II SA/WR 808/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we WrocławiuWrocław2022-12-07

NSAbudowlanewsa

warunki zabudowystaw hodowlanyochrona środowiskaprawo geologiczne i górniczepostępowanie administracyjnedecyzja środowiskowazagospodarowanie przestrzenne

Podsumowanie

Przejdź do pełnego tekstu

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które uchyliło decyzję o warunkach zabudowy dla budowy stawu hodowlanego z powodu braku wyjaśnienia kwestii środowiskowych i górniczych.

Skarżący wniósł sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która uchyliła decyzję o warunkach zabudowy dla budowy stawu hodowlanego. Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił kwestii środowiskowych i górniczych związanych z planowaną inwestycją, która obejmowała również wydobycie piasku. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając sprzeciw, stwierdził, że sąd kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. Sąd uznał, że braki dowodowe w zakresie środowiskowym i górniczym były na tyle istotne, że uzasadniały uchylenie decyzji pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Sprawa dotyczyła sprzeciwu wniesionego przez W. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, która uchyliła decyzję Burmistrza Miasta i Gminy J. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu hodowlanego. Kolegium odwoławcze uznało, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił szeregu okoliczności faktycznych związanych z wpływem planowanej inwestycji na środowisko, co było kluczowe dla rozstrzygnięcia. Wskazano, że budowa stawu wiąże się z wydobyciem znacznej ilości piasku, co może kwalifikować inwestycję jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające uzyskania decyzji środowiskowej przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, Kolegium podniosło kwestie związane z przepisami Prawa geologicznego i górniczego, wskazując, że wydobycie kopalin wymaga odpowiednich zezwoleń i nie może być pominięte. Kolegium zwróciło również uwagę na nieprawidłowości w doręczaniu pism procesowych oraz brak wyczerpującego postępowania dowodowego w zakresie zabudowy zagrodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, rozpoznając sprzeciw, podkreślił, że zakres kontroli sądu w przypadku sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej jest ograniczony do oceny istnienia przesłanek do jej wydania. Sąd uznał, że braki dowodowe wskazane przez Kolegium, zwłaszcza w zakresie środowiskowym i górniczym, były na tyle istotne, że uzasadniały uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z art. 138 § 2 Kpa. Sąd poparł również uwagi Kolegium dotyczące braku rozważań w przedmiocie charakteru zabudowy zagrodowej.

Asystent AI do analizy prawnej

Przeanalizuj tę sprawę w kontekście orzecznictwa, przepisów i doktryny. Uzyskaj pogłębioną analizę, projekt pisma lub odpowiedź na pytanie prawne.

Analiza orzecznictwa Badanie przepisów Odpowiedzi na pytania Drafting pism

Wypróbuj Asystenta AI

Zagadnienia prawne (4)

Odpowiedź sądu

Tak, organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, jeśli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w tym w zakresie braku uzgodnień środowiskowych czy nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa górniczego.

Uzasadnienie

Sąd stwierdził, że braki dowodowe w zakresie środowiskowym i górniczym, wskazane przez organ odwoławczy, były na tyle istotne, że uzasadniały uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd podkreślił, że kontrola w ramach sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej dotyczy jedynie istnienia przesłanek do jej wydania.

Przepisy (919)

Główne

Kpa art. 138 § 2

Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

pzp art. 61 § 1

Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze art. 1 § 1

Pomocnicze

p.p.s.a. art. 64a

Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

p.p.s.a. art. 64e

Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Kpa art. 7

Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

Kpa art. 77 § 1

Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

Kpa art. 49a

Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

Kpa art. 49

Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

Kpa art. 43

Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

Kpa art. 40 § 1

Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

pzp art. 61 § 4

Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska art. 113 § 2

Ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych art. 5 § 1

Ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych art. 22 § 2

Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze art. 6 § 19

Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze art. 7

Ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego art. 7 § 1

Ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego art. 7 § 2

pzp art. 88 § 1

Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

pzp art. 67

Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska art. 113 § 2

Ustawa z dnia

Skład orzekający

Marta Pawłowska

przewodniczący sprawozdawca

Asystent AI dla prawników

Twój asystent do analizy prawnej

Zadaj pytanie prawne, zleć analizę orzecznictwa i przepisów, lub poproś o projekt pisma — AI przeszuka ponad 1,4 mln orzeczeń i aktualne akty prawne.

