II SA/Wr 847/22

II SA/Wr 847/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Pawłowska
Władysław Kulon
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 498/24 - Wyrok NSA z 2024-06-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Zarządcy masy sanacyjnej T. Sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 4 czerwca 2020 r. Nr SKO 4201/4/20 w przedmiocie rekultywacji gruntów położonych w obszarze górniczym oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją Starosty Trzebnickiego z dnia 24 listopada 2017 r. (nr OŚRiL.6122.14.16) przywołując w podstawie prawnej art. 5, art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U z 2017 r., poz. 1161) - dalej jako u.g.r.l. orzeczono o rekultywacji gruntów położonych w graniach działek nr [...] i nr [...], AM-[...], obręb P. o łącznej powierzchni [...] m2 i określono (I) osobę obowiązaną do rekultywacji tych gruntów, kierunek rekultywacji i termin jej wykonania- T. Sp. z. o.o. z. Dalej w decyzji wskazano kierunek rekultywacji jako rolny; lll termin wykonania rekultywacji określono do 5 lat od daty zaprzestania działalności przemysłowej, polegającej na eksploatacji fragmentu złoża "[...]", położonego w obszarze górniczym "P. – Pole [...]", IV z następującymi zastrzeżeniami: 1) zabrania się wykorzystywania odpadów do rekultywacji gruntów położonych w granicach działek nr [...] i [...] AM – [...] obręb P. z uwagi na przepisy art. 40 ust. pkt 1 i 3 oraz art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, m. in. dotyczące obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. V zobowiązuje się podmiot obowiązany do prowadzenia rekultywacji do: pisemnego zawiadomienia Starosty Trzebnickiego o terminie zakończenia lub zaprzestania robót górniczych związanych z eksploatacją złoża "P. – Pole [...]"; 2) prowadzenia rekultywacji w sposób zgodny z Planem Ruchu Zakładu Górniczego zatwierdzonym przez właściwy organ; 3) odtworzenia miejsc dogodnych dla bytowania ptaków z gatunku [...] i [...].
Od tej decyzji T. Spółka z o.o. wniosła w ustawowo przewidzianym terminie w dniu 11 grudnia 2017 r. odwołanie - działając przez swojego pełnomocnika F. W. – w którym wnioskowała o uchylenie decyzji w części, w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt IV osnowy (zakaz wykorzystania do rekultywacji odpadów z uwagi na przepisy ustawy Prawo wodne) i pkt V osnowy (dodatkowe zobowiązania do: prowadzenia rekultywacji zgodnie z Planem Ruchu Zakładu Górniczego, zawiadomienia organu o zakończeniu rekultywacji oraz odtworzenia miejsc dogodnych dla bytowania wskazanych gatunków ptaków). W ocenie Spółki organ nie miał podstaw prawnych do wprowadzenia do decyzji tego rodzaju dodatkowych zastrzeżeń.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, po rozpatrzeniu odwołania T. Spółki z o.o. w P. od decyzji Starosty Trzebnickiego z dnia 24 listopada 2017 r. (nr OŚRiL.6122.14.16) wydanej w przedmiocie rekultywacji gruntów położonych w graniach działek nr [...] i nr [...], AM-[...], obręb P. o łącznej powierzchni [...] m2 i określającej osobę obowiązaną do rekultywacji tych gruntów, kierunek rekultywacji i termin jej wykonania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U z 2017 r., poz. 1161) - dalej jako u.g.r.l: I. uchyliło pkt IV ppkt 1) osnowy zaskarżonej decyzji i orzekając co do istoty sprawy – nie określiło, jako planowanego działania polegające na wypełnianiu odpadami niekorzystnie przekształconego terenu poeksploatacyjnego wyrobiska górniczego, zlokalizowanego w granicach ww. działek położonych w obszarze górniczym "P. – Pole [...]"; II. utrzymało w mocy w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że opisaną wyżej decyzją organu pierwszej instancji wskazano T. Spółkę z o.o. z siedzibą w P. jako osobę obowiązaną do wykonania rekultywacji gruntów położonych w granicach działek nr [...] i nr [...], AM-[...] obręb P. , gmina O., określono kierunek i termin jej wykonania oraz nałożono na stronę dodatkowe obowiązki.
