II SA/WR 803/06

II SA/Wr 803/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2007-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Anna Siedlecka /sprawozdawca/
Zygmunt Wiśniewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2007 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 6 października 2006 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania nakazu natychmiastowego wstrzymania i zabezpieczenia stawów rybnych na działkach nr [...] i nr [...] w G. oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 25 lipca 2005r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wpłynął wniosek J. K. w sprawie dotyczącej wydania nakazu natychmiastowego wstrzymania użytkowania i zabezpieczenia stawów rybnych Polskiego Związku Wędkarskiego Zarząd Okręgu w W., usytuowanych w G. gmina S. Ś.
Decyzją z dnia 31 lipca 2006 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczące wydania opisanego wyżej nakazu.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że po zapoznaniu się z przedstawionym przez wnioskodawcę uzasadnieniem, oraz zgromadzonymi w tej sprawie dokumentami Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do podjęcia działań administracyjnych, o które wniósł we wniosku J. K.
W Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. prowadzone było w latach 1999 – 2003 r. postępowanie administracyjne w sprawie wymienionych stawów.
W toku sprawy organ l instancji wydał decyzję z dnia 8.12.1998 r. Nr [...], nakazującą Zarządowi Okręgu w W. Polskiego Związku Wędkarskiego - właścicielowi stawów, przedłożenie określonych dokumentów, celem legalizacji wykonanych robót budowlanych przy odbudowie przedmiotowych obiektów po powodzi. Decyzja niniejsza została w postępowaniu odwoławczym utrzymana w mocy (z wyjątkiem terminu) przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia 28.03.2000r., Nr [...].
W dniu 24.05.2000 r. organ l instancji wydał decyzję Nr [...], którą ponownie nałożył na stronę obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, gdyż strona nie wykonała obowiązku wynikającego z wcześniejszego rozstrzygnięcia. Decyzja organu l instancji została utrzymana w mocy przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25.07.2000 r. Nr [...]. Obie decyzje organu odwoławczego - Nr [...] i [...], zostały zaskarżone przez Zarząd Okręgu w W. Polskiego Związku Wędkarskiego do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny OZ we Wrocławiu, po rozpoznaniu skarg PZW w W., wyrokami z dnia 17 grudnia 2001 r. uchylił wydane przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzje Nr [...] i [...].
Jak wskazał Sąd, odbudowa stawów rybnych po powodzi w 1997 r., zgodnie z zapisem ustawy z dnia 17.07.1997 r. - o szczególnych zasadach remontu i odbudowy obiektów zniszczonych lub uszkodzonych wskutek powodzi, nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru wykonania robót organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Wykonane roboty nie miały nic wspólnego z budową stawów, którą zakończono w roku 1994.
W związku z jednoznacznym potwierdzeniem legalności wykonanych robót budowlanych przy odbudowie stawów po powodzi, organ l instancji dokonał zbadania stanu technicznego istniejących obiektów. Po przeprowadzeniu czynności postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał decyzję z dnia 5.07.2002 r., Nr [...], którą nałożył na Zarząd Okręgu w W. Polskiego Związku Wędkarskiego obowiązek usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym stawów rybnych w G.
Decyzja niniejsza została w postępowaniu odwoławczym uchylona a sprawa skierowana do ponownego rozpatrzenia decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18.09.2002 r., Nr [...]. W uzasadnieniu wskazano na potrzebę prawidłowego określenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
W związku z tym organ l instancji wydał dnia 6.03.2003r. decyzję Nr [...], którą ponownie nałożył na Zarząd Okręgu w W. Polskiego Związku Wędkarskiego obowiązek usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym stawów rybnych w G.
W wyniku wniesienia odwołania przez J. K., organ odwoławczy postanowieniem z dnia 4.06.2003r., Nr [...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie niniejsze zostało zaskarżone do sądu administracyjnego, który wyrokiem z dnia 14.07.2005 r. skargę oddalił.