Analiza orzecznictwa i przepisów

Drafting pism i dokumentów

Odpowiedzi na pytania prawne

Pogłębiona analiza z doktryny

Wypróbuj Asystenta AI za darmo

Powiązane tematy

warunki zabudowy staw hodowlany ochrona środowiska prawo geologiczne i górnicze postępowanie administracyjne decyzja środowiskowa zagospodarowanie przestrzenne

Pełny tekst orzeczenia

Oryginał, niezmieniony

II SA/Wr 808/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Marta Pawłowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 64 d par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 7 grudnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu W. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu hodowlanego oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpoznaniu odwołań stron od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy J. z dnia [...] (Nr [...]) ustalającej - na rzecz W. M. - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu hodowlanego, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], obręb [...], gmina [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej jako "Kpa"), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy i wyjaśniło, że W. M. (skarżący) wniósł o wydanie warunków zabudowy dla opisanej inwestycji i organ pierwszej instancji wydał zgodną z wnioskiem decyzję uznając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że przesłanki ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione, w tym, teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji inwestycji, a inwestycji nie sprzeciwia się żaden przepis odrębny.
Odwołanie od tej decyzji wniosło piętnaście osób.
Uchylając w całości decyzję pierwszoinstancyjną i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Kolegium wskazało, organ lokalizacyjny nie ustalił i nie wyjaśnił szeregu okoliczności faktycznych związanych z wpływem planowanej inwestycji na środowisko, co zasadniczo wpłynęło na treść decyzji.
Organ odwoławczy przytoczył treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. 2022 r., poz. 503, ze zm., dalej jako pzp), zgodnie z którym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273, z późn. zm.), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Jak wskazało Kolegium, niewątpliwie takimi przepisami odrębnymi są przepisy o ochronie środowiska, a w szczególności dotyczące kwalifikacji przedsięwzięcia do inwestycji mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jest tak dlatego, że zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wydanie decyzji środowiskowej musi nastąpić przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W myśl art. 72 ust. 3 zdanie 1, w zw. z ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja środowiskowa jest zatem obligatoryjnym elementem wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, warunkującym w ogóle wszczęcie postępowania.
W ocenie Kolegium planowana inwestycja należy do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jak bowiem wynika z § 3 pkt 40 lit. b) tiret piąte rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się: wydobywanie kopalin ze złoża metodą odkrywkową inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 27 lit. a), bez względu na powierzchnię obszaru górniczego w odległości nie większej niż 250 m od terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973, z późn. zm.).
W ocenie Kolegium, ze złożonego wniosku wynika, że zamierzona inwestycja to nie tylko budowa stawu, ale również wydobywanie kopalin metodą odkrywkową, która odbywać się będzie na etapie kopania stawu. Z wniosku wynika bowiem, że "wykopanie zbiornika wodnego o takiej kubaturze wymaga wydobycia i odtransportowania około [...]. Obecność piasku i żwiru potwierdzają badania geologiczne wykonane w [...] (...) Prace wydobywcze będą powodowały pewne uciążliwości związane z hałasem. W związku z tym zakłada się wydobycie i odtransportowanie urobku będzie odbywało się od poniedziałki do piątku, w godzinach od 8.00 do 16.00. (około [...] urobku zostanie zagospodarowane na działce".
W ocenie Kolegium wydobycie [...] piasku to dość duża odkrywka, której organ lokalizacyjny nie może pominąć i dlatego w sprawie musiały znaleźć zastosowanie przepisy dotyczące wydobywania kopalin.
W takiej sytuacji w ocenie organu odwoławczego, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy wszystkie okoliczności związane z ochroną środowiska winny być wyjaśnione w postępowaniu środowiskowym, ewentualnie w postępowaniu lokalizacyjnym..