Decyzją z dnia 16 stycznia 2018 r. (nr. SKO 4201/36/17), Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło w całości postępowanie przed tym organem z powodu braku kompetencji do jej merytorycznego załatwienia. Wyrokiem 10 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 236/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił w całości decyzję Kolegium, stwierdzając, że organ odwoławczy bezzasadnie uchylił się od merytorycznej instancyjnej kontroli decyzji Starosty. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2960/18 oddalił skargę kasacyjną organu.
Po zwróceniu do Kolegium akt sprawy pełnomocnik strony, dodatkowym pismem z dnia 5 lutego 2020 r., przekazał kopię decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 2 marca 2018 r. (znak: ZU/7100/593/3/17/18/D40) zwalniającej spółkę od zakazu prowadzenia odzysku odpadów w procesie rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego położonego w granicach opisanych na wstępie działek.
Rozpatrując sprawę ponownie Kolegium zaznaczyło, że pomimo, iż strona wniosła odwołanie tylko od pkt IV i V nie zaskarżając pkt I – III, to w trybie odwoławczym weryfikacji podlegała całość decyzji pierwszoinstancyjnej (także w zakresie rozstrzygnięcia niezaskarżonego). Mając na uwadze art. 22 ust. 1 u.g.r.l. organ stwierdził, że w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy, rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych nie załatwia wskazanie w decyzji administracyjnej tylko elementów opisanych w pkt l - III jej osnowy. Treść nakładanego na stronę obowiązku rekultywacji (i zagospodarowania) nie ogranicza się bowiem tylko do rozstrzygnięcia, co do podmiotu odpowiedzialnego za rekultywację (tu: Spółki - jak w pkt I osnowy decyzji), ogólnego kierunku rekultywacji (tu: rolnego - jak w pkt l osnowy decyzji) i terminu wykonania rekultywacji (tu: do 5 lat od daty zaprzestania działalności przemysłowej - jak w pkt III osnowy decyzji). Treść nakładanego obowiązku rekultywacji wymaga bowiem konkretyzacji także elementów przedmiotowych, regulowanych decyzją administracyjną, aby uzyskać pożądany stan środowiska. W konsekwencji rozstrzygnięcie zamieszczone w pkt I - III osnowy zaskarżonej decyzji nie mogło być uznane za samodzielne rozstrzygnięcie, bo jest tylko częścią załatwianej sprawy. Decyzja organu pierwszej instancji nie jest decyzją podzielną, zatem strona nie mogła skutecznie wnieść odwołania tylko od jej pkt IV i V osnowy. Z tej przyczyny Kolegium rozpatrzyło odwołanie w granicach całej załatwianej sprawy administracyjnej, czyli także w zakresie rozstrzygnięcia z pkt I - III osnowy decyzji.
Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy i omówieniu podstaw prawnych rozstrzygnięcia wynikających z przepisów dotyczących rekultywacji (art. 20 i następne) zawartych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych odczytywanych w powiazaniu ze przepisami ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (art. 129 ust. 1, ust. 2) Kolegium za bezsporne uznało, że na skutek eksploatacji metodą odkrywkową złoża [...] doszło do całkowitej utraty wartości użytkowej gruntów rolnych położonych na działkach zachodniej części działek nr [...] i [...], AM-[...], obręb P. (dawniej nr [...]), co skutkowało koniecznością ich rekultywacji. Ustalone także zostało, że sprawcą był podmiot górniczy wnioskujący o wydanie decyzji. W związku z powyższym Kolegium uznało, że prawidłowo wskazano w decyzji organu pierwszej instancji przedmiot rekultywacji oraz osobę odpowiedzialną za rekultywację – czego też nie kwestionowano w odwołaniu. Zdaniem Kolegium także ustalenie kierunku rekultywacji było prawidłowe, gdyż kierunek ten był zgodny z planistycznym przeznaczeniem gruntów określonym w obowiązującym planie miejscowym. Prawidłowe było także wskazanie w decyzji pierwszoinstacyjnej obowiązków: pisemnego zawiadomienia Starosty Trzebnickiego o terminie zakończenia lub zaprzestania robót górniczych związanych z eksploatacją złoża "[...]" na Obszarze Górniczym "P. - Pole [...]"; prowadzenia rekultywacji w sposób zgodny z Planem Ruchu Zakładu Górniczego zatwierdzonym przez właściwy organ, czy odtworzenia miejsc dogodnych dla bytowania ptaków z gatunku [...] i [...]. Są to bowiem sposoby służące osiągnięcia celu rekultywacji, mieszczące się w granicach upoważnienia ustawowego do wydania decyzji administracyjnej, czy też wynikające z decyzji administracyjnych - Planu Ruchu i decyzji środowiskowej. Nie było też spornym wyznaczenie terminu zakończenia rekultywacji, co nastąpiło zgodnie z żądaniem strony.
