II SA/Wr 840/22

II SA/Wr 840/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-07-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący/
Gabriel Węgrzyn
Olga Białek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Straż pożarna
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1991 nr 88 poz 400
art. 26
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lipca 2023 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 14 września 2022 r. nr WZ.5290.10.18.2022 w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji w zakresie terminu wykonania obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (dalej: Komendant Wojewódzki, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej (dalej: Komendant Miejski, organ I instancji) z dnia 2 marca 2022 r., nr MZ.5558.12.29.2022, odmawiającą zmiany decyzji ostatecznej z dnia 10 października 2017 r., nr MZ.5810.12.5.2017, w zakresie zmiany terminu wykonania wszystkich obowiązków nałożonych na P. S.A.
Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.
W toku czynności kontrolno-rozpoznawczych ustalono, że właścicielem budynku dworca [...] P.(1) w J., zlokalizowanego przy ul. [...], są P. S.A. (dalej: P., strona skarżąca), a jego zarządcą jest P.(2) we W. Ustalono też, że budynek dworca (będący budynkiem użyteczności publicznej) jest podzielony na dwie części (A i B) ścianą oddzielenia pożarowego w pionie, od fundamentu do przykrycia dachu. Obie części traktowane są jako oddzielne budynki. W części B znajduje się hol główny dworca wraz z pomieszczeniami obsługi pasażerów (kasy, kiosk, fryzjer, toalety, posterunek Straży Ochrony K., pomieszczenia biurowe, socjalne i administracyjne). Budynek B stanowi jedną strefę pożarową. Stwierdzono, że budynek dworca zakwalifikowany jest do kategorii zagrożenia ludzi ZL I i ZL III, piwnica i kotłownia – do kat. PM.
W związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości objętej kontrolą części B budynku dworca, Komendant Miejski, wskazaną na wstępie decyzją z dnia 10 października 2017 r. nakazał P.:
1. zapewnić w budynku dworca odpowiednie warunki ewakuacji poprzez zapewnienie szerokości wyjścia ewakuacyjnego spełniającego wymagania § 239 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2015 poz. 1422 – dalej: rozp. MI);
2. zapewnić wymaganą przepisami klasę odporności ogniowej przepustów instalacyjnych w pomieszczeniu kotłowni z kotłem na paliwo gazowe w budynku zgodnie z § 234 ust. 1 rozp. MI;
3. zapewnić wymaganą przepisami klasę odporności ogniowej drzwi oddzielających piwnicę od części administracyjnej budynku zgodnie z § 250 ust. 1 rozp. MI;
4. zapewnić samoczynne otwarcie i pozostanie w pozycji otwartej drzwi rozsuwanych stanowiących wyjście ewakuacyjne z budynku w wyniku zasygnalizowania pożaru przez system wykrywania dymu chroniący strefę pożarową, zgodnie z § 240 ust. 4 rozp. MI;
5. zapewnić wymaganą przepisami szerokość drzwi jednoskrzydłowych w budynku, które stanowią wyjście ewakuacyjne z holu dworca na perony, na zewnątrz obiektu, zgodnie z § 239 ust. 4 rozp. MI;
6. zapewnić wymaganą przepisami szerokość drzwi dwuskrzydłowych w budynku, które stanowią ewakuacyjne z części biurowej na perony, na zewnątrz obiektu, zgodnie z
§ 239 ust. 4 rozp. MI;
7. zapewnić wymaganą przepisami szerokość aktywnego skrzydła drzwi dwuskrzydłowych w budynku, które stanowią wyjście ewakuacyjne z części biurowej na perony, na zewnątrz obiektu, zgodnie z § 240 ust. 1 rozp. MI;
8. zapewnić wymaganą przepisami szerokość drzwi jednoskrzydłowych w budynku, które stanowią wyjście ewakuacyjne z części administracyjnej (pomieszczenie SOK), na zewnątrz obiektu , zgodnie z § 239 ust. 4 rozp. MI;
9. zapewnić wymaganą przepisami szerokość spocznika klatki schodowej w części biurowej służącej jako droga ewakuacji w budynku, zgodnie z § 68 ust. 2 rozp. MI;
10. zapewnić wymaganą przepisami szerokość spocznika klatki schodowej w części administracyjnej służącej jako droga ewakuacji w budynku, zgodnie z § 68 ust. 2 rozp. MI;
11. zapewnić wymaganą przepisami wysokość drogi ewakuacyjnej w części biurowej budynku, zgodnie z 242 ust. 3 rozp. MI;
12. zapewnić wymaganą przepisami szerokość drogi ewakuacyjnej w części biurowej w budynku, zgodnie z §242 ust. 1 i ust. 2 rozp. MI;
13. zapewnić wymaganą przepisami szerokość drogi ewakuacyjnej – w części administracyjnej w budynku, zgodnie z § 242 ust. 1 i ust. 2 rozp. MI.
