II SA/Wr 848/24

II SA/Wr 848/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis
Malwina Jaworska-Wołyniak
Olga Białek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 48, art. 50 uat. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1225
par. 12 ust,. 1 i ust. 4 pkt 1
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: asystent sędziego Michał Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2025 r. sprawy ze skargi A.O. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 października 2024 r. nr 1049/2024 w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej: PINB, organ I instancji) z dnia 1 sierpnia 2024 r. nr 26/2024, którą nakazano A. O. (dalej również: skarżąca) rozbiórkę budynku gospodarczego, położonego na działce nr [...] w obrębie [...] miasta L.
Powyższe rozstrzygnięcia wydane zostały w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
W wyniku zgłoszenia współwłaścicieli sąsiednich nieruchomości dotyczącego sprawdzenia legalności obiektu budowlanego posadowionego na działce nr [...] w obrębie [...] w L., w dniu 6 grudnia 2022 r. PINB przeprowadził kontrolę na wymienionej działce, w trakcie której stwierdzono, że znajduje się na niej wolnostojący parterowy budynek gospodarczy w całości wykonany z blachy trapezowej, posiadający dach dwuspadowy. Według oświadczenia inwestorów, przedmiotowy budynek został wykonany na podstawie zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę z marca 2004 r. Starosta L. przekazał PINB informację, że dokumentacja dotycząca zgłoszenia budowy z dnia 3 marca 2004r. została wybrakowana.
W dniu 24 lutego 2023 r. dokonano ponownych oględzin na działce nr [...], w trakcie których stwierdzono, że znajduje się na niej wolnostojący parterowy budynek gospodarczy w całości wykonany z blachy trapezowej, posiadający dach dwuspadowy o wymiarach 5,10 m x 2,90 m i wysokości do kalenicy: 2,40 m. Przedmiotowy budynek posadowiony jest w odległości 3,55 m od krawędzi jezdni znajdującej się na działce nr [...], oraz 20 cm od ogrodzenia między działkami sąsiednimi nr [...] i nr [...]. Według oświadczenia współwłaściciela działki nr [...], ogrodzenie nie stoi na granicy działek, a granica znajduje się ok. 2,0 m od budynku garażowego, położonego na działce nr [...]. Według inwestorek przedmiotowy budynek wykonany został na podstawie zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę z marca 2004 r. i położony jest na działkach nr [...] i [...].
W dniu 27 lutego 2023 r. przedłożono organowi nadzoru budowlanego kopię zgłoszenia z dnia 4 marca 2004 r. dotyczącą posadowienia budynków: gospodarczego na działce nr [...] o powierzchni 7,5 m², nietrwale połączonego z gruntem oraz budynku gospodarczego na działce nr [...] o powierzchni 7,5 m², nietrwale połączonego z gruntem – o konstrukcji kontenerowej z dachami dwuspadowymi, o kącie nachylenia około 15 stopni, bez wyposażenia w instalacje. Organ zastrzegł, że na kopii zgłoszenia nie znajduje się żadne oznaczenie świadczące o jego złożeniu w Starostwie Powiatowym w L. Przedłożono również, zaświadczenie z dnia 9 marca 2004 r., wydane przez Starostę L. dotyczące niewniesienia sprzeciwu w sprawie posadowienia budynku gospodarczego na działce nr [...] o powierzchni 7,5 m² nietrwale połączonego z gruntem oraz posadowienia budynku gospodarczego na działce nr [...] o powierzchni 7,5 m² nietrwale połączonego z gruntem. W zaświadczeniu zaznaczono, że budynki na działkach należy ustawić jednocześnie – ścianami zewnętrznymi bez otworów bezpośrednio na granicy. Ponadto, dołączono pismo z dnia 8 czerwca 2004 r., informujące o zakończeniu robót budowlanych związanych z posadowieniem budynków gospodarczych według stawianych wymagań.
W związku z powyższym PINB w dniu 9 marca 2023 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku gospodarczego, a następnie wydał postanowienie w przedmiocie wstrzymania prowadzenia przedmiotowych robót, informując jednocześnie o prawie złożenia wniosku o legalizację i o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Postanowienie, oprotestowane przez skarżącą oraz uczestniczkę postępowania, J. W., zostało utrzymane w mocy przez DWINB postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2023 r.