Kolegium jednak uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w pkt IV ppkt 1 jej osnowy i orzekając co do istoty odmówiło określenia, jako planowanego, działania polegającego na wypełnianiu odpadami niekorzystnie przekształconego terenu poeksploatacyjnego wyrobiska górniczego, zlokalizowanego w granicach działek nr [...] i nr [...] położonego w Obszarze Górniczym "P. - Pole [...]". Uchylenie decyzji w tej części było konieczne, gdyż w ramach prowadzonego postępowania Starosta nie był uprawniony do wprowadzania zakazu wykorzystywania odpadów z uwagi na przepisy art. 40 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art, 88I ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. - Prawo wodne, m. in. dotyczące obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, gdyż wykraczało to poza granice rozstrzyganej sprawy administracyjnej. Organ powinien natomiast odnieść się do planowanego przez stronę działania polegającego na wypełnianiu odpadami innymi niż własne odpady wydobywcze niekorzystnie przekształconego terenu poeksploatacyjnego wyrobiska górniczego. Zdaniem Kolegium dopuszczenie takiego sposobu rekultywacji byłoby niezgodne z prawem. Spółka, jako przedsiębiorca górniczy, była bowiem zobowiązana przeprowadzić rekultywację gruntów po działalności górniczej, na podstawie przepisów Prawa geologicznego i górniczego oraz aktów administracyjnych, w tym decyzji środowiskowej z 2011 r. i Planu Ruchu zatwierdzonego przez organ nadzoru górniczego, pod nadzorem i kontrolą tego organu. Plan Ruchu nakazywał bezwzględnie przestrzegać na etapie eksploatacji i likwidacji zakładu górniczego postanowień decyzji środowiskowej. Według tej decyzji i raportu oddziaływania na środowisko, na podstawie którego została wydana, po wydobyciu kruszywa na zawodnionym wyrobisku poeksploatacyjnym miał powstać zbiornik wodny z wyspami. Tym samym wyrobisko to nie mogło być zasypane odpadami do rzędnych terenu go otaczającego. Zgodnie z Planem Ruchu i decyzją, do rekultywacji prowadzonej w ramach ruchu zakładu górniczego (w tym do tworzenia wysp, brzegów przyszłego zbiornika) strona mogła wykorzystywać tylko własne odpady wydobywcze o kodzie 010102. Było to celowe ograniczenie możliwości załadowywania przez nią zawodnionego wyrobiska. Wymuszało prowadzenie rekultywacji w sposób planowy tak, aby racjonalnie wykorzystać tą ograniczoną ilość własnych mas odpadowych: nadkładowych, ziemnych i skalnych powstałych w związku z wydobywaniem kopalin złoża [...]. Takie były warunki/zasady korzystania ze środowiska określone prawnie i znane od samego początku prowadzenia działalności górniczej na złożu [...]. Według Kolegium odstąpienia od tych uwarunkowań nie uzasadnia wyrażona obecnie przez stronę, (dopiero na etapie likwidacji zakładu górniczego) zmiana jej planów; rzekomy brak odpadów własnych (które zostały wykorzystane do niezgodnego z prawem do załadowywania działki nr [...]) oraz sama gotowość przyjęcia (zapewne odpłatnego) i wykorzystania do rekultywacji nowych odpadów i to w znacznej ilości. Ponadto według planu miejscowego, strona mogła na tym obszarze górniczym zwałować i składować tylko własne odpady wydobywcze pochodzące z eksploatacji złoża. Plan miejscowy nie przewidywał wykorzystania w tym celu innych odpadów. Z podanych powodów Kolegium uznało za niedopuszczalne określenie w wydawanej decyzji, jako planowanego, działania polegającego na wypełnianiu odpadami niekorzystnie przekształconego terenu poeksploatacyjnego wyrobiska górniczego, zlokalizowanego w granicach działek nr [...] i nr [...]. Tego rodzaju rozstrzygnięcie pozwoliłoby bowiem na prowadzenie odzysku w sposób i z wykorzystaniem odpadów nieprzewidzianych w Planie Ruchu i w decyzji środowiskowej z 2011 r.
