którego nie zdefiniowano wprawdzie w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.; dalej zwana "Pr.bud."), jednak w judykaturze prezentuje się pogląd, że jest to obiekt otwarty, z przegrodami pełnymi lub niepełnymi (do 3 szt.) zadaszony, oparty na wbitych w ziemię słupkach, z reguły służący do przechowywania różnych przedmiotów czy materiałów. Brak jednolitej definicji wiaty powoduje konieczność każdorazowej oceny, czy obiekt, z którym organy nadzoru budowlanego mają do czynienia jest wiatą czy innym obiektem. Kwalifikacji obiektu należy dokonywać po analizie formy, funkcji oraz gabarytów obiektu i mając na uwadze definicję przyjętą w języku codziennym, przy uwzględnieniu również wykładni systemowej. W sytuacji, gdy ocenie organów podlegają wykonane roboty budowlane nieobjęte pozwoleniem na budowę ani zgłoszeniem, a tak jest w tej sprawie, weryfikacji podlega nie dokumentacja, ale faktycznie istniejący stan rzeczy będący skutkiem wykonanych robót budowlanych. Ponadto, wiatę należy zaliczyć do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr.bud., zgodnie z którym, przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury - przykładowe wyliczenie takich obiektów (budowli) zawarte jest w ostatnio powołanym przepisie. Za budowlę nie może więc być uznany obiekt trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach, taki obiekt stanowi budynek (art. 3 pkt 2 Pr.bud.). Nie każda zatem budowla, zgodnie z przykładowym ich wyliczeniem zawartym w art. 3 pkt 3 Pr.bud., pełni czy nawet może pełnić funkcje użytkowe budynków i rozp.war.techn. nie będzie miało do nich zastosowania. Stąd, jeśli budowla (wiata) pełni określoną funkcję użytkową budynku, to stosuje się do niej przepisy rozp.war.techn., w tym § 12 regulujący wymagane odległości od granicy z działką sąsiednią.
W ocenie organu drugiej instancji, PINB nie przeanalizował zebranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Materiał dowodowy wskazuje, że w spornej wiacie parkowane są samochody, tj. fotografie z przeprowadzonych oględzin, a także fotografie dostarczane podczas prowadzonego postępowania przez stronę (funkcja użytkowa), co winno być przedmiotem rozważań przez organ pierwszej instancji celem ustalenia, czy inwestycja wymaga zastosowania przepisów dotyczących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z ewentualną funkcją użytkową wiaty. Obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśnienia zasadności przesłanek rozstrzygnięcia). Chodzi zatem także o wytłumaczenie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń lub dlaczego uznał go za niewłaściwy, co – w ocenie DWINB – w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Ponadto, decyzja PINB nie spełnia wymogów dotyczących elementów decyzji wskazanych w art. 107 K.p.a., gdzie kluczowym elementem jest wskazanie, że uzasadnienie winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa, czego zaskarżona decyzja nie zawiera. Wobec stwierdzenia, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie obrazuje w pełni zaistniałego stanu faktycznego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje precyzyjnie na przesłanki, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, oraz ze względu na ww. naruszenia przepisów prawa administracyjnego i Pr.bud., DWINB uznał za zasadne uchylenie oprotestowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie przez PINB uznał za przedwczesne ze względu na zbyt ogólne ustalenia w zakresie stanu faktycznego jak i przedłożonych dowodów, a także brak dokonania jednoznacznej kwalifikacji spornej inwestycji. Zakres wyjaśnień związanych z istotą sporu powoduje konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania przez organ pierwszej instancji.
Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła inwestorka, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieznajdujące podstaw uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, mimo że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, gdyż decyzja PINB nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy, a zakres sprawy rzekomo niewyjaśniony w toku postępowania pierwszoinstancyjnego nie ma wpływu na jej rozstrzygnięcie. Mając na względzie podniesione zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko wskazała natomiast, że jakiekolwiek analizy związane z przeznaczeniem wiaty i sposobem jej wykorzystywania nie zmienią faktu braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę a nawet zgłoszenia realizacji takiejż inwestycji, co czyni, ewentualne postępowanie legalizacyjne ze względu na brak zgłoszenia robót, nie tylko bezprzedmiotowym ale i pozbawionym podstaw prawnych. To, że mamy do czynienia z obiektem budowlanym kwalifikowanym jako wiata, nie ulega wątpliwości. Dodatkowo, jako pozbawione podstaw skarżąca uznała wskazywanie, by w stanie faktycznym sprawy konieczne było przywołanie faktów udowodnionych, dowodów, na których organ pierwszej instancji się oparł, i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Fakt wykreślenia nieruchomości z rejestru zabytków został stwierdzony w decyzji, wobec czego, dalsze fakty jawią się jako zbędne, gdyż już samo to czyniło postępowanie legalizacyjne bezprzedmiotowym. Ponadto, niemożliwe do wypełnienia jest także wyjaśnienie podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia, a to wobec braku podstawy prawa materialnego do wydawania decyzji. Skoro podstawa prawna nie istnieje, to trudno wymagać, aby PINB przywołał ją w decyzji, jak żąda tego DWINB.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 64a P.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, podjętą na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., Sąd uznał, że sprzeciw wniesiony w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zakres dopuszczalnej kontroli w niniejszej sprawie przez sąd administracyjny wyznacza powołany wyżej art. 64e P.p.s.a. Wynika z niego, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Co istotne, rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie zatem przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Tym samym P.p.s.a. wyłącza możliwość kontroli prawidłowego zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, z zastrzeżeniem szczególnego uregulowania art. 138 § 2a K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia objętego sprzeciwem, sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy i nie może jej przesądzić, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania.
Podsumowując, Sąd rozpoznając wniesiony sprzeciw, ograniczył się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw, Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. W tym miejscu należy zatem zwrócić uwagę na przesłanki zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślenia wymaga również to, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. konstytuuje zatem dwie przesłanki, które łącznie warunkują wydanie decyzji kasacyjnej. "Pierwszą z nich jest wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, drugą natomiast – wystąpienie konieczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W zdaniu 1 art. 138 § 2 K.p.a. chodzi zatem o naruszenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji w stopniu uniemożliwiającym jego sanowanie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w trybie art. 136 K.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania" (J. P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a., [w] Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010-2011, [red.] M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231).
Odnosząc powyższe uwagi teoretyczne na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że organ odwoławczy wprawdzie zwrócił uwagę na naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania (art. 9, art. 11, art. 107 K.p.a.), jednakże braki jedynie w zakresie uzasadnienia i niedociągnięcia dotyczące wyjaśnienia zasadności przesłanek podjętego przez PINB rozstrzygnięcia nie mogą stanowić – w ocenie Sądu – podstawy do stwierdzenia, że DWINB wykazał spełnienie pierwszej z przesłanek zastosowania art. 138 K.p.a., zwłaszcza, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby została spełniona druga z przesłanek zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Organ drugiej instancji nie wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, nie wskazując przy tym na żadne dowody, które organ pierwszej instancji miałby przeprowadzić przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, poza stwierdzeniem, że "zebrany w sprawie materiał dowodowy nie obrazuje w pełni zaistniałego stanu faktycznego". Co przy tym istotne, przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z treścią art. 136 K.p.a. określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu.
W niniejszej sprawie brak jest określenia zakresu czynności, które PINB miałby dokonać celem wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a których nie mógłby dokonać organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a. Braki w zakresie wyjaśnienia przez DWINB zasadności zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i niezastosowania art. 136 K.p.a. świadczą o naruszeniu ww. przepisów w sposób mający istotny wpływ na wynika sprawy, tym bardziej, że z analizy podejmowanych przez organ pierwszej instancji czynności i aktów, poczynając od zawiadomienia o wszczęciu postępowania poprzez postanowienie wstrzymujące roboty budowlane z dnia 19 grudnia 2024 r. Nr 46/24, postanowienia wydane w postępowaniu legalizacyjnym z dnia 31 stycznia 2025 r. Nr 06/25, 18 marca 2025 r. Nr 13/25, 23 kwietnia 2025 r. Nr 18/25, postanowienie zobowiązujące do usunięcia nieprawidłowości z dnia 23 kwietnia 2025 r. Nr 35/25, a kończąc na decyzji z dnia 1 września 2025 r., wynika, że PINB prowadził postępowanie w ściśle określonych ramach, zaś organ drugiej instancji zakwestionował kwalifikację przedmiotowego obiektu, pomijając całkowicie przedmiot sprawy. DWINB zwrócił uwagę na zebrany materiał dowodowy, konkludując jedynie, że PINB "nie odniósł się do zasadności zakwalifikowania przedmiotowego obiektu jako wiaty". Przy czym w obszernym fragmencie zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dość szczegółowo przeanalizował przepisy prawne jak i orzecznictwo odnoszące się do takiej kwalifikacji. Zatem, same braki w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji w powyższym zakresie i brak głębszej oceny zebranego materiału dowodowego – bez wskazania na konieczność jego uzupełninia w znacznym zakresie – nie daje podstawy do podjęcia decyzji kasatoryjnej zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. Słuszne jest przy tym stwierdzenie organu odwoławczego, że kwestia dokonania kwalifikacji obiektu jest istotna, jednakże za przedwczesne należy uznać wydanie decyzji kasacyjnej bez odniesienia się do zakreślonego przez organ pierwszej instancji przedmiotu sprawy i stwierdzenie przez DWINB, że kwestia, z jakim obiektem mamy do czynienia, nie została na tyle wyjaśniona, aby można było uznać sprawę za bezprzedmiotową.