Termin wykonania nałożonych obowiązków ustalony został na dzień 30 października 2019 r. Od powyższej decyzji, doręczonej P. (na adres zarządcy) 11 października 2017r., nie wniesiono odwołania, w związku z czym stała się ostateczna.
Kolejne czynności kontrolne, dokonane 19 października 2018 r., nie wykazały wykonania któregokolwiek z wymienionych obowiązków.
Pismem z dnia 27 września 2019 r. strona skarżąca wniosła o przedłużenie terminu na wykonanie powyższych obowiązków, deklarując ich wykonanie do 31 grudnia 2020 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zostały podjęte działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości przez uruchomienie procedury zakupowej zgodnej z instrukcją zamówień P. w przedmiocie wykonania Ekspertyzy Technicznej Przeciwpożarowej dla budynku dworca [...] P.(1) J.
Decyzją z dnia 15 października 2019 r. Komendant Miejski przychylił się do wniosku i zmienił przedmiotową decyzję ostateczną, wyznaczając nowy termin do wykonania nałożonych obowiązków do 31 grudnia 2020 r.
Po raz drugi o prolongatę terminu (31 grudnia 2021 r.) na wykonanie powyższego obowiązku strona skarżąca wniosła pismem z dnia 15 grudnia 2020 r. wskazując, że powstała już stosowna ekspertyza techniczna i że dostosowanie w pełni wszystkich niezgodności bez gruntownej przebudowy obiektu byłoby ze względów ekonomicznych nieopłacalne. Powołana została też okoliczność ogłoszenia na terenie kraju stanu epidemii.
Decyzją z dnia 31 grudnia 2020 r. organ I instancji ponownie zmienił decyzję z dnia 10 października 2017 r. w zakresie terminu wykonania obowiązków wymienionych w przedmiotowej decyzji ostatecznej, wyznaczając go na 31 grudnia 2021 r.
Trzeci wniosek o przedłużenie terminu został wniesiony pismem z dni 14 grudnia 2021 r. Jako nowy termin P. podało 31 grudnia 2022 r. W uzasadnieniu wskazano, że
2 lutego 2021 r. ogłoszone zostało postępowanie zakupowe na wykonanie dokumentacji projektowo-kosztorysowych.
Wymienioną na wstępie decyzją z dnia 2 marca 2022 r. organ I instancji odmówił zmiany terminu realizacji obowiązków określonych w decyzji ostatecznej z dnia 10 października 2017 r., wskazując na zbyt odległy termin wykonania tego obowiązku. Zwrócił uwagę, że celem działania Komendanta Miejskiego jest zapewnienie jak najwyższej ochrony przeciwpożarowej budynków znajdujących się na terenie powiatu [...] i miasta J., a więc priorytetem jest doprowadzenie tego budynku do stanu zgodnego z prawem w zakresie bezpieczeństwa pożarowego obiektu.
