II SA/Wr 825/01

II SA/Wr 825/01 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2004-02-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2001-04-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska
Elżbieta Naumowicz
Jerzy Krupiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Idczak Po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2004 r. na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi R. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...], nr [...] II. Nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi R. P. wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a przekazanej do rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...], nr [...], podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.), którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia Naczelnego skarżącego choroby zawodowej narządu słuchu.
W uzasadnieniu podniesiono, że R. P. w okresie od listopada 1962r. do listopada 1977r. był ślusarzem w A w P. Od grudnia 1977r. do września 1994r. był kotlarzem w B w C., P., S., C w K. i w P., D w O., E w P. Podczas pracy był narażony na ponadnormatywny hałas. Od października 1994r. nie pracuje. W 2000r. poddany został badaniu w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w O. z siedzibą w K., gdzie rozpoznano u niego obustronny odbiorczy ubytek słuchu o wielkości UP-57 dB, UL-57 dB. Poradnia orzekła, iż brak jest podstaw do rozpoznania w tym przypadku choroby zawodowej. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono, iż dokonana w 1994r., a więc po ustaniu zawodowego narażenia na hałas ocena stanu słuchu tego pracownika nie stwarzała podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Przyrost stopnia niedosłuchu nastąpił bez narażenia na hałas, a zatem nie może zostać uznany za schorzenie zawodowe. Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. kierując się tym orzeczeniem odmówił stwierdzenia choroby zawodowej. Z treści odwołania wynikało, iż skarżący upatruje pogorszenia słuchu po 1994 r. w następstwach wykonywanej wcześniej pracy w warunkach szkodliwych. Zgodnie jednak z zasadami audiologii, którymi kierują się jednostki służby zdrowia orzekające w sprawach chorób zawodowych, zawodowe uszkodzenie słuchu to obustronny odbiorczy ubytek słuchu o wielkości co najmniej 30 dB w uchu lepiej słyszącym. Jest to bowiem wielkość, przy której zaczyna występować pogorszenie społecznej wydolności słuchu manifestujące się upośledzeniem zrozumiałości mowy. Badanie audiometryczne, któremu poddany został skarżący pod koniec aktywności zawodowej nie wykazało u niego schorzenia narządu słuchu, które mogłoby zostać uznane za zawodowe (rozpoznanie dokonane w dniu 1 czerwca 1994r. przez Poradnię Chorób Zawodowych Wojewódzkiej Przychodni Przemysłowej w O.). Fakt znacznego pogłębienia się niedosłuchu mimo braku narażenia zawodowego na hałas od 1994r. świadczy o pozazawodowej etiologii rozpoznanego obecnie schorzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270).
Pojęcie choroby zawodowej określał w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawach chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem i przepis ten należało brać pod uwagę przy ocenie zaskarżonej decyzji, albowiem z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji.
Stosownie do tego przepisu chorobą zawodową jest choroba, która jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do powołanego rozporządzenia, jeżeli została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy.
Rozpoznane u skarżącego schorzenie narządu słuchu jest wymienione w wyżej powołanym wykazie chorób zawodowych pod poz. 15 jako uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu. Zatem schorzenie to może być uznane w świetle powołanych przepisów za chorobę zawodową, o ile zostało spowodowane czynnikiem hałasu występującym w środowisku pracy.
Przepisy rozporządzenia nie tylko definiują pojęcie choroby zawodowej ale i regulują wymagany tryb postępowania w zakresie ustalania takiej choroby. Zgodnie z § 7 – 9 jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznawania chorób zawodowych są poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych wchodzące w skład odpowiednich zakładów społecznej służby zdrowia, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych, a w odniesieniu do pracowników kolejowych - oddziały i poradnie medycyny pracy kolejowej służby zdrowia.
Jednostki orzecznicze wydają orzeczenie w sprawie choroby zawodowej na podstawie informacji o zagrożeniach zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia, wyników przeprowadzonych badań klinicznych i dokumentacji lekarskiej.
Na podstawie orzeczenia, o którym mowa w § 8, oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego właściwy ze względu na siedzibę zakładu pracy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia.
Z powyższych uregulowań wynika, iż decydujące znaczenie ma orzeczenie medyczne właściwej jednostki służby zdrowia. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Sądu Najwyższego, orzeczenie to powinno mieć formę opinii biegłego. Orzeczenie to powinno być poprzedzone zebraniem odpowiedniego materiału dowodowego, dotyczącego przebiegu zatrudnienia i czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy.
W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji w ślad za przeprowadzonymi dowodami z opinii właściwych jednostek służby zdrowia przyjęły, że ze względu na niski ubytek słuchu – poniżej 30 decybeli w uchu lepiej słyszącym – w dacie rozwiązania stosunku pracy nie występowało u skarżącego schorzenie, które należałoby zakwalifikować jako chorobę zawodową. Przy rozstrzygnięciu kierowano się prawdopodobnie wskazówkami metodologicznymi Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 26 października 1999 r., które wskazują na konieczność brania pod uwagę stopnia niedosłuchu przy stwierdzaniu choroby zawodowej.
Stanowisko takie nie może się ostać.