Obowiązek usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym obiektów został przez stronę zobowiązaną wykonany, co potwierdził organ l instancji protokołem z dnia 25.11.2005 r.
Organ I instancji podkreślił, iż już w decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 września 2002r. Nr [...] jednoznacznie wyjaśniono, że wybudowanie przed rokiem 1995 stawów rybnych w G. przez Polski Związek Wędkarski Zarząd Okręgu w W., a więc w okresie obowiązywania przepisów ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane, nie było obwarowane obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Dokumentem, który upoważniał inwestora do budowy spornych stawów rybnych było pozwolenie wodno - prawne udzielone Polskiemu Związkowi Wędkarskiemu Zarząd Okręgu w W. przez Wojewodę W. decyzja z dnia 28 kwietnia 1992 r. Nr [...].
W wyniku powyższych czynności przeprowadzonych w przedmiocie wniosku J. K. dotyczącego wydania nakazu natychmiastowego wstrzymania i zabezpieczenia stawów rybnych w G., na działkach nr [...] i [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 31 maja 2006 NR [...], wydaną na podstawie art. art. 105 §1 Kpa umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w tej sprawie, gdyż brak było jego zdaniem przesłanek do podjęcia działań, o które wnosił J. K.
W odwołaniu od wskazanej decyzji J. K. zakwestionował legalność robót budowlanych przy budowie w G. wskazując, iż wbrew stanowisku organu pierwszej instancji budowla zwana błędnie "Stawami Rybnymi" nie jest melioracją szczegółową lecz jako zbiorniki piętrzące wodę powyżej jednego metra stanowią w istocie meliorację podstawową, w związku z czym obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę przez inwestora jest wymagany. Odwołujący wskazał, iż istniejąca jego zdaniem "samowola budowlana" nazywana przez organ pierwszej instancji "Stawami Rybnymi" stwarza w jego ocenie zagrożenie dla życia ludzi i mienia oraz powoduje zagrożenie dla środowiska naturalnego w G.
Decyzją z dnia 6 października 2006 r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż jak niespornie wykazuje analiza akt sprawy - organ l instancji przeprowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalenia, czy istotnie, jak wskazuje wnioskodawca, istnieją przesłanki do wydania nakazu natychmiastowego wstrzymania i zabezpieczenia stawów rybnych w G., na działkach nr [...] i [...]. Przeprowadzone czynności procesowe doprowadziły do jednoznacznego ustalenia, że przedmiotowe stawy rybne są legalnymi, w świetle obowiązującego prawa, obiektami budowlanymi, w szczególności zaś - ich odbudowa po powodzi w 1997r., nie nosi znamion samowoli budowlanej, gdyż w tym czasie obowiązywała tzw. ustawa powodziowa, która zwalniała roboty budowlane przy odbudowie ww. obiektów, z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i dokonania zgłoszenia. W ocenie organu odwoławczego organ l instancji nie miał w związku z tym podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 prawa budowlanego, z uwagi na udowodnioną legalność inwestycji. Uprawnienia interwencyjne tego organu zostały zatem ograniczone jedynie do kontroli prawidłowości stanu technicznego opisanych obiektów budowlanych. Wynikiem tej kontroli było ustalenie nieprawidłowości w stanie technicznym, co wiązało się z koniecznością nałożenia na właściciela stawów obowiązku usunięcia istniejących nieprawidłowości. Decyzja organu l instancji nakładająca powołany obowiązek została przez stronę wykonana, co zostało potwierdzone stosownym protokołem z oględzin nieruchomości.