W odwołaniu od powyższej decyzji strona skarżąca zarzuciła jej naruszenie art. 26 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1940 ze zm. – dalej: ustawa o PSP), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wyznaczenie zbyt krótkiego terminu na wykonanie obowiązków, a także naruszenie art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) przez błędne zastosowanie i dokonanie dowolnej oceny dowodów odnośnie postępowania, a w konsekwencji dojście do wniosku, że strona skarżąca powinna wykonać obowiązki w terminie do 31 grudnia 2021 r.
Uzasadniając odwołanie, strona skarżąca wskazała, że powodem wniosku o przedłużenie terminu są konieczne do przeprowadzenia procedury: wykonanie projektu budowlanego, uzyskanie pozwolenia na budowę, przeprowadzenie zamówienia zgodnie z wewnętrznymi regulacjami P. Zwróciła uwagę, że postępowanie przetargowe na wykonanie dokumentacji projektowo-kosztorysowych dwukrotnie było unieważnione. Umowa na ich wykonanie w terminie 6 miesięcy została podpisana ostatecznie 2 marca 2022 r. Wyjaśniała, że powyższe okoliczności są skutkiem stosowania "Procedury udzielania zamówień przez P. S.A.", przyjętej uchwałą nr 113 Zarządu P. S.A. z dnia 16 marca 2021 r. Zaznaczyła, że przyczyną wydłużenia całego procesu był obowiązujący stan epidemii.
W postępowaniu odwoławczym Komendant Wojewódzki wezwał stronę skarżącą do przedłożenia wymienionej w odwołaniu "Procedury udzielania zamówień przez P. S.A.", wewnętrznej regulacji przetargowej P. obowiązującej od 16 marca 2021 r., ewentualnie doprecyzowania, o jakich regulacjach strona skarżąca wspomina w odwołaniu.
Po zapoznaniu się z żądaną dokumentacją, zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wzgląd na trudności finansowe, jakkolwiek istotny z punktu widzenia interesu strony, musi ustąpić pierwszeństwa interesowi publicznemu w postaci zapewnienia na wypadek pożaru bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzkiego oraz bezpieczeństwa mienia takiej wartości, jaką ma historyczny budynek użyteczności publicznej pełniący funkcję dworca [...] P. Stwierdził, że argument o panującym stanie epidemii i zmniejszeniu dochodu P. nie wystarcza do podważenia decyzji organu I instancji. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego, argument finansowania P. nie może prowadzić do faktycznego uprzywilejowania tego rodzaju podmiotu w stosunku do innych podmiotów samorządowych i prywatnych poprzez odraczanie przez lata egzekwowania ostatecznej decyzji administracyjnej. Przepisu ochrony przeciwpożarowej bowiem co do zasady nie różnicują sposobu traktowania podmiotów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo pożarowe budynków ze względu na ich formę oraz sytuację finansową.
Organ odwoławczy zaznaczył, że strona skarżąca nie wykonała obowiązków nałożonych decyzją z 10 października 2017 r., dysponując od 29 czerwca 2020 r. zgodą Komendanta Wojewódzkiego na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób inny niż przewidziany przepisami prawa.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 26 ust. 1 ustawy o PSP, Komendant Wojewódzki wskazał, że organ ochrony przeciwpożarowej, ustalając termin do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, powinien z jednej strony uwzględnić to, że termin ten musi być dla strony realny, z drugiej strony jednak powinien uwzględnić możliwość wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Mając na uwadze okoliczności sprawy, według organu odwoławczego prolongowanie czteroletniego terminu na wykonanie w budynku dworca P. zmian narzuconych w decyzji z 10 października 2017 r. było pozorne, gdyż strona skarżąca w tym czasie pozyskała jedynie dwa postanowienia Komendanta Wojewódzkiego w przedmiocie rozwiązań zamiennych i do tej pory nie podjęła nawet inicjatywy w zakresie faktycznego wykonania prac budowalnych.