Ponad to, zastosowanie w sprawie muszą znaleźć przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2022 r. poz. 1072, z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, ustawa ta określa zasady i warunki podejmowania, wykonywania oraz zakończenia działalności w zakresie m.in. wydobywania kopalin ze złóż. Jak wynika z art. 6 pkt 19 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, złożem kopaliny jest naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą. Stosownie zaś do art. 7 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach (ust. 1). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach (ust. 2).
SKO podkreśliło, że budowa stawu nie może legitymizować wydobycia kopalin z pominięciem wszystkich uwarunkowań prawnych dotyczących takiej działalności. W złożonym wniosku Inwestor wskazał, że posiada dokumentację geologiczną dotycząca złoża. Dołączenie tej dokumentacji jest niezbędne dla rozpatrzenia wniosku. Dodatkowo organ lokalizacyjny, kierując się art. 53 ust. 4 ustawy lub art. 7b Kpa, winien uzgodnić ewentualny pozytywny projekt decyzji lub zasięgnąć - jeszcze przed sporządzeniem projektu decyzji - opinii pomocniczych (dowodowych) wyspecjalizowanych organów w zakresie ochrony środowiska, geologii i górnictwa.
Jak podniosło Kolegium, w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji w ogóle nie uwzględnił wskazanych aspektów sprawy i nie prowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie konieczności uzyskania decyzji środowiskowej. Tym samym naruszył standardy właściwe dla realizacji zasady prawdy obiektywnej, określone w art. 7 i art. 77 § 1 Kpa.
Skoro decyzja o ustaleniu warunków zabudowy winna być w rozpytywanym przypadku poprzedzona przeprowadzeniem postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to jedynym prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem Kolegium jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 Kpa).
Dodatkowo Kolegium podniosło, że postępowanie w sprawie oddziaływania inwestycji wiąże się również z ustaleniem stron postępowania i zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu. Kolegium rozpatrzyło odwołania m. in. J. B., J. B., H. M., R. M., M. P., M. T., J. T. i J. S., z uwagi na przepis § 3 pkt 40 lit. b) tiret piąte rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazane osoby, choć nie brały udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, to ich nieruchomości są położone w odległości do [...] od terenu wydobywania kopalin. Nieruchomości wskazanych osób zabudowane są budynkami mieszkalnymi lub znajdują się w obszarze zabudowy mieszkaniowej i, zdaniem Kolegium, wydobywanie kopalin na planowaną przez Inwestora skalę, będzie oddziaływać na ich nieruchomości. Szczegółowe ustalenie wszystkich stron postępowania będzie dopiero możliwe po przeprowadzeniu kompleksowego postępowania dowodowego, którego Kolegium - z uwagi na zasadę dwuinstancyjności - nie może przeprowadzić na etapie odwoławczym.
Na koniec jeszcze Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo zastosował art. 49a Kpa. W myśl powołanego przepisu, poza przypadkami, o których mowa w art. 49, organ może dokonywać zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie, o której mowa w art. 49 § 1, jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest w takim przypadku skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób. Do zawiadomienia stosuje się przepis art. 49 § 2 kpa. otwierało organowi pierwszej instancji możliwość zawiadamiania stron o czynnościach procesowych na podstawie obwieszczenia. Dalszym warunkiem zastosowanie art. 49 Kpa jest jednak uprzednie zawiadomienie stron o zamierzonym sposobie doręczania pism procesowych. Wreszcie, zawiadomienie następuje poprzez doręczenie pisma informującego, w formie elektronicznej lub "papierowej".
W ocenie Kolegium, w tym przypadku brak jest podstaw do przyjęcia prawidłowości wszystkich doręczeń takiego pisma informującego. Zgodnie z art. 43 Kpa, w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że warunkiem doręczenia zastępczego przez pozostawienie przesyłki dorosłemu domownikowi, jest zobowiązanie się tej osoby do przekazania przesyłki adresatowi. Stosowna adnotacja o takim zobowiązaniu winna być udokumentowana na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki. W rozpatrywanej sprawie organ lokalizacyjny, doręczając pisma procesowe zastosował tzw. "żółte zwrotki", na których brak jest sformułowań właściwych dla doręczeń w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Samo pokwitowanie na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wcale nie oznacza, że korespondencja została pozostawiona domownikowi, i że osoba ta podjęła się przekazania korespondencji adresatowi. Przy tak stwierdzonych uwarunkowaniach doręczenia pism procesowych w żaden sposób nie można twierdzić, że doręczenia zastępcze były skuteczne w świetle regulacji art. 43 Kpa. W konsekwencji trzeba stwierdzić, że organ nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu.