Na skutek skargi wniesionej przez A. O. i J. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 września 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 331/23 uchylił ww. postanowienie DWINB oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Sąd stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do pominięcia zgłoszenia, co kwalifikuje inwestycję jako przypadek inny niż określony w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Rozstrzygnięcie uzasadniono nadto brakiem podstaw do zarzucenia skarżącym samowoli budowlanej i wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz podkreśleniem, że ustalenia organów nie uprawniały do wdrożenia procedury legalizacyjnej w trybie ww. przepisu.
Po doręczeniu odpisu prawomocnego wyroku z dnia 21 września 2023 r. PINB przeprowadził ponowne oględziny przedmiotowego budynku, podczas których wykonano dodatkową dokumentację fotograficzną wnętrza obiektu. Ustalono, że wewnątrz znajdują się meble ogrodowe oraz narzędzia. Skarżąca w toku kontroli przedłożyła sporządzoną w dniu 23 grudnia 2023 r. umowę darowizny budynku gospodarczego będącego własnością J. W. na rzecz skarżącej oraz oświadczenie J. W. wyrażające zgodę na lokalizację budynku gospodarczego ok. 1 m od granicy z należącą do niej działką nr [...]. Inwestorka oświadczyła, że po realizacji darowizny, wewnętrzna ściana dzieląca budynek na dwie części została rozebrana. W dniu 14 marca 2024 r. w ramach następnej kontroli, uzupełniono materiał dowodowy o dodatkowe pomiary odległości budynku gospodarczego od budynków na działce nr [...] i zweryfikowano je z danymi ujętymi w ewidencji gruntów i budynków.
Postanowieniem z dnia 25 marca 2024 r. nr 15/2024 PINB ponownie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. DWINB postanowieniem z 17 maja 2024 r. uchylił ww. postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego PINB związany został oceną prawną zawierającą wskazania co do dalszego postępowania wyrażoną w wyroku Sądu z 21 września 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 331/23 i w związku z tym, oraz zgromadzonym materiałem dowodowym, powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji decyzją z dnia 1 sierpnia 2024 r. nr 26/2024, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej: p.b.) nakazał A. O. rozbiórkę budynku gospodarczego, położonego na działce nr [...] w obrębie [...] miasta L. W uzasadnieniu PINB wskazał, że procedura określona w art. 50 i 51 p.b. znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ wykonanie inwestycji poprzedzono zgłoszeniem z dnia 3 marca 2004 r., przyjętym bez sprzeciwu przez Starostwo Powiatowe w L. Zbędnym stało się wydawanie postanowienia o wstrzymaniu wykonywanych robót budowlanych, bowiem roboty te zostały już faktycznie wykonane i należało od razu wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty.
W dalszej kolejności PINB wskazał, że Starostwo Powiatowe w L. pismem z dnia 9 marca 2004 r. potwierdziło przyjęcie zgłoszenia dotyczącego posadowienia dwóch budynków gospodarczych (na skutek złożonych dwóch odrębnych zgłoszeń – przez J. W. i A. O.), jeden na działce nr [...], a drugi na działce nr [...]. W piśmie zaznaczono, że budynki na ww. działkach należy ustawić jednocześnie – ścianami zewnętrznymi bez otworów bezpośrednio na granicy. Organ I instancji ustalił natomiast, że mamy budynek gospodarczy który położony jest w całości na działce nr [...] w obrębie [...] miasta L., której szerokość wynosi 5,20 m, w odległości 1,30 m od granicy z działką nr [...] oraz 1,0 m od granicy z działką nr [...]. Wymiary budynku gospodarczego to: 5,10 m (długość) x 2,90 m (szerokość) – powierzchnia zabudowy wynosi 14,79 m2. Budynek posiada jedyny otwór drzwiowy (brama garażowa) w ścianie szczytowej od strony drogi dojazdowej (działka nr [...]), okapy dachu skierowane są w kierunku południowym i północnym w stronę działek sąsiednich. Konstrukcja budynku jest jednorodna i nie posiada żadnych śladów przebudowy czy też ingerencji w jej pierwotnie wybudowany kształt. Pokrycie dachu i ścian jest ciągłe oraz jednorodne. W trakcie czynności kontrolnych nie stwierdzono jakichkolwiek śladów połączeń "ściany dzielącej budynek na dwie części" z pozostałymi elementami budynku gospodarczego. W związku z tak dokonanymi ustaleniami, PINB wskazał, że nieruchomość wybudowano niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem – zamiast bowiem budowy dwóch budynków gospodarczych, każdy o powierzchni zabudowy 7,5 m2, ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych na granicy działek nr [...] i nr [...] – wybudowano jeden parterowy budynek gospodarczy o konstrukcji stalowej i powierzchni zabudowy – 14,79 m2. W związku z tym