Jako bezzasadny ocenił organ odwoławczy zarzut naruszenia art. 80 k.p.a., ponieważ fakt wydania odmiennego rozstrzygnięcia od żądania strony nie przesądza o naruszeniu zasady swobodnej oceny materiału dowodowego. Zwrócił uwagę, że przeciwności organizacyjne związane z wyłonieniem wykonawcy wchodzą w zakres ryzyka strony i nie mogą negatywnie rzutować na interes społeczny, o który ma dbać organ ochrony przeciwpożarowej.
Powołując się a orzecznictwo sądowe, Komendant Wojewódzki zauważył, że rozpoznanie sprawy w trybie art. 155 k.p.a. polega na rozstrzygnięciu, czy zachodzi słuszny interes strony rozumiany jako interes prawny, który nie jest sprzeczny z interesem społecznym, gdyż przedmiotem sprawy w tym trybie nie jest jej merytoryczne rozpoznanie, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej z punktu widzenia, czy za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie interesem społecznym (użytkowników obiektu u placówki) jest szeroko rozumiana ochrona przeciwpożarowa. Zatem celem decyzji z dnia 10 października 2017 r. było zapewnienie przede wszystkim ochrony życia i zdrowia ludzi. Tym samym organ stwierdził, że w sprawie występuje kolizja interesu strony z interesem społecznym, za którym przemawia przebudowa sieci hydrantowej zgodnie z dyspozycją powyższej decyzji.
Ustosunkowując się do przedłożonej przez stronę skarżącą dokumentacji w postępowaniu odwoławczym, Komendant Wojewódzki uznał, że wprowadzenie przez organ P. dokumentu, który realizuje wzmożoną kontrolę budżetową w zakresie finansowania przedsięwzięć podejmowanych przez P. i skutkującą wydłużeniem postępowania przetargowego, jest wewnętrznym ryzykiem strony. Odwlekanie przez lata wykonania nałożonych obowiązków z powodu obowiązywania wewnętrznego aktu nie może rzutować na bezpieczeństwo osób korzystających z części biurowej dworca.
Co do stanu epidemii, organ odwoławczy przyznał, że stan ten wprowadził pewne ograniczenia, jednak w interesie P. było dostosowanie prac organizacyjnych do panującej wtedy sytuacji.
Komendant Wojewódzki zwrócił uwagę, że uwzględnienie kolejnego wniosku strony skarżącej prowadziłoby do akceptowania przez organ stanu niezgodności budynku z przepisami ochrony przeciwpożarowej, co w obecnym stanie prawnym należy uznać za niedopuszczalne.
Końcowo Komendant Wojewódzki zauważył, że w dokumencie "Opis przedmiotu zamówienia – J." P. przewiduje, że prace remontowe mogą potrwać do trzech lat, co w ocenie organu prowadzi do konkluzji, że wniosek o prolongatę terminu wykonania obowiązków do 31 grudnia 2022 r. ma charakter pozorny.
W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona skarżąca podniosła naruszenie:
- art. 80 k.p.a., przez dokonanie dowolnej, a nie samodzielnej oceny dowodów przedłożonych przez skarżącą, to jest opisu przedmiotu zamówienia oraz pisma z dnia 6 sierpnia 2022 r. skierowanego do wykonawcy i nienadanie znaczenia okoliczności, że strona skarżąca realizuje nałożony na nią obowiązek, ale nie jest możliwe jego wykonanie w terminie wymaganym przez organ;
- art. 7b w związku z art. 155 k.p.a., przez ich niezastosowanie, to jest niewłaściwe nadanie proporcji interesowi społecznemu i słusznemu interesowi strony oraz nierozważenie okoliczności przemawiających za uwzględnieniem słusznego interesu strony;
- art. 8 k.p.a. przez działanie niebudzące zaufania do obywateli w sytuacji, gdy strona dąży do realizacji nałożonego na nią obowiązku i wykazuje organowi podjęte działania oraz przyczyny długotrwałego postępowania, które są od niej niezależne;
- art. 26 ust. 1 ustawy o PS, przez wyznaczenie zbyt krótkiego terminu na wykonanie obowiązków (31 grudnia 2021 r.).