Powyższe wskazuje, iż w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego wyczerpały wszelkie przysługujące im kompetencje, w celu zweryfikowania prawidłowości zarówno odbudowy, jak i stanu technicznego stawów rybnych. Działania tych organów doprowadziły do jednoznacznego stwierdzenia, iż obiekty te funkcjonują legalnie oraz znajdują się w prawidłowym stanie technicznym. Powyższe okoliczności zdaniem organu II instancji wskazują na brak podstaw do dalszej interwencji w trybie nadzoru budowlanego. Skarżona obecnie decyzja jest zatem - w ocenie organu odwoławczego, rozstrzygnięciem zbędnym, o charakterze jedynie deklaratoryjnym. Rozstrzygnięcie to potwierdza bowiem jedynie, że w sprawie nie istnieją przesłanki do prowadzenia postępowania w stosunku do przedmiotowej inwestycji. Nie istnieje jednakże prawna potrzeba wydawania decyzji o umorzeniu postępowania, gdyż postępowanie to zakończyło się z mocy prawa, na skutek wykonania przez właściciela stawów obowiązku usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym tych obiektów. Skarżone rozstrzygnięcie potwierdza zatem jedynie, iż dalsze postępowanie w sprawie jest istotnie bezprzedmiotowe, z uwagi na fakt, iż inwestycja została skontrolowana przesz organy nadzoru budowlanego i jest prawidłowa z punktu widzenia ustawy - Prawo budowlane. Organy nadzoru budowlanego wyczerpały w ten sposób wszelkie instrumenty prawne z zakresu swej właściwości rzeczowej. Zważywszy na to organ odwoławczy wskazał, na bezzasadność odwołania J. K. Jednocześnie, co podkreśla organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji, odwołujący nie podnosi przy tym nowych okoliczności, które nie byłyby już przedmiotem analizy organu odwoławczego w toku niniejszego postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia skarżonego rozstrzygnięcia, dlatego też orzeczono jak w sentencji
Skargę na decyzję organu drugiej instancji z dnia 6 października 2006 r. Nr [...] wniósł J. K. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zakwestionował legalność budowy stawów rybnych na działkach nr [...] i [...] w G., nazywając je "budowlą hydrotechniczną". Wskazując w swojej skardze na realne zagrożenie życia i mienia ludzkiego ze strony tejże budowli J. K. powtórzył w całości argumentację przedstawioną we wniesionym odwołaniu w ramach administracyjnego toku instancji. W szczególności skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie ustalił legalności spornej budowli, w aktach administracyjnych brak jest dowodu na zakończenie tej budowli. Orzeczenie o legalności tej budowli powinno nastąpić, zdaniem skarżącego, w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zakresie odnoszącym się do budowli hydrotechnicznych, na które wymagane było pozwolenie na budowę. Skarżący, zarówno w postępowaniu przed organami administracyjnymi, jak również w skardze do Sądu wskazuje na opinie sporządzone w postępowaniu cywilnym o zapłatę - przez mgr inż. Bohdana Wasylenko – biegłego sądowego Sądu Okręgowego w Świdnicy , dr inż. Stanisława Mazija oraz dr inż. Kazimierza Abramskiego. Z opinii dr inż. Kazimierza Abramskiego wynika, że obiekty ZO PZW W. w G. nie są melioracją szczegółową lecz podstawową ( budowlą hydrotechniczną), na którą wymagane było pozwolenie na budowę. Dlatego zaskarżona decyzja "w świetle prawa jest niedopuszczalna".
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, powtarzając motywy, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, według kryterium zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej przez Sąd kontroli jest zbadanie, czy organy administracyjne, w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czyniąc to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji.
W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Wskazać należy, że decyzja jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. "a" - p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu dokonywanej według wskazanych wyżej kryteriów była decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 6 października 2006 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 maja 2006 r. Nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej wydania nakazu natychmiastowego wstrzymania i zabezpieczenia stawów rybnych w G. na działkach nr [...] i [...].
Rozstrzygnięcia w tej sprawie wymaga przede wszystkim wyjaśnienie, czy organy administracyjne prawidłowo uznały, że zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
Z powyższego wynika, że jedyną przesłanką do umorzenia postępowania pierwszej instancji jest stwierdzenie przez organ jego bezprzedmiotowości. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed rozstrzygającym w sprawie organem I instancji.
Jako przykłady uzasadniające umorzenie postępowania podaje się np. sytuację, gdy sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, skierowanie jej do osoby nie będącej stroną w sprawie, naruszenie przepisów o właściwości. Innymi słowy sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie pozytywne lub negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.