stwierdzono, że budynek rażąco narusza przepisy techniczno-budowlane obowiązujące zarówno na dzień budowy jak i na dzień wydawania decyzji, poprzez zlokalizowanie go w całości na działce nr [...], w odległości 1,30 m od granicy z działką nr [...] oraz 1,0 m od granicy z działką nr [...] – a zatem poniżej określonych minimalnych odległości dopuszczonych przepisami techniczno-budowlanymi. Podkreślono przy tym, że nakazanie jedynie rozbiórki części obiektu, tj. rozbiórki dachu i części ścian zewnętrznych, nie jest możliwe, gdyż części te stanowią powiązaną całość konstrukcyjną składającą się na przedmiotowy budynek i wiązałoby się to z koniecznością rozbiórki całego istniejącego obiektu. Nie jest nadto możliwe zalegalizowanie istniejącego stanu, także poprzez częściową rozbiórkę obiektu. Zdaniem organu I instancji, wobec stwierdzonych nieprawidłowości, brak było podstaw do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, bowiem przepisy techniczno-budowlane naruszone są w sposób rażący, a ich bezwzględnie obowiązujący charakter nie daje organowi podstaw do uznaniowego ich stosowania.
W wyniku odwołania, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, DWINB podzielił stanowisko organu I instancji. Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji o nakazie rozbiórki organ odwoławczy podkreślił, że budynek gospodarczy stanowi jedną spójną konstrukcję, posiada bramę garażową na całej szerokości elewacji zachodniej, a okapy dachu skierowane są w kierunku działek sąsiednich, co potwierdzają także inwestorki określając przedmiotowy obiekt jako "blaszane pomieszczenie", przy czym dokonane przez inwestorki zgłoszenia z 2004 roku dotyczyły "budynków gospodarczych", a więc dwóch obiektów, a nie jednego. Organ powtórzył, że sprawa dotyczy budowy niezgodnej z dokonanym zgłoszeniem – zamiast budowy dwóch budynków gospodarczych, każdy o powierzchni zabudowy 7,5 m2, ze ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych na granicy działek nr [...] i nr [...], wybudowano jeden parterowy budynek gospodarczy o konstrukcji stalowej i powierzchni zabudowy - 14,79 m2 i znajduje się on w odległości 1,30 m od granicy z działką nr [...] oraz 1,0 m od granicy z działką nr [...]. DWINB zgodził się z oceną organu I instancji, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wykonany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń zawartych w przepisach techniczno-budowlanych w związku z jego położeniem względem działek sąsiadujących.
W związku z powyższym organ odwoławczy uznał słuszność stanowiska PINB, że budynek rażąco narusza przepisy techniczno-budowlane obowiązujące zarówno na dzień budowy jak i na dzień wydania rozstrzygnięcia. Nie jest możliwe, zdaniem DWINB, zalegalizowanie istniejącego stanu, także poprzez jego częściową rozbiórkę. Brak podstaw do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, gdyż taka decyzja w żaden sposób nie doprowadzi inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Organ nie dopatrzył się także podstaw do wydania orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., zgodnie z którym organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, skoro zostały naruszone przepisy techniczno-budowlane a ich bezwzględnie obowiązujący charakter nie daje organowi podstaw do uznaniowego ich stosowania.
Odnośnie zarzutów stawianych przez Skarżącą dotyczącą przemilczenia treści § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dopuszczającego sytuowanie budynku w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy jeżeli miejscowy pian zagospodarowania przestrzennego przewiduje taką możliwość", a także tego, że "w ogóle nie powołano żadnej podstawy prawnej odnoszącej się do usytuowania budynków" organ odwoławczy stwierdził, że są one chybione, gdyż PINB prawidłowo odniósł się do zastosowanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także przeanalizował obowiązujące w sprawie przepisy techniczno-budowlane zarówno w dacie wybudowania obiektu jak i dacie orzekania. DWINB zauważył także, że co prawda, zgodnie z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu nr [...] miasta L. (Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] października 2011 r., Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z dnia 22 grudnia 2011 r. Nr [...], poz. [...] zmieniona uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2024 r.) w rozdziale 2 - zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w § 6 pkt 5 uchwały wskazano, że "dopuszcza się lokalizowanie garaży tub obiektów gospodarczych na granicach działek, jeżeli na działce sąsiedniej również zlokalizowany jest garaż na granicy działki" - stwierdził jednak, że w niniejszej sprawie sytuacja taka nie występuje.