W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego oraz zasądzenie na jej rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego, w tym również zastępstwa procesowego.
Wniosła również o przeprowadzenie dowodu z aneksu nr 1 z dnia 29 sierpnia 2022r., z którego treści wynika przedłużenie postępowania bez winy P.
W obszernym uzasadnieniu skargi strona skarżąca powtórzyła argumentację podnoszoną w kolejnych wnioskach o przedłużenie terminu do wykonania nałożonego na nią obowiązku. Wskazała, że wyłoniony wykonawca dokumentacji projektowo-kosztorysowych obowiązany był przedłożyć przedmiot zamówienia do 2 września 2022 r. P. pozostaje z nim w stałym kontakcie i wyjaśnia na bieżąco wszelkie powstałe wątpliwości co do przedmiotu zamówienia, czego dowodem jest załączone pismo z dnia 6 sierpnia z 2022 r. Ponadto wykonawca wniósł o przedłużenie terminu wykonania umowy, w związku z czym 29 sierpnia 2022 r. podpisany został aneks w tym przedmiocie.
Strona skarżąca wywiodła, że wykonanie nałożonych obowiązków kompleksowo w ramach gruntownej rewitalizacji budynku i dostosowania go do obowiązujących norm pozostaje w zgodzie z interesem społecznym, a nie wbrew niemu.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentacje i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.
Na rozprawie przedłożone zostały kopie protokołów zdawczo-odbiorczych dokumentacji projektowo-kosztorysowej, oraz decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 19 maja 2023 r. o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji "Przebudowa dworca P.(1) S.A. J.".
Sąd postanowił dopuścić jako dowody w sprawie dokumenty załączone do skargi i złożone na rozprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie stwierdził naruszeń zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, które warunkowałyby ich uchylenie.
Przede wszystkim wskazać trzeba, że skarżone decyzje zostały wydane w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidujących możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, chronionej gwarancją trwałości decyzji, przewidzianą w art. 16 § 1 k.p.a.
Art. 155 k.p.a., będący podstawą wydania przedmiotowych decyzji, stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
W orzecznictwie i doktrynie utrwalony został już pogląd, że również decyzja nakładająca obowiązek może zostać uznana za decyzję, z której strona nabywa prawo. Zmiana takiej decyzji może bowiem powodować nałożenie obowiązku w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach (np. zmiana terminu wykonania obowiązku), a tym samym pogorszyć sytuację prawną strony (zob. Piotr Marek Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2021, wyrok NSA z dnia 27 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 3205/01, publ. M. Praw. 2003, nr 14, poz. 627; wyrok NSA dnia z 18 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 251/97, dost. LEX nr 48251).
Co istotne na gruncie okoliczności niniejszej sprawy, uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może mieć miejsce tylko jeśli zostaną spełnione łącznie dwie przesłanki: po pierwsze, przepisy szczególne się temu nie sprzeciwiają i po drugie, przemawia za tym interes społeczny lub ważny interes strony. Zatem zadaniem organu rozpoznającego sprawę w tym trybie jest w pierwszej kolejności zbadanie odpowiednich regulacji prawnych, a następnie – w sytuacji, gdy stwierdzi brak przepisów, które by się sprzeciwiały zmianie lub uchyleniu decyzji – wyważenie w ustalonym stanie faktycznym i prawnym pomiędzy interesem społecznym a słusznym interesem strony. Przy czym jako "słuszny interes strony", rozumieć należy interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego, a nie subiektywną chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony. Słuszny interes strony, o którym mowa w art. 155 k.p.a., należy rozumieć jako interes prawny, a nie jako interes faktyczny (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1428/22, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 3 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Go 810/21 dost. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Przenosząc powyższą regulację prawną i poczynione na jej tle uwagi na grunt przedmiotowej sprawy, w ocenie Sądu, organy obu instancji właściwie zastosowały art. 155 k.p.a., dokonując w prawidłowy sposób oceny przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej w tym trybie.