Dodatkowo spostrzeżenia wymaga, że w myśl art. 40 § 1 Kpa, pisma doręcza się stronie. Tymczasem organ pierwszej instancji jedną przesyłkę doręczał kilku stronom (małżonkom), co budzi uzasadnione wątpliwości, czy wszystkie strony otrzymały informację o sposobie zawiadamiania o czynnościach procesowych organu.
Ponadto w ocenie Kolegium, postępowanie dowodowe w zakresie zabudowy zagrodowej nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący. Organ nie uzasadnił w ogóle dlaczego przyjął, że mamy do czynienia z zabudową zagrodową. Jak wynika z art. 61 ust. 4 ustawy, przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W orzecznictwie sądów bardzo wyraźnie podkreśla się definicję zabudowy zagrodowej przyjmując, że "zabudowa zagrodowa to zabudowa skoncentrowana wokół jednego miejsca - podwórza lub zagrody, która powinna pełnić funkcje miejsca zamieszkania rolnika i miejsca jego pracy. Obok budynków mieszkalnych powinny ją tworzyć budynki gospodarcze, inwentarskie i inne obiekty potrzebne do prowadzenia gospodarstwa rolnego" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2022 r., VII SA/Wa 440/22). Nie każda zatem zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości rolnika to zabudowa zagrodowa. W tym konkretnym przypadku inwestycja polega przecież na budowie stawu hodowlanego, a nie siedliska dla rolnika.
Gdyby nawet przyjąć, że budowa stawu może być kwalifikowana w ramach zabudowy zagrodowej, to w postępowaniu nie wykazano zaistnienia przesłanek warunkujących zastosowanie art. 61 ust. 4 ustawy. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, według którego samo posiadanie gruntów rolnych nie jest jednoznaczne z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Na przykład w wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r. (II SA/Sz 116/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie jednoznacznie wywiódł, że wnioskodawca winien wykazać prowadzenie gospodarstwa rolnego w tym kwalifikacje rolnicze, określone przepisami art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (aktualnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 461, z późn. zm.). Resumując, aby można było mówić o zabudowie zagrodowej podmiot wnioskujący musi mieć status rolnika, posiadać gospodarstwo rolne (co nie jest równoznaczne z posiadaniem wyłącznie gruntów rolnych), powierzchnia gospodarstwa rolnego musi przekraczać średnią powierzchnię w gminie, planowana zabudowa musi służyć prowadzeniu tego gospodarstwa. Jeżeli te cztery elementy zaistniały, dopiero wtedy organ jest upoważniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej. Takich rozważań w decyzji wydanej w sprawie w pierwszej instancji zabrakło.
Nie godząc się z kasatoryjnym rozstrzygnięciem Kolegium, W. M. wywiódł sprzeciw do tutejszego Sądu. Zaskarżonej decyzji zarzucił nieuzasadnione przyjęcie, że inwestycja będzie polegała na wydobywaniu kopalin, podczas gdy zakresem wniosku objęto wyłącznie budowę stawu rybnego, nieuprawnione, jednoznaczne uznanie, że inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko bez przeprowadzenia postępowania w tym zakresie, rozpatrzenie odwołania osób nie posiadających statusu strony oraz bezpodstawne pominięcie, że na działce trwa budowa siedliska, zatem staw będzie częścią zabudowy zagrodowej.
W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że prawidłowo kwalifikacja czy inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko może być podjęta wyłącznie przez organ środowiskowy, zatem Kolegium nie mogło jednoznacznie przesądzić o tym w swojej decyzji kasacyjnej.
Dodatkowo, jak podniesiono, konsekwencją uznania, że w sprawie zachodzi konieczność dokonania uzgodnień środowiskowych, było rozpoznanie odwołania osób, których status strony wywodzony jest wyłącznie z tego – błędnego w ocenie skarżącego – założenia.
W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jego uchylenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje.
Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty, o ile zostały zawarte w sprzeciwie.
Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA).
Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 kpa, a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 kpa. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa (wyrok NSA z 9 września 2020 r., I GSK 1170/20 – CBOSA).
Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 kpa (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 kpa uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3.
W okolicznościach kontrolowanej sprawy z całą pewnością wystąpiły istotne braki dowodowe, czego – zdaje się – nie kwestionuje nawet strona skarżąca. Głównym bowiem zarzutem SKO skierowanym do decyzji pierwszoinstancyjnej był brak uzgodnień środowiskowych przedsięwzięcia. Tymczasem, w treści sprzeciwu sam skarżący podkreśla, że o tym, czy inwestycja ma charakter wymagający takiego uzgodnienia rozstrzygać mogą wyłącznie organy środowiskowe, a nie SKO na etapie odwoławczym od decyzji o warunkach zabudowy. Już samo to dowodzi słuszności wydania decyzji kasacyjnej, albowiem z akt sprawy jasno wynika, że organ pierwszej instancji w ogóle kwestii tej nie rozważał. Skoro stanowi to brak formalny wniosku, nie mógł być uzupełniany na etapie postępowania odwoławczego, albowiem naruszyłby zasadę dwuinstancyjności. Gdyby SKO wydało decyzję odmowną, skarżący nie miałby możliwości weryfikacji rozstrzygnięcia na etapie postępowania administracyjnego, bowiem decyzja taka byłaby ostateczna.
Trafnie również zauważyło SKO, że budowa stawu będzie wymagała prowadzenia prac polegających na wydobywaniu piasku w dużej ilości ([...]), z czego niewielka tylko część będzie wykorzystana przy realizowanej inwestycji. Organ pierwszej instancji nie wziął pod rozwagę prac związanych z wydobyciem kopaliny i w ogóle nie rozpoznał ewentualnej zgodności ich z przepisami w zakresie prawa górniczego i geologicznego. W ocenie Sądu, jest top uchybienie procesowe takiej wagi, że SKO – bez naruszenia art. 15 k.p.a. – nie mogło ich sanować we własnym zakresie na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Przypomnieć należy, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie (albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję), ale wyłącznie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W sytuacji jednak, gdy organ II instancji w sposób jednoznaczny wykazuje w postępowaniu odwoławczym w sprawie o udzielenie warunków zabudowy, że organ pierwszej instancji isttnych okoliczności nie wziął w ogóle pod uwagę, to nie można było uznać, że takie wady mogą być usunięte w drodze dodatkowego postępowania "w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie". Takie bowiem wadliwe postępowanie organu I instancji wymaga ponownego – ab initio – przeprowadzenia całego postępowania (w tym ewentualnie uzgodnieniowego) i ponownej subsumpcji prawnej należycie ustalonych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie ewentualnego udzielenia warunków zabudowy.
SKO w sposób poprawny uzasadniło treść rozstrzygnięcia, zarówno wykazując naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania z ich jednoczesnym wskazaniem, jak również wykazało, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji zawarł ponadto prawidłowe – i odnoszące się do wskazanych przezeń uchybień procesowych - wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stąd też nie został naruszony art. 138 § 2 k.p.a.
Sąd w całości również popiera uwagi SKO, że w decyzji zabrakło rozważań w przedmiocie charakteru zabudowy zagrodowej. Należy podkreślić, że Kolegium wskazując na ten brak nie przesądziło – wbrew zdaje się treści sprzeciwu – że planowana inwestycja charakteru takiego nie przejawia. Kolegium wskazało jedynie, jakie czynności podjąć musi organ pierwszej instancji, aby w sposób prawidłowy charakter ten został ustalony. Bezsprzecznie, decyzja ustalająca warunki zabudowany żadnych rozważań w tym zakresie nie zawiera. Nawet jeżeli zgodzić się z zarzutem sprzeciwu, że brak ten mógł zostać konwalidowany w postępowaniu odwoławczym, to z uwagi na opisane powyżej uchybienia w zakresie środowiskowych uwarunkowań oraz prac wydobywczych, wydanie przez organ odwoławczy decyzji kuratoryjnej, było jedynym słusznym rozstrzygnięcie.
Dlatego też, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. i 64e p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

Potrzebujesz pomocy prawnej?

Asystent AI przeanalizuje Twoje pytanie w oparciu o orzecznictwo, przepisy i doktrynę — jak rozmowa z ekspertem.

Zadaj pytanie Asystentowi AI