Mając na uwadze, że w aktualnym stanie prawnym nie jest dopuszczalne wystąpienie o uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów technicznych na podstawie art. 9 Prawa budowlanego, organ II instancji uznał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, jedynie nakaz wydany na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego spowoduje doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego prawem.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem A. O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu polemizując ze stanowiskiem organu oraz dokonując odmiennej oceny stanu faktycznego sprawy. Wskazała między innymi, że odległość do granicy z działką nr [...] została ustalona w błędny sposób, gdyż wynosi ona 1,5m. Natomiast przyjęta przez organ odległość metra jest odległością do ogrodzenia skarżącej, a ogrodzenie posadowione jest 50 cm przed granicą działek. Zwróciła także uwagę, że organ w toku postępowania podawał inne odległości. Podniosła, że nie zaistniała samowola budowlana przedmiotowego budynku, bowiem 23 grudnia 2023 r. siostra skarżącej (uczestniczka postępowania) na podstawie umowy darowizny przekazała jej swoją część budynku, tj. 7,5 m2, wyrażając jednocześnie zgodę na jego lokalizację w odległości około 1 metra od granicy jej działki. Następnie usunięto ściankę działową z blachy falistej, dzielącą budynek na dwie równe części po 7,5 m2. Blacha ta była nietrwale związana z gruntem i zamocowana za pomocą drutów do szkieletu budynku. Skarżąca podkreśliła, że mieszka na terenie powodziowym, który został objęty stanem klęski żywiołowej, przy czym przedmiotowy budynek jest położony powyżej terenu powodziowego, w związku z czym przechowuje w nim wszystko, co mogłoby ulec zalaniu. Zarzuciła nadto, że w dniu 14 marca 2024 r. wykonano w ramach kontroli dodatkowe pomiary odległości budynku gospodarczego od budynków na działce [...], o czym nie została pisemnie poinformowana, a pomiary były wykonywane z działki sąsiada, bez jej obecności. Zdaniem skarżącej, szerokość jej działki wynosi 5,70 m łącznie z odległościami od obu granicznych działek tj. 1,30 m od działki [...] i 1,5 m od działki nr [...], w związku z czym jej działka ma szerokość mniejszą niż 16 m i ma 1,5 metra odległości od sąsiada. Organ nie wziął zaś pod uwagę, że skarżąca, zamiast rozbiórki, mogłaby odkręcić śruby mocujące metalowy szkielet budowli, gdyż są one nietrwale połączone z gruntem pod nim i przesunąć obiekt w stronę granicy z działką [...], tj. o 1,30 m - co zmieni odległość na 2,80 m - lub dalej na działkę [...], na co wyraża zgodę jej siostra, która była współinwestorską. Podkreśliła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obrębu nr [...] miasta L. w rozdziale 2 (zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego) pkt 5 dopuszcza lokalizowanie garaży lub obiektów gospodarczych na granicach działek, jeżeli na działce sąsiedniej również zlokalizowany jest garaż lub obiekt gospodarczy na granicy działki. Wobec tego stwierdziła, że mogła zlokalizować obiekt gospodarczy nietrwale związany z gruntem na granicy działek. Podkreśliła również, że w roku 2004 dokonała zgłoszenia w Starostwie Powiatowym.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, że sprawa w której orzeczony został nakaz rozbiórki budynku gospodarczego była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wyrazem tej kontroli jest prawomocny wyrok z dnia 21 września 2023 r. sygn.akt II SA/Wr 331/23 którym Sąd uchylił zaskarżone postanowienie DWINB oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji w przedmiocie wstrzymania – w trybie art. 48 Prawa budowalnego - prowadzenia robót budowalnych polegających na budowie spornego budynku.
Okoliczność ta obliguje obecnie orzekający Sąd do zastosowania przy kontroli zaskarżonej decyzji art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wyjaśnić trzeba, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie tyle o sentencję, co o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji jak i sąd rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są więc zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się, że działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376).
W związku z powyższym rolą Sądu orzekającego obecnie jest przede wszystkim weryfikacja, czy organy w pełni zastosowały się do zaleceń i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 21 września 2023 r.