W niniejszej sprawie wnioskiem strony skarżącej o zmianę objęta była decyzja ostateczna z dnia 10 października 2017 r., którą organ ochrony przeciwpożarowej nałożył na P. szereg obowiązków celem usunięcia stwierdzonych uchybień, w zakresie terminu wykonania wszystkich tych obowiązków.
Zaznaczenia wymaga, że w kwestii zmiany terminu określonego w powyższej decyzji był to już trzeci wniosek P. na przestrzeni 4 lat. Zasadniczo wszystkie wnioski uzasadniane były słusznym interesem strony, które strona skarżąca upatrywała w kwestiach finansowych i skomplikowanej wewnętrznej procedurze poprzedzającej inwestycje prowadzone przez P.
Przedmiotowa decyzja ostateczna wydana została na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP, który stanowi, że komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Konieczne jest zwrócenie w tym względzie uwagi, że na mocy
art. 1 ust. 1 ustawy o PSP, Państwowa Straż Pożarna powołana jest do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi i innymi miejscowymi zagrożeniami. Tym samym do jej zadań należy m.in. rozpoznawanie zagrożeń pożarowych i innych miejscowych zagrożeń oraz nadzór nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy o PSP). Wydawanie decyzji na podstawie art. 26 ust.1 pkt 1 ww. ustawy stanowi jedną z aktywności realizujących wymienione cele. Natomiast zapobieganie wymienionym zagrożeniom służy przede wszystkim ochronie bezpieczeństwa, zdrowia i życia ludzi.
W tak rozumianym kontekście zadań, dla których powołana jest Straż Pożarna, w opinii Sądu organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, którą odmówiono przedłużenia terminu wykonania obowiązku mającego zapewnić bezpieczeństwo przeciwpożarowe, w sposób przekonujący wyważył interes społeczny z interesem strony wyrażającym się w kwestiach finansowych i organizacyjnych.
Organ z całą odpowiedzialnością stwierdził, że występuje kolizja interesu P. z interesem społecznym, jakim jest życie i zdrowie osób przebywających w budynku dworca. Zgodnie ze stanem faktycznym ustalonym w ostatecznej decyzji z dnia 10 października 2017 r., w budynku dworca odnotowano cały szereg nieprawidłowości dotyczących zapewnienia bezpiecznej ewakuacji w razie ewentualnego pożaru, co w konsekwencji zwiększa zagrożenie dla życia i zdrowia osób, które w tym budynku w tym czasie by przebywały. Co istotne, ze względu na szerokość wyjścia ewakuacyjnego z pomieszczenia holu dworca mniejszą niż jedna trzecia od określonej w "warunkach technicznych", budynek uznany został za zagrażający życiu ludzi. Należy zatem zgodzić się organami, że żądana zmiana decyzji nakazowej doprowadziłaby do nieuzasadnionego przedłużania stanu, który jest niezgodny z prawem.
W tych okolicznościach Sąd nie dostrzega takich argumentów po stronie P., które po pierwsze, podważałyby stanowisko organu na temat kolizji interesu strony z interesem społecznym, a po drugie, dostarczałyby wystarczających i przekonujących dowodów, aby uznać za błędne tak zajęte stanowisko na temat braku powodów dla dalszego odwlekania dostosowania budynku do wymogów przeciwpożarowych.