Już w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r., sygn. akt III RN 36/98 (OSNIAPiUS z 1999 r., nr 16, poz. 192) wyrażono pogląd, że brak jest podstaw prawnych w aktualnym stanie prawnym do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, ze względu na stopień tego uszkodzenia. W tym miejscu należy przytoczyć obszerny fragment argumentacji, jaka legła u podstaw stanowiska zajętego przez Sad Najwyższy, jako, że argumentacja ta ma pełne zastosowanie także na gruncie niniejszej sprawy. Sąd Najwyższy przyjął mianowicie, że: "stosownie do § 1 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych: "Za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy". Wynika stąd, że definicja prawna choroby zawodowej składa się z dwóch elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w określonym wykazie, a drugi dotyczy sytuacji określonego związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy, których bardziej szczegółowe określenie zawarte jest w ustępie 2 wymienionego wyżej przepisu. W pozycji 15 przedmiotowego wykazu chorób zawodowych znajduje się: "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". W takim określeniu zawarte zostało pewne ograniczenie chorób polegających na uszkodzeniu słuchu, ale jest ono ściśle określone związkiem z hałasem. Brak jest natomiast podstaw prawnych do tego, ażeby z prawnego pojęcia choroby zawodowej eliminować: "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu" ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidują przepisy prawa materialnego, w związku z czym odmienna praktyka orzecznicza (...) pozostaje w sprzeczności z prawem. (...) resortowe zalecenia metodologiczne nie będące w przedmiotowym zakresie źródłem prawa, nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia rozpatrywanego w sprawie problemu prawnego. Poza zakresem tej sprawy pozostają natomiast wynikające z innych regulacji prawnych wymagania, które powinny zachodzić ażeby pracownik dotknięty chorobą zawodową uzyskał określone świadczenia."
Poglądy te są powszechnie akceptowane. W orzecznictwie Sądu Najwyższego ukształtowała się cała konsekwentna linia orzecznicza. W wyroku z dnia 11 marca 1999 r., III RN 128/98, Sąd Najwyższy uznał, że uszkodzenie słuchu wywołane hałasem występującym w środowisku pracy stanowi chorobę zawodową niezależnie od stopnia tego uszkodzenia. Analogiczny pogląd wynika z wyroku z dnia 19 lipca 1984 r., II PRN 9/84 (OSNCP 1985 r. z. 4, poz. 53), według którego w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie. Podobnie Sąd Najwyższy orzekł w wyroku z dnia 4 czerwca 1998 r., III RN 36/98 (OSNAPiUS 1999 r. Nr 6, poz. 192), stwierdzając brak podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu ze względu na stopień tego uszkodzenia. Pogląd taki wyrażono ostatnio w wyroku z dnia 14 marca 2002 r., nr III RN 78/01 – nie publ.), który bezwzględnie stanowisko powyższe podziela.
Powszechnie przyjmuje się też konstrukcję domniemania związku schorzenia z warunkami pracy w razie zaistnienia przesłanek z § 1 ust. 1 rozporządzenia. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 lutego 1999 r., nr III RN 110/98 (Prok. i Pr. z 1999 r., nr 7-8, poz. 56) zajęto stanowisko, że "w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w Wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie." W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1982 r., nr II SA 372/82 (ONSA z 1982 r., nr 1, poz. 33) zawarto aktualny nadal pogląd, iż "Dla uznania danej choroby za zawodową wystarczy - stosownie do § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 45, poz. 271) - ustalenie, że choroba ta mieści się w wykazie chorób zawodowych i została spowodowana wykonywaniem zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie. Wystarczy zatem samo stwierdzenie istnienia warunków narażających na powstanie danej choroby, nie jest natomiast konieczne udowodnienie, że w danym wypadku warunki takie ją spowodowały. Nie wyłącza to możliwości wykazania, że - mimo pracy w warunkach narażających na daną chorobę - jej powstanie w konkretnym wypadku nastąpiło z innych przyczyn, nie związanych z wykonywaniem zatrudnienia, jednakże nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika, zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie na daną chorobę zawodową." Z kolei w wyroku NSA z dnia 4 lipca 2001 r., nr I SA 2244/00 (LEX nr 53801) przyjęto wprost, że "Wykonywanie przez około 18 lat pracy w warunkach ponadnormatywnego hałasu, stanowi dostateczną podstawę do uznania związku przyczynowego pomiędzy utratą słuchu a tymi warunkami (pracą)."
Wbrew stanowisku organów nie są one bezwzględnie związane treścią orzeczeń właściwych poradni chorób zawodowych, instytutów czy klinik, a ich obowiązkiem jest krytyczna analiza sporządzanych przez te jednostki opinii. W postępowaniu dotyczącym ustalenia choroby zawodowej obowiązują bowiem wszystkie podstawowe zasady postępowania administracyjnego wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisu art. 75 § 1 KPA wynika, że w toku postępowania organy administracyjne obowiązane są podejmować wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Chodzi tu przede wszystkim o zebranie w sposób właściwy materiału dowodowego w sprawie. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił czy też nie wystąpił w rozpoznawanej sprawie. W celu usunięcia wszelkich wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy organy obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 KPA), w tym także okoliczności co do przyczyn stwierdzonego niedosłuchu, jego charakteru itp. W zasadzie nie ma przy tym obowiązku wykazywania ścisłego związku przyczynowego między charakterem pracy a stwierdzonym u pracownika schorzeniem, jeśli środowisko pracy narażało go na chorobę wymieniona w wykazie chorób zawodowych, a z materiałów sprawy nie wynika by istniała jakakolwiek inna przyczyna choroby. ( vide: wyrok NSA z dnia 11 maja 1998 r., nr I SA 1200/98 – LEX nr 45833, w którym stwierdzono, że "Orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone."
W rozpoznawanej sprawie znaczenie mieć będzie także fakt rozpoznania przez właściwą jednostkę służby zdrowia odbiorczego charakteru stwierdzonego u skarżącego niedosłuchu, gdyż do stwierdzenia choroby zawodowej wystarczy ustalenie, że warunki pracy stanowiły jedną z przyczyn (nie musi być to przyczyna decydująca – przeważająca) stwierdzonego schorzenia.
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.