Przypomnieć zatem należy, że w przywołanym wyżej wyroku Sąd stwierdził, że kwalifikacja robót jako samowoli o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego jest co najmniej przedwczesna. Zdaniem Sąd, organy nie udokumentowały bowiem w sposób adekwatny tezy o jednoznacznym wykluczeniu tożsamości obiektów objętych zgłoszeniem z faktycznie istniejącym na nieruchomości. Co prawda wskazywano na odległość obiektu od granicy oraz jego cechy konstrukcyjne, w tym powierzchnię, powołując się na konieczność uzyskania pozwolenia na budowę jednakże, Sąd uznał to za swoistą analizę następczą, bez położenia właściwego ciężaru dowodowego na stan sprawy w chwili dokonywania zgłoszenia i przyjmowania zgłoszenia zakończenia robót.
W konsekwencji Sąd stwierdził, że wskazane naruszenia procesowe prowadzą także do naruszeń materialnoprawnych. Dotychczas zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do pominięcia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dokonanego w 2004 r. przez inwestorki, co kwalifikuje inwestycję jako przypadek inny niż określony w art. 48 Prawa budowlanego. Dotychczasowe ustalenia organów nie uprawniały więc do wdrożenia procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 ww. aktu. Jednocześnie Sąd nie kwestionował, że organy powinny przystąpić do dalszego rozpoznania sprawy wskazując, że samo dokonanie zgłoszenia nie pozbawia organu nadzoru budowlanego możliwości interwencji i przeprowadzenia postępowania w trybie art. 50 -51 Prawa budowlanego.
W przywołanym wyroku przesądzone zatem zostało, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uprawniał do wdrożenia procedury w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Mając zaś na uwadze, że organy nie są w stanie pozyskać dodatkowych dokumentów odnoszących się do stanu sprawy w chwili dokonywania zgłoszenia zamiaru wykonania robót i przyjmowania zgłoszenia zakończenia tychże robót, gdyż – jak wynika z oświadczenia organu architektoniczno-budowlanego - dokumentacja dotycząca zgłoszenia została zbrakowana, uznać należy, że zasadnie w toku dalszego postępowania zakwalifikowano wykonane roboty jako inny przypadek niż określony w art. 48 Prawa budowlanego. Jak bowiem wskazał Sąd w przywołanym wyroku, organ nadzoru budowalnego na każdym etapie postępowania, sprawdza, czy realizacja obiektów budowlanych jest zgodna ze sztuką budowlaną oraz dokonanym zgłoszeniem. Roboty wykonane niezgodnie ze zgłoszeniem uzasadniają natomiast ingerencję organu w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego.
W rozpoznawanej sprawie organy, w oparciu o zebrany materiał dowodowy stwierdziły, że roboty w wyniku których powstał sporny budynek gospodarczy wykonane zostały w sposób niezgodny ze zgłoszeniem – zamiast budowy dwóch obiektów gospodarczych każdy o pow. 7,5 m2 wykonano bowiem jeden obiekt parterowy o konstrukcji stalowej i o pow. 14,79 m2. Nadto obiekt ten posadowiony został w całości na jednej działce (nr [...]), podczas gdy według zgłoszenia budynki powinny być posadowione na dwóch działkach (nr [...] i [...]), przy ich granicy. Przyjmując zgłoszenie bez sprzeciwu organ architektoniczno-budowlany postawił także warunek aby budynki ustawione zostały jednocześnie – ścianami zewnętrznymi bez otworów bezpośrednio na granicy zgodnie z przedłożoną do zgłoszenia częścią graficzną. Owa część graficzna co prawda się nie zachowała, jednak zebrany materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie na niezgodność wykonanych robót ze zgłoszeniem i warunkami pod jakimi zostało ono przyjęte, przede wszystkim pod względem lokalizacji obiektu (na jednej działce a nie na dwóch przy granicy). Należy także podzielić stanowisko organów, że nie wykonano dwóch budynków (jak podano w zgłoszeniu) ale jeden obiekt. Potwierdzają to nie tylko ustalenia poczynione podczas oględzin w dniu 8 lutego 2024 r. - podczas których organ nie stwierdził brak jakichkolwiek śladów połączeń ściany dzielącej budynek na dwie części i na tej podstawie ocenił, że konstrukcja budynku jest jednorodna i nie posiada żadnych śladów przebudowy czy też ingerencji w jej pierwotny wybudowany kształt - ale także np. oświadczenie skarżącej zawarte w piśmie procesowym z dnia 17 maja 2023 r. (skarga) w którym podała, że w 2004 r. trudno było na rynku zakupić i uzyskać blaszane budynku kontenerowe za spadzistym dachem o kącie nachylenia 75 stopni i powierzchni 7,5 m2, wobec czego zdecydowała się z siostrą na zakup blaszaka który jest kontenerem łączonym z blach trapezowych z dachem dwuspadowym, gdzie łączna powierzchni wynos 15 m2 – to jest tak jakby połączyć ze sobą dwa budynku gospodarcze.