Strona skarżąca posługuje się głównie argumentami dotyczącymi konieczności uwzględnienia czasu potrzebnego na przygotowanie inwestycji, w tym przede wszystkim przeprowadzenia stosownej procedury zarówno prawnej jak i wewnętrznej w celu wyłonienia wykonawcy dokumentacji projektowo-kosztorysowej, niezbędnej dla uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże, w opinii Sądu, o słusznym interesie strony, który miałby mieć prymat nad opisanym interesem społecznym, nie świadczy konieczność stosowania wewnętrznych procedur dotyczących udzielania zamówień niepublicznych przez P. Wewnętrzne procedury strony skarżącej, nawet jeżeli ich celem jest zwiększenie kontroli nad finansami, nie mogą być uznane za przeważające nad ochroną życia i zdrowia ludzi zwłaszcza, gdy stają w opozycji z terminowym wykonaniem obowiązków, których celem jest ochrona wartości najwyższych.
Analiza dotychczasowego zachowania P. wskazuje zaś, że strona skarżąca przez ponad 4 lata nie była w stanie doprowadzić nawet do rozpoczęcia robót budowlanych stanowiących realizację nałożonych na nią obowiązków przez organ ochrony przeciwpożarowej. Najpierw znacznie ponad rok zabrało podejmowanie działań celem zabezpieczenia środków finansowych na udzielenie zamówień na wykonanie dokumentacji projektowej i sporządzenie ekspertyzy technicznej z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Dopiero kilka miesięcy później uruchomiona została procedura zakupowa w przedmiocie ww. wykonania ekspertyzy. W sumie 3 lata od wydania decyzji dotyczącej nałożenia obowiązków zajęło P. uruchomienie procedury zakupowej na wykonanie dopiero dokumentacji projektowej, a następnie kolejny rok na jej sporządzenie przez wyłonionego w przetargu wykonawcę i zatwierdzenie przez organ ochrony przeciwpożarowej.
Opóźnienia w tym zakresie tylko częściowo wynikały z przyczyn obiektywnych, niezależnych od P. (takich jak stan epidemii). Zasadniczo jednak ich przyczyną była postawa samej strony skarżącej. Jeszcze raz podkreślić należy, że obowiązki, jakie zostały nałożone na P. finalnie dotyczyły usunięcia zagrożenia dla życia ludzi. Nie chodziło tutaj zatem o usunięcie zwykłych nieprawidłowości budowlanych, wymagających modernizacji. W takiej sytuacji nie mogą znajdować usprawiedliwienia skomplikowane wewnętrzne procedury wyłaniania wykonawców kolejnych etapów przedsięwzięcia – procedury te P. jako takie samo sobie narzuciło, a taki stan rzeczy, jaki zaistniał w niniejszej sprawie, według Sądu należy odczytywać jako sygnał do rozważenia modyfikacji tych procedur w okolicznościach, w których bezpieczeństwo życia i zdrowia ludzi ma znaczenie priorytetowe. Tym samym całkowicie chybiona jest argumentacja skargi, że "gruntowna rewitalizacja budynku i dostosowania go do obowiązujących norm pozostaje w zgodzie z interesem społecznym". Nie można bowiem przyjąć, że korzystna dla interesu społecznego jest sytuacja, w której strona zobowiązana do wykonania obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej odwleka jego wykonanie, gdyż zamierza go zrealizować niejako przy okazji innej, zakresowo większej, inwestycji. Przystąpienie do rewitalizacji budynku dworca – do którego dąży skarżąca - może bowiem potrwać jeszcze kilka lat. Tymczasem z punktu widzenia interesu społecznego kluczowe znaczenie ma jak najszybsze usunięcie zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, jaki rodzi istniejący stan niezgodności z prawem ze względu na brak zapewnienia prawidłowych wyjść i dróg ewakuacyjnych - co pozostaje w zgodzie z dobrze pojmowanym interesem samej strony skarżącej. Dalsze utrzymywanie stanu niezgodnego z prawem poprzez niewykonanie obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej w obiekcie takim jak dworzec [...], na którym przebywać może około 380 osób, stanowi bowiem realne zagrożenia dla życia przebywających tam ludzi oraz dla samego dworca.