W niniejszej sprawie organy orzekające prawidłowo ustaliły, iż w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja administracyjna Wojewody W. z dnia 28 kwietnia 1992 r. Nr [...] - wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne – udzielająca Zarządowi Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w W. pozwolenia wodnoprawnego dla potrzeb sześciu stawów rybnych zlokalizowanych w G. w zakresie : a) na wykonanie ww. sześciu stawów rybnych oraz b) na piętrzenie wody w ww. stawach do określonych ściśle rzędnych. Pozwolenie to wydane zostało na okres do 2015 roku wraz z nałożeniem na PZW określonych warunków.
W dacie wydania powyższej decyzji w przepisach ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) stawy rybne zaliczone zostały do urządzeń melioracji szczegółowych ( art. 91 ust. 4 pkt 2). Słusznie zatem organy orzekające uznały, że w dacie wydania decyzji z 1992 r., stawy rybne stanowiły odmienną od budowli i urządzeń hydrotechnicznych kategorię inwestycji, nie wymagającą pozwolenia na budowę.
W tych okolicznościach stwierdzić należy, że dopóki w obrocie prawnym istnieje orzeczenie rozstrzygające sprawę w sposób ostateczny ( decyzja z 28.04.1992r.), na podstawie którego w sposób legalny (bez obowiązku legitymowania się pozwoleniem na budowę) Polski Związek Wędkarski w W. wykonał sześć stawów rybnych, dopóty organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do ingerowania w istocie w zmianę podstawy prawnej jaką zastosował Wojewoda W. dokonując kwalifikacji rodzaju przedsięwzięcia określając je jako stawy rybne, gdy tymczasem skarżący określa je jako urządzenie hydrotechniczne, na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Tego rodzaju weryfikacji może bowiem dokonać tylko właściwy organ na podstawie ustawy prawo wodne, uruchamiając w tym celu procedurę kontroli w ramach jednego z trybów nadzwyczajnych zawartych w kpa., a nie organ nadzoru budowlanego Oceniając ponadto szeroko prowadzone postępowanie pod kątem kontroli stanu technicznego opisanych stawów rybnych, stwierdzić należy, że organy słusznie ustaliły, iż istniejące uprzednio nieprawidłowości zostały usunięte. Decyzją z dnia 6 marca 2003 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zobowiązał bowiem Polski Związek Wędkarski ZO w W. do usunięcia określonych w tej decyzji nieprawidłowości stanu technicznego spornych stawów rybnych. Obowiązek ten został wykonany przez PZW w W., co zostało stwierdzone w protokole z oględzin z dnia 18 września 2003 r. W trakcie następnych oględzin stawów rybnych przeprowadzonych z udziałem skarżącego (protokół z dnia 21 listopada 2005 r. – k. 149) ustalono, że stan techniczny wałów, wylotów odpływu wody, mnichów nie został zmieniony w stosunku do dokonanych oględzin po wykonaniu robót nakazanych w decyzji Nr [...] z dnia 6 marca 2003 r.
Słusznie uznały zatem organy orzekające w sprawie, iż powyższe okoliczności dowodzą, że organy nadzoru budowlanego wyczerpały wszelkie przysługujące im kompetencje, w celu zweryfikowania prawidłowości zarówno odbudowy, jak i stanu technicznego stawów rybnych. Organy obu instancji ustaliły w sposób oczywisty, że przedmiotowe obiekty (stawy rybne) funkcjonują legalnie oraz znajdują się w prawidłowym stanie technicznym. Skoro zdaniem organów brak było podstaw do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, z czym zgadza się także Sąd orzekający w niniejszej sprawie, to w tej sytuacji mamy do czynienia niewątpliwie z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 kpa.
W tym stanie rzeczy nie dopatrzono się ani w materiałach sprawy, ani we wskazanej argumentacji skarżącego podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja narusza prawo i to w takim stopniu, że mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy. Kierując się przedstawionymi wyżej względami, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.