Nie godząc się z tą decyzją skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Zarządca masy sanacyjnej T. sp. z o.o. w restrukturyzacji z/s w P., zarzucając organowi: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 5 ust. 1 i art. 22 ust 1 – ust. 3 u.g.r.l. wskutek: a/ przyjęcia, że dyrektor właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego ma kompetencję do określania zagadnień związanych z rekultywacją takich jak szczegółowe warunki prowadzenia rekultywacji oraz szczegółowy kierunek i sposób w jakim ta rekultywacja ma się dokonać i że czyni to w trybie zatwierdzenia plan ruchu zakładu górniczego, podczas gdy z treści przywołanych przepisów wynika właściwość starosty do orzekania w sprawach rekultywacji, zaś rola organu nadzoru górniczego sprowadza się do opiniowania zamierzeń w postępowaniu prowadzonym przez starostę; b/ nałożenia na stronę obowiązków (określonych w punkcie V decyzji) które nie mają żadnych podstaw prawnych; 2) naruszenia prawa materialnego także w zakresie art. 108 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (dalej p.g.g) oraz § 162 ust. 3-5 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego z dnia 8 kwietnia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 1008 – dalej jako rozporządzenie) w zw. z art. 120 ust. 1 p.g.g. wskutek błędnej ich wykładni i błędnego przyjęcia, że plan ruchu determinuje, w jaki sposób należy zrekultywować teren zdegradowany górniczo i nie można określić go inaczej niż w planie ruchu zakładu górniczego, podczas gdy w planie ruchu zakładu górniczego określa się co do zasady jedynie przedsięwzięcia niezbędne w celu zapewnienia ochrony elementów środowiska, zapobiegania szkodom i ich naprawy, zaś konkretnie kierunek, zakres, sposób i termin wykonania rekultywacji może zostać określony dopiero w dokumentacji rekultywacji zatwierdzanej przez kierownika ruchu zakładu górniczego, a zatem kiedy to ona szczegółowo opisuje, a jakim kierunku i w jaki sposób należy rekultywować teren zdegradowany górniczo, a skutkiem tego stanowi dokument będący podstawą prowadzenia rekultywacji; 3) naruszenie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. 2015 poz. 796 – dalej jako r. MŚ w zakresie postanowień dotyczących warunków odzysku dla procesu odzysku R3 i R5 określonych w załączniku do tego rozporządzenia zawierającego "rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R3, R5, R 11 i R12 wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poza instalacjami lub urządzeniami" w akapicie pierwszym, zdaniu pierwszym, punkcie 1 tego załącznika, przewidujących konieczność określenia w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych działania polegającego na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego (jak wyeksploatowana część odkrywkowego wyrobiska) odpadami, wskutek niezamieszczenia w decyzji takiego rozstrzygnięcia w sytuacji, kiedy działanie polegające na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego odpadami innymi niż niebezpieczne nie zostało wprost określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale też nie zostało w nim zakazane, a dla tego terenu nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania (nie było ku temu podstaw), jak też kiedy właściwy organ - Burmistrz O. przeprowadził ocenę oddziaływania na środowisko i zawarł stosowne zapisy w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia – decyzji z dnia 12 maja 2006 r., w której w punkcie 2.8 dopuścił stosowanie odpadów w procesie rekultywacji wyrobiska, stwierdzając, że: "W przypadku prowadzenia rekultywacji w kierunku rolnym lub leśnym, do wypełnienia i niwelacji wyrobiska mogą być wykorzystane tylko materiały, lub odpady określone w przepisach prawa", ponadto kiedy decyzją Dyrektora PGW Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z dnia 2 marca 2018 r. T. sp. z o.o. - aktualnie w restrukturyzacji - zwolniona została od zakazu prowadzenia odzysku na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzek O. i W. w ramach planowanej inwestycji polegającej na odzysku odpadów w procesie rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego [...]" zlokalizowanego na tych działkach, co skutkowało powinnością określenia w decyzji w sprawie rekultywacji dopuszczalności takiego odzysku odpadów; 4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1, art 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędne jego ustalenie, wskutek przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia decyzji środowiskowej Burmistrza O. z dnia 24 maja 2011 r., podczas gdy decyzja ta z powodu jej uchylenia i umorzenia postępowania w którym ją wydano, nie wywołała żadnych skutków prawnych; 5) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art, 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędne jego ustalenie wskutek przyjęcia, że: decyzja środowiskowa zakładała, że wyrobisko będzie wypełniane wyłącznie nakładem pozyskanym w trakcie eksploatacji złoża, podczas, gdy nie może ona mieć zastosowania ze względu na uchylenie i umorzenie postępowania w którym ją