Przedstawione okoliczności potwierdzają zatem zasadność wdrożenia trybu naprawczego. W toku tego postępowania organ nadzoru budowlanego winien natomiast ustalić, czy prowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa (tzn., czy nie zachodzą określone w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 okoliczności) oraz – ewentualnie, jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem.
W rozpoznawanej sprawie organy uznały, że zaistniała przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, gdyż roboty wykonane zostały w sposób istotnie odbiegający od warunków lub ustaleń wynikających z przepisów prawa. W szczególności akcentuje to decyzja organu odwoławczego, który stwierdził, że usytuowanie budynku w całości na działce nr [...] zostało wykonane niezgodnie z prawem a dokładniej z § 12 ust.1 oraz § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budyni i ich usytuowanie ( dalej jako r.w.t.).
Przypomnieć zatem należy, że przepis § 12 r.w.t. normuje odległości w jakich mogą być sytuowane budynki względem granic sąsiednich działek. Dla budynków gospodarczych z § 12 ust.1 pkt 1 i 2 wynika ogólna zasada, że należy je sytuować na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy oraz 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien lub drzwi w stronę granicy. W § 12 ust. 4 wprowadzono odstępstwo od tej zasady dla zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej, gdzie - przy uwzględnieniu przepisów odrębnych § 13, § 19, § 23, § 36, § 40, § 60 i § 271-273 – dopuszczono budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi.
W niniejszej sprawie PINB ustalił natomiast, że obiekt objęty postępowaniem usytuowany został w całości na działce nr [...] w odległości 1,30 m od granicy z działką nr [...] oraz w odległości 1 m od granicy z działką nr [...].
Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje jednak, że kwestia odległości budynku od granicy z działką nr [...] nie została w sposób jednoznaczny wyjaśniona. W toku postępowania była ona różnie określana organ I instancji jak też przez strony postępowania. Na początkowym etapie PINB stwierdził podczas kontroli, że wynosi ona 20 cm (protokół z kontroli z dnia 24 lutego 2023 r.). Następnie w oparciu o pomiary wykonane na podstawie mapy pobranej z Geoportalu - przy wykorzystaniu narzędzi dostępnych na tej stronie – przyjął, że jest to odległość zmienna od 1,27m do 0,95 cm. Wreszcie podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 14 marca 2024 r. w celu uzupełnienia dokumentacji, po dokonano pomiarów z działki sąsiedniej (nr [...]), ustalił, że odległość budynku gospodarczego do ogrodzenia oddzielającego obie działki (nr [...] i nr [...]) wynosi 1 m. Do protokołu z kontroli załączono mapę sytuacyjno – poglądową z sytemu Geoportal na której zaznaczono lokalizację ogrodzenia. Pomiary te naniesiono następnie na wydruk mapy która opisana została jako "pozyskana z ewidencji gruntów i budynków prowadzona przez Starostwo Powiatowe w L.". Do akt włączono także wydruk mapy z sytemu Geoinfo. Dodać należy, że skarżąca nie została powiadomiona o czynnościach kontrolnych i nie uczestniczyła przy ich dokonywaniu, natomiast uczestniczył w nich współwłaściciel działki nr [...].
Skarżąca kwestionuje prawidłowość tych pomiarów wskazując, że odległość budynku od granicy z działką [...] wynosi 1,50 m a odległość 1 m jest odległością budynku do ogrodzenia ( a nie do granicy).