Pomimo zatem, że P. od pewnego okresu podejmowało działania poprzedzające przystąpienie do robót budowlanych, to rozciągnięcie tych czynności w okresie ponad czterech lat i brak efektu finalnego w postaci wykonania nałożonego obowiązku, z pewnością nie leży w interesie społecznym, gdyż przez nieuzasadnione przewlekanie, przedłuża trwanie nieakceptowalnego stanu niezgodnego z prawem.
Nie można tutaj pominąć faktu, że pierwotnie wyznaczony dwuletni termin był już 2-krotnie przedłużony, w efekcie czego strona skarżąca uzyskała ponad 4 lata dla zrealizowania prac związanych z usunięciem stwierdzonych nieprawidłowości, których w istocie nie wykorzystała, gdyż jak słusznie zauważył organ odwoławczy, wymagane prace nie zostały jeszcze nawet rozpoczęte. W interesie społecznym nie leży więc dalsze przedłużanie tego okresu, tym bardziej, że z dokumentacji złożonej przez P. jasno wynika, że wnioskowany termin i tak nie byłby zachowany, gdyż do końca 2022 r. (czyli wnioskowanej daty prolongaty) strona skarżąca nie przystąpiła do robót budowlanych, które zaprojektowane zostały na 12 miesięcy (co wynika z umowy załączonej do odwołania).
Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że przedstawione przez stronę skarżącą zdarzenia, takie jak prowadzenie przez nią złożonych działań celem uzyskania dokumentacji poprzedzającej przystąpienie do robót budowlanych, przedłużające się procedury przetargów, nie usuwają podstawowej przeszkody dla dokonania zmiany decyzji ostatecznej z 10 października 2017 r. w części dotyczącej terminu jej wykonania, jakim jest wzgląd na interes społeczny w postaci zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego. Ponadto, mając na uwadze przywołane wyżej orzecznictwo sądów administracyjnych, słuszny interes, który strona zamierza wykazać, nie ma żadnego uzasadnienia prawnego. Zasadnie zatem po czteroletniej zwłoce w sprawie dano prymat jak najszybszemu wykonaniu obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej.
Wobec powyższego, wbrew twierdzeniu strony skarżącej, stanowisko organu odwoławczego zajęte w skarżonej decyzji nie wykracza poza zakres swobodnego uznania, co czyni niezasadnym zarzut skargi naruszenia art. 80 k.p.a. Organ nie przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów podejmując rozstrzygnięcie przy uwzględnieniu wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, które na etapie postępowania odwoławczego zostały jeszcze uzupełnione. Komendant Wojewódzki przeanalizował zebrane dowody także we wzajemnej łączności oraz odniósł się do wniosków i argumentów P., czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. To, że strona skarżąca nie podziela efektu tej oceny, nie oznacza, że organ przekroczył granice swobody oceny, uznając, że P. uzyskało wystarczający czas na wykonanie obowiązku, a utrzymywanie istniejącego stanu prowadzi ewidentnie do niezgodności z prawem i zagraża dobrom chronionym.
Z powyższych powodów całkowicie nieuzasadnione są też zarzuty naruszenia art. 7b w związku z art. 155 k.p.a., gdyż obecnie nie można już w żadnym stopniu usprawiedliwić słusznego interesu strony skarżącej. Wbrew też twierdzeniu podniesionemu w zarzutach skargi, powiązanych z naruszeniem art. 8 k.p.a. poprzez działanie niebudzące zaufania obywateli, zdaniem Sądu, dopiero przeciwne stanowisko organu i uznanie za słuszne dla interesu strony kolejne przedłużenie terminu stanowiłoby wręcz rażące naruszenie zasady wypływającej z tego przepisu. Organy obu instancji bowiem postawiły wyżej wartości najwyższe, a nie problemy finansowe i organizacyjne strony skarżącej.
W tym stanie rzeczy żadne z zarzutów podniesionych przeciwko zaskarżonej decyzji nie można było uznać za uzasadnione nawet w stopniu niemającym wpływu na wynik sprawy.
Tym samym Sąd oddalił skargę w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.