Na marginesie należy dodatkowo zauważyć, że organ drugiej instancji dokonuje w zaskarżonej decyzji analizy zebranego materiału dowodowego pod kątem kwalifikacji spornego obiektu, stwierdzając w niej m.in., że: "W sytuacji, gdy ocenie organów nadzoru budowlanego podlegają wykonane roboty budowlane nieobjęte pozwoleniem na budowę ani zgłoszeniem, a tak jest w tej sprawie, weryfikacji podlega nie dokumentacja, ale pewien faktycznie istniejący stan rzeczy będący skutkiem wykonanych robót budowlanych. Zadaniem organu jest zbadanie, czy ten stan rzeczy jest dopuszczalny prawnie."; "W niniejszej sprawie materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje, iż w spornej wiacie parkowane są samochody tj. fotografie z przeprowadzonych oględzin przez PINB, a także fotografie dostarczane podczas prowadzonego postępowania przez stronę (funkcja użytkowa), co winno być kwestią rozważań przez organ I instancji celem ustalenia, czy inwestycja wymaga zastosowania przepisów dotyczących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z ewentualną funkcją użytkową wiaty, wobec której zastosowanie winny mieć wtedy wyżej omówione przepisy." Lektura zaskarżonej decyzji wskazuje zatem, że DWINB sam w istocie dokonuje kwalifikacji wiaty, jednocześnie nakładając na PINB obowiązek przeanalizowania tej kwestii, bez wskazywania jednak na konieczność przeprowadzenia jakichkolwiek dodatkowych dowodów. Można więc dojść do wniosku, po analizie stwierdzeń: "W ocenie tut. organu, PINB nie przeanalizował zebranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.", że podstawę podjęcia zaskarżonej decyzji stanowi jedynie dokonanie przez organ pierwszej instancji analizy i oceny zebranego już materiału dowodowego, co jednak stoi w sprzeczności z przesłankami podejmowania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kwalifikacja spornego obiektu jest istotna, ale nie można jej dokonywać w oderwaniu od ściśle określonego przedmiotu sprawy, tj. wybudowanie bez wymaganego zgłoszenia obiektu budowlanego (wiaty), jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów K.p.a. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 K.p.a., jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc nie tylko legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, ale i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 K.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie ocenił – w świetle przedstawionych powyżej uwag – całości sprawy, a przede wszystkim ram prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania. Granice postępowania odwoławczego generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. wynika, że również na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ustalenia poczynione zaś w wyniku tych wyjaśnień muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i w uzasadnieniu decyzji, zgodnie bowiem z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem zatem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 K.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na podstawie art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
W orzecznictwie podkreśla się również pogląd, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 K.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie DWINB naruszył powyższe przepisy procedury administracyjnej, które w konsekwencji spowodowało również naruszenie art. 138 § 2 K.p.a.