wydano, natomiast według Raportu o oddziaływaniu na środowisko projektowanej eksploatacji złoża kruszywa naturalnego, sporządzonego w lutym 2006 r. stanowiącym podstawę do wydania decyzji z dnia 12 maja 2006 r. określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu kopaliny ze złoża zlokalizowanego na terenie działek nr [...] i [...] AM-[...], obręb P. (będącej w mocy) oraz opracowania pt. Oddziaływanie projektowanej eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "[...]" na planowany obszar Natura 2000 - "[...]" A. marzec 2006 r. - zakłada się wykorzystanie nadkładu pozyskanego w trakcie eksploatacji złoża, ale nie wyklucza zastosowania innych materiałów/odpadów w procesie rekultywacji; możliwe będzie zrekultywowanie terenu w kierunku rolnym, podczas gdy nie zostało ustalone przez organ, czy da się to przeprowadzić bez wykorzystania odpadów w procesie rekultywacji.
Strona skarżąca wniosła o: I. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zobowiązanie SKO do wydania w określonym terminie decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej punktu IV i V i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, to jest, że: 1) (w związku z decyzją Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z dnia 2 marca 2018 r. znak ZU/7100/593/3/17/18/D40) dopuszcza się na rekultywowanym terenie odzysk odpadów innych niż niebezpieczne, w procesach odzysku jakie zostaną określone odrębnie przez właściwe organy, polegającego na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego (wyeksploatowanych części odkrywkowych wyrobisk) odpadami innymi niż niebezpieczne; 2) brak jest podstaw nałożenia w drodze decyzji na stronę skarżącą wymienionych w punkcie V osnowy decyzji obowiązków; II. zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 404/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zarządcy masy sanacyjnej T. Sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 4 czerwca 2020 r. nr SKO 4201/4/20 w przedmiocie rekultywacji gruntów położonych w obszarze górniczym I. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł organ, w wyniku rozpoznania której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1553/21 uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W motywach tego orzeczenia wskazano, że wydanie zaskarżonej decyzji z odwołania Zarządcy masy sanacyjnej, ale orzekającej o ustaleniu obowiązków wobec Spółki nie narusza art. 311 ust. 1 p.r. w stopniu pozwalającym na uznanie, że została ona skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 kpa). Skutkiem tej oceny usprawiedliwione okazały się, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jak i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 311 ust. 1 p.r., bowiem brak określenia w tenorze decyzji "T. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P." jako strony w znaczeniu materialnym (określonej jedynie jako "T. sp. z o.o. z siedzibą w P.", przy uwzględnieniu r. pr. M. M. jako pełnomocnika Zarządcy masy sanacyjnej T. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P. (choć nie wymienionego w rubrum decyzji, a w liście otrzymujących; k. 8 akt Kolegium), nie stanowiło przesłanki nieważności zaskarżonej decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy , że w rozpoznając sprawę niniejszą Sąd w myśl art. 190 p. p. s. a. związany jest wykładnią zaprezentowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1553/21. Dokonując w tych warunkach kontroli legalności Sąd stwierdza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 poz. 2167) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontroli Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U z 2017 r., poz. 1161) - dalej jako u.g.r.l:, którą to decyzją SKO I. uchyliło pkt IV ppkt 1) osnowy zaskarżonej decyzji i orzekając co do istoty sprawy – nie określiło, jako planowanego działania polegające na wypełnianiu odpadami niekorzystnie przekształconego terenu poeksploatacyjnego wyrobiska górniczego, zlokalizowanego w granicach ww. działek położonych w obszarze górniczym "P. – Pole [...]"; II. utrzymało w mocy w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiła ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161, dalej zw. u.o.g.r.l.), która w art. 4 pkt 18 definiuje, iż przez rekultywację należy rozumieć nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Niniejsza ustawowa definicja rekultywacji ma charakter celowościowy wskazując cele i zadania, które powinny zostać osiągnięte, a nie poszczególne działania, które mają do tych celów doprowadzić. Na gruncie przepisów ustawy trzeba także dodać, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l. osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na swój własny koszt, a samo wykonanie rekultywacji podlega kontroli administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 1 pkt 4 uznanie rekultywacji za zakończoną jest dokonywane w drodze decyzji administracyjnej. Mając na względzie dotąd powiedziane, w ocenie Sądu, w realiach badanej sprawy decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa.