Mając na uwadze, że kwestia odległości w jakiej budynek został posadowiony względem granic działek sąsiednich ma kluczowe znaczenie dla oceny zgodności wykonanych robót z przepisami techniczno-budowalnymi, stwierdzić należy, że powinna być ona przez organ wyjaśniona w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. Nałożenie na stronę daleko idących obowiązków w postaci nakazu rozbiórki obiektu nie może być bowiem oparte na okolicznościach faktycznych które nie zostały w sposób jednoznaczny ustalone. Zaznaczyć przy tym należy, że czynione w tym względzie ustalenia muszą odpowiadać warunkom procesowej poprawności wyznaczonym mocą art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z powołanymi przepisami organ administracji publicznej, stojąc na straży praworządności, zobowiązany jest z urzędu lub na wniosek strony podejmować wszelkie czynności niezbędne dla dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten służy realizacji – wynikającej z art. 7 k.p.a - zasady prawdy obiektywnej – przy czym dotyczy on w takim samym zakresie elementów przedmiotowych jak i podmiotowych sprawy administracyjnej. Dopiero bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia skonstruowanego zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. i art. 11 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie organy nie wywiązały się z powyższych obowiązków, gdyż nie ustaliły w sposób jednoznaczny i niepodważalny w jakiej odległości od granicy z działką nr [...] (a nie od ogrodzenia) został usytuowany sporny budynek. Nie budzi wątpliwości Sądu, że organy nadzoru budowlanego nie rozstrzygają władczo kwestii przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami sąsiednimi. Ustalając przebieg granicy powinny opierać się natomiast m.in. na aktualnych dokumentach geodezyjnych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które – z mocy art. 76 k.p.a. korzystają z domniemania prawdziwości jako dokumenty urzędowe.
Tymczasem w toku postępowania PINB wskazywał na trzy różne odległości, przy czym żadna z nich nie była ustalona przy wykorzystaniu wskazanych wyżej dokumentów pochodzących z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, gdyż takich w aktach sprawy po prostu brak. Odległość 1 m przyjęta w zaskarżonej decyzji ustalona została w drodze pomiarów poczynionych z sąsiedniej nieruchomości. PINB ustalając przebieg granicy posiłkował się natomiast mapami zaczerpniętymi z Geoportalu lub Geoinfo, które nie korzystają z walorów dokumentów urzędowych. Co prawda w aktach znajduje się przywołany wcześniej wydruk mapy na którym odręcznie opisano, że został on pozyskany z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w L., jednakże na wydruku tym brak jakichkolwiek pieczęci urzędowych potwierdzających fakt, że jest to mapa wydana z zasobu ewidencji gruntów i korzystająca z przymiotu dokumentu urzędowego.
W konsekwencji, wobec sprzecznych stanowiska stron i różnych ustaleń organu I instancji, przy braku właściwej dokumentacji geodezyjnej, nie może więc przyjąć, że jednoznacznie wyjaśnione zostało, czy ogrodzenie między działami nr [...] i nr [...] względem którego w dniu 14 marca 2024 r. badano usytuowanie spornego budynku, pokrywa się z przebiegiem granicy i czy może być puntem odniesienia przy ustalaniu odległości tegoż budynku od granicy tych działek. Niewątpliwie pomocna w tym względzie mogła być odpowiednia dokumentacja geodezyjna uzyskana z zasobu geodezyjnego (przykładowo mapa zasadnicza o ile została sporządzona). Wyjaśnienie tej kwestii było tym bardziej konieczne skoro stanowiska stron co do tego czy ogrodzenie usytuowane zostało na granicy działek nie są spójne. Współwłaściciel działki nr [...] oświadczył bowiem do protokołu z dnia 24 lutego 2023 r. że granica działki [...] i [...] "leży około 2 m od budynku garażowego na działce [...]" a sama skarżąca różnie określa lokalizację ogrodzenia względem granicy. I tak, w zażaleniu na postanowienie PINB z dnia 9 marca 2023r. oświadczyła, że ogrodzenie jest posadowione na granicy działek a na późniejszym etapie (np. w skardze), że jest przesunięte w stosunku do granicy - przy czym w toku postępowania administracyjnego twierdziła, że przesunięcie to wynosi od 20-30 cm, a w skardze twierdziła, że 50 cm.
W tym stanie rzeczy brak dokumentacji geodezyjnej korzystającej z domniemania prawdziwości jako dokumentu urzędowego oraz brak innych ustaleń potwierdzających w sposób jednoznaczny, że ogrodzenie względem którego dokonano wiążących pomiarów, faktycznie usytuowane jest na granicy działek, jawi się jako istotny brak materiału dowodowego.
W związku z tym przypomnieć należy, że rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W rozpoznawanej sprawie organy z tych obowiązków się nie wywiązały naruszając tym samym przepis art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.