Istotne w sprawie jest, co umknęło całkowicie organowi odwoławczemu, że PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w bardzo szczegółowo określonej sprawie, tj. w sprawie "obiektu budowlanego (wiaty) wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia". Jako podstawę organ pierwszej instancji wskazał również konkretny przepis, tj. art. 48 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 7 pkt 2 Pr.bud. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, drugi zaś – że roboty budowlane, o których mowa w ust. 1-4, wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia - przy czym do wniosku o decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Należy także zwrócić uwagę, że kolejne postanowienia organu pierwszej instancji były wydane w sprawie samowolnej budowy wiaty w trybie art. 48 i art. 49 Pr.bud. W dniu 19 lutego 2025 r. do PINB wpłynęło zaświadczenie Prezydenta Miasta G. o zgodności budowy drewnianej wiaty z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W aktach sprawy znajduje się ponadto m.in. decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura w Legnicy z dnia 30 maja 2025 r. nr 429/2025 umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie wiaty o pow. 34,91 m2 w G. przy ul. [...], na dz. nr [...]. Ponadto, umorzenie postępowania decyzją pierwszoinstancyjną także ma sprecyzowane podstawy faktyczne, tj. wykreślenie z rejestru zabytków terenu na którym znajduje się przedmiotowa wiata, i prawne, tj. art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 48-49 Pr.bud. Skoro zatem PINB wszczyna postępowanie administracyjne z powołaniem się na konkretnie określoną podstawę prawną a następnie je umarza z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, tj. że opadła przesłanka merytorycznego orzekania, to ocenie organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej powinna podlegać kwestia dopuszczalności w ogóle dalszego prowadzenia tak zakreślonego postępowania i ewentualnej zmiany – jak tego domaga się DWINB – kwalifikacji obiektu budowlanego. Takiej oceny zabrakło w niniejszej sprawie. Przy czym, przy tej ocenie – zdaniem Sądu – organ odwoławczy powinien również zwrócić uwagę na przepisy odnoszące się do miejsc postojowych, zwłaszcza w kontekście oceny możliwości dalszego prowadzenia postępowania w trybie art. 48-49 Pr.bud. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 19 Pr.bud., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, sytuowanych na obszarze Natura 2000. Zgodnie zaś z ust. 2 pkt 7 art. 29 Pr.bud., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, z wyjątkiem sytuowanych na obszarze Natura 2000.
Pojawia się w tym miejscu pytanie, czy umorzenie postępowania przez PINB przy ściśle określonym jego zakresie i przedmiocie sprawy było prawidłowe. W tej jednak kwestii, Sąd na etapie rozpoznania sprzeciwu się nie wypowiada. Winna być ona rozważona przez DWINB przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę zebraną w sprawie dokumentację dowodową, po ocenie której PINB stwierdził, że ma w sprawie do czynienia z wiatą. Jeżeli organ drugiej instancji nadal będzie podważał zakwalifikowanie przedmiotowego obiektu budowlanego jako wiaty, powinien rozstrzygnąć kwestię dalszego prowadzenia postępowania w trybie art. 48-49 Pr.bud. zwłaszcza, że sam DWINB stwierdził, iż w tej sprawie ocenie podlegają wykonane roboty budowlane nieobjęte pozwoleniem na budowę ani zgłoszeniem. Jeżeli zaś uzna, że takiej możliwości nie ma, to rozważy ponownie legalność decyzji umarzającej postępowanie i ewentualnie to, w jakim trybie prowadzić postępowanie. Brak rozważań w tym zakresie pozwala na stwierdzenie, że podjęcie decyzji kasacyjnej było co najmniej przedwczesne, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że organ odwoławczy analizując materiał dowody (w tym oględziny i fotografie), wskazał, iż wynika z niego, w szczególności z oględzin dokonanych przez PINB dnia 18 grudnia 2024 r. na działce nr [...], że inwestorka wykonała wiatę o konstrukcji drewnianej, nakrytą dachem o małym kącie nachylenia, pokrytą blachą. Ponadto DWINB powołuje się na pismo inicjujące postępowanie, w którym odwołujący wskazał na ustawione pod wiatą samochody, a także na uwieczniające ten fakt dokumentację zdjęciową organu podczas przeprowadzonych dnia 18 grudnia 2024 r. oględzin. DWINB wskazuje, że "zdjęcia bezsprzecznie wskazują na zaparkowane tam samochody". W świetle powyższych twierdzeń, niezrozumiałe są wątpliwości organu, czy w sprawie nie mamy do czynienia z używaniem przedmiotowego obiektu jako miejsca rekreacyjnego lub pełniącego wyłącznie cel ochronny np. dla sprzętu ogrodowego, czy też drewna.
Uwzględniając powyższe – w ocenie Sądu – zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. To zaś obligowało do jej wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 64b § 1 w zw. z art. 200 w związku z art. 205 § 2, art. 211, art. 212 § 1 P.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021r. poz. 535 ze zm.; 100 zł), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.; 480 zł) i art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 i pkt IV Załącznika do ustawy z dnia 6 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2111 ze zm.; 17 zł).