Przystępując do rozpoznania sprawy, mając w szczególności na względzie szerokie zarzuty zawarte w skardze, w pierwszej kolejności, zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z zarzutem skargi odnoszącym się do naruszenia art. 5 ust. 1 i art. 22 ust. 1-3 u.g.r.l. Rację ma strona skarżąca, że w myśl art. 5 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 22 ust. 2 u.g.r.l., organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta. I właśnie w związku z tym organ pierwszej instancji, zgodnie z zasadą przestrzegania swojej właściwości wydał decyzję w sprawie. Pamiętać także trzeba, że w świetle art. 129 ust. 1 pkt 5 p.g.g. przedsiębiorca zobowiązany jest, w przypadku likwidacji zakładu górniczego w całości lub w części, przedsięwziąć niezbędne środki w celu ochrony środowiska oraz rekultywacji gruntów po działalności górniczej. Natomiast w ust. 2 tego artykułu ustawodawca odsyła, co do rekultywacji gruntów, do u.g.r.l.
Z akt sprawy wynika wprost, że przed wydaniem decyzji OŚRiL. 6122.14.2016 Starosta Trzebnicki zwrócił się właśnie (między innymi) do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we Wrocławiu. Organ ten postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2017 r. (WRO.536.2017.ME), wydanym na podstawie art. art. 22 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2022.2409 t. j. z dnia 2022.11.23) oraz art. 106 kpa zaopiniował pozytywnie zarówno kierunek, jak i termin planowanej rekultywacji (k. 11). W postanowieniu tym organ wskazał, że kontrola zakładu górniczego, przeprowadzona przez urząd w dniach 16 i 20 2017 wykazała, że w części północnej wyrobiska poespoatacyjnego pola B, na terenie działki [...] zlokalizowano znaczne ilości mas ziemnych zanieczyszczonych gruzem ceglanym, betonowym i kamiennym. Część zawodniona wyrobiska była zanieczyszczona, w wodzie stwierdzono występowanie odpadów z tworzyw sztucznych, styropianu. Można dodać, że stosownie do treści art. 22 tej ustawy ust. 1 decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają: 1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5; 2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów; 3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów; 4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. 2. w sprawach, o których mowa w ust. 1, decyzje wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii: 1) dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu do działalności górniczej; 2) dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego - w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji; 3) wójta (burmistrza, prezydenta miasta), który w swoim postanowieniu zaznaczył, że "prowadzone prace rekultywacyjne muszą być zgodne z posiadanymi decyzjami administracyjnymi wydanymi na Przedsiębiorcę (k. 140). Organ II instancji, wydając decyzję reformatoryjną wypełnił obowiązki ustawowe, eliminując z orzeczenia organu I szej instancji p. IV "z następującymi zastrzeżeniami: 1) zabrania się wykorzystywania odpadów do rekultywacji gruntów położonych w granicach działek nr [...] i [...] AM – [...] obręb P. z uwagi na przepisy art. 40 ust. pkt 1 i 3 oraz art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, m. in. dotyczące obszarów szczególnego zagrożenia powodzią". Był to element, który (jak prawidłowo uznało Kolegium) w świetle przytoczonego przepisu nie mógł się znaleźć w decyzji wydawanej w sprawie rekultywacji dlatego kontrolowany zapis nie mógł się ostać w obrocie prawnym. W to miejsce organ odwoławczy, odnosząc się do problematyki możliwości użycia odpadów do rekultywacji "nie określił, jako planowanego działania polegającego na wypełnianiu odpadami niekorzystnie przekształconego terenu poeksploatacyjnego wyrobiska górniczego, zlokalizowanego w granicach ww. działek, położonych w obszarze górniczym "P. – Pole [...]". Przede wszystkim należy w tym miejscu podnieść, że kierunek i sposób rekultywacji terenu został określony w decyzji o zatwierdzeniu planu ruchu zakładu górniczego "[...]" (decyzja z dnia 19 października 2015 . (WRO.0234.133.2015.WZ.KGo), a wcześniej (zgodnie z kompetencją) w decyzji środowiskowej z dnia 24 maja 2011 r. IROŚ 7625/24/11/10.