Skoro stan faktyczny sprawy dotyczący kwestii kluczowych dotyczący usytuowania budynku względem granicy z jedną z działek sąsiednich nie został w dostateczny sposób wyjaśniony, przedwczesnym jawi się kategoryczne twierdzenie organu o braku możliwości usunięcia stwierdzonej niezgodności z prawem co skutkować musiało zastosowaniem art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego.
W art. 51 Prawa budowlanego przewidziane bowiem zostały trzy wzajemnie wykluczające się sposoby prowadzenia postępowania naprawczego. Pierwszy następuje, gdy brak jest możliwości naprawy, tj. powstała niedająca się usunąć niezgodność z przepisami prawa (art. 51 ust. 1 pkt 1). Skutkuje ona nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, albo też doprowadzeniem obiektu do stanu poprzedniego. Drugi sposób polega na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w sytuacji, gdy możliwe jest doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z przepisami i nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 2). Trzeci zaś przypadek dotyczy sytuacji, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3). W zależności od wykonania przez inwestora nałożonych na niego obowiązków, dalsze postępowanie jest prowadzone w oparciu o art. 51 ust. 4 bądź 5 Prawa budowlanego, tzn. wydawana jest decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (ust. 4), albo w przypadku niewykonania w terminie nałożonych obowiązków, wydawana jest decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (ust. 5). Podkreślenia przy tym wymaga, że to organy prowadzące postępowanie dokonują na podstawie poczynionych przez siebie ustaleń, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, oceny i wyboru jednego z trzech wskazanych wyżej sposobów prowadzenia postępowania naprawczego i nie mogą się w tym względzie kierować się dowolnością. Stanowisko odnośnie wyboru wyrażają zaś w jednej z trzech decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 ww. ustawy.
Z powyższego wynika, że dopiero kompletność materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych pozwala organowi na prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego. Skoro w niniejszej sprawie organ nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego przyjmując, bez odpowiedniego wyjaśnienia, że ogrodzenie pokrywa się z przebiegiem granicy między działkami nr [...] i [...] to nie można przyjąć, że prawidłowo zastosował normę prawa materialnego.
Zauważyć bowiem należy, że prowadząc postępowanie naprawcze organy nadzoru budowlanego powinny mieć na uwadze, że celem tego postępowania jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że dla osiągnięcia tego celu organ powinien stosować możliwe najwzględniejszy dla strony środek. W żadnym z trybów legalizacyjnych i naprawczych nie chodzi o wymierzenie stronie dolegliwości za naruszenie przepisów ale o osiągnięcie stanu zgodnego z prawem. Dlatego przed orzeczeniem nakazu rozbiórki organy powinny rozważyć, czy istnieją inne możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w szczególności przez nakazanie wykonania określonych czynności. Nie jest zaś możliwe pełne rozważenie tej kwestii, gdy nie wyjaśniono w sposób prawidłowy wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy.
Za orzecznictwem wskazać także należy, że dla doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem możliwa jest częściowa rozbiórka obiektu (por. NSA w wyroku z dnia 26 czerwca 2022 II OSK 3/20, CBOSA). Nadto rozważając kwestię doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem organy powinny uwzględnić sposób posadowienia obiektu. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wskazuje, że obiekt przytwierdzony jest do podłoża śrubami. Pomimo tego organy nie rozważały - o czym świadczy wprost uzasadnienie zaskarżonej decyzji - czy w zakresie określonych nakazów mających na celu doprowadzenie zabudowy do stanu zgodnego z prawem możliwe będzie przesunięcie budynku w inne miejsce, przy uwzględnieniu wymogów lokalizacyjnych wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów techniczno-budowlanych (por. stanowisko NSA w wyroku z dnia 26 czerwca 2020 r. II OSK 3/20, CBOSA).
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 75, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. Organy nie wyjaśniły okoliczności faktycznych dotyczących odległości w jakiej budynek został usytuowany od granicy z działką nr [...]. Prawidłowe wyjaśnienie tej okoliczności (co ma związek z ustaleniem przebiegu granicy) miało także znaczenie dla przeprowadzania przez organy prawidłowej oceny, czy osiągnięcie stanu zgodnego z prawem zapewnia tylko nakaz rozbiórki, czy też możliwe byłoby osiągnięcie tego stanu przez nakazanie wykonania określnych czynności związanych z ewentualnym przesunięciem budynku.
Wobec stwierdzonych naruszeń prawa zaistniały przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonej decyzji ale także decyzji organu instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 i art. 135 p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II wydane zostało przy uwzględnieniu art. 200 ww. ustawy.