(k.399) Decyzje te zostały wydane na wniosek strony i niewątpliwie dzięki nim strona mogła prowadzić swoją szeroko zakrojoną działalność wydobywczą kopalni odkrywkowej na terenach prawnie chronionych, a zatem wymagających szczególnej troski o środowisko. Dodać można także, iż nie uszło uwadze sądu ani to, że decyzja środowiskowa (na wniosek strony i w trybie nadzwyczajnym) została wyeliminowana z obrotu prawnego, ani to że strona skarżąca uzyskała w 2018 r. decyzję "zwalniającą ją od zakazu, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego" (decyzja Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu ZU/7100/593/3/17/18/D40 z 2 marca 2018 r. Niczego to jednak dla wyniku sprawy nie zmienia. Decyzja środowiskowa jak wskazano- była w obrocie prawnym przez ok. 7 lat, a decyzja z 2 marca 2018 r. dotyczy kwestii możliwości prowadzenia odzysku, unieszkodliwiania odpadów, ich składowania w ramach planowanej inwestycji, polegającej na odzysku odpadów w procesie rekultywacji wyrobiska poespolatacyjnego złoża kruszywa naturalnego "[...]" zlokalizowanego na dz. [...] i [...] obręb [...] P.To, że kompetentny organ zwolnił T. z zakazu prowadzenia odzysku, unieszkodliwiania odpadów, ich składowania na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią nie ma bezpośredniego (a raczej żadnego) przełożenia na sposób rekultywacji terenu pogórniczego, Do określenia możliwych sposobów rekultywacji terenu pokopalnianego DPGWWP nie ma kompetencji i zresztą w omawianej decyzji tym aspektem sprawy się nie zajmuje. Przeciwne p. 12 decyzji odsyła ona w zakresie kierunku rekultywacji oraz warunków realizacji do decyzji środowiskowej.
Zdaniem sądu najistotniejszym w sprawie jest to, że przedsiębiorca, zobowiązując się do przestrzegania pewnych reguł (wynikających m. inn.) z decyzji środowiskowej (poprzedzonej raportem, sporządzonym na zlecenie przedsiębiorcy) i decyzji o zatwierdzeniu ruchu zakładu górniczego został upoważniony do koncesjonowanego korzystania ze środowiska naturalnego. Obecnie strona zmierza do prawnego usankcjonowania (w drodze decyzji określającej zasady rekultywacji) samowolnej zmiany planów w zakresie sposobu rekultywacji terenu poodkrywkowego. W tym kontekście trzeba dodać, że prawidłowo także kolegium wyjaśniło, że skoro we wniosku (k. 1 akt) przedsiębiorca nie wnosił o ujęcie możliwości użycia odpadów w decyzji, organ I szej instancji nie miał podstaw do odniesienia się z urzędu do podnoszonej obecnie okoliczności. Sąd podziela pogląd, że zezwolenie na proponowany sposób rekultywacji nie jest dopuszczalne. Lektura decyzji środowiskowej i raportu na podstawie którego została wydana, jednoznacznie wskazuje, że po wydobyciu kruszywa na zawodnionym wyrobisku poeksploatacyjnym miał powstać zbiornik wodny z wyspami. Wyklucza to możliwość zasypania odpadami do rzędnych terenu leżącego wokół. W decyzji zatwierdzającej Plan Ruchu kopalni precyzyjnie wskazano jakie rodzaje odpadów przedsiębiorca może wykorzystać w celach rekultywacyjnych (własne odpady wydobywcze o kodzie 010102). Także analiza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego potwierdza, że plan nie przewidywał wykorzystania w tym celu innych odpadów.
Zdaniem sądu mimo obszerności skargi nie może ona odnieść zamierzonego skutku. Z omówionych wcześniej przyczyn sąd nie uwzględnił jej zarzutów ani w zakresie prawa materialnego, ani procesowego.
Reasumując, należy zgodzić się z konkluzją organu, że rozstrzygnięcie o treści wskazanej przez stronę doprowadziłoby do wykorzystania odpadów nieprzewidzianych w Planie Ruchu i w decyzji środowiskowej z 2011 r., a konsekwencji skarga, stosownie do treści art. 151 ppsa podlegała oddaleniu.