II SA/Wr 799/24

II SA/Wr 799/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-02-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Olga Białek /przewodniczący sprawozdawca/
Władysław Kulon
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 61, 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.)
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572)
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Michał Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] we W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 września 2024 r. nr 1010/2024 w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji w zakresie terminu wykonania robót budowlanych oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej: PINB, organ I instancji) z dnia 29 lipca 2024 r. nr 1560/2024 w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji tegoż organu z dnia 25 kwietnia 2024 r. nr 853/2024 w zakresie zmiany terminu wykonania robót budowlanych określonych w punkcie 2 poprzez jego wydłużenie do dnia 31 grudnia 2029 r. oraz w punktach 3 i 4 poprzez ich wydłużenie do dnia 31 grudnia 2026 r.
Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.
Organ I instancji decyzją z dnia 25 kwietnia 2024 r. nr 853/2024 nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] we W. (dalej również: Spółdzielnia, strona skarżąca) – jako właścicielowi i zarządcy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W. – usunięcie zagrożenia spowodowanego nadmiernie pogorszonym stanem technicznym elewacji tego budynku poprzez: 1/ naprawę ścian elewacyjnych w miejscach ubytków i uszkodzeń – oczyszczenie ze śladów korozji biologicznej w przyziemiu i uzupełnienie ubytków materiału tworzącego mury i spoinowania, 2/ remont elewacji frontowej i tylnej – naprawę lub odtworzenie wypraw tynkarskich elewacji, okładzin zewnętrznych gzymsów, attyki, balkonów wraz z odnowieniem malatury (z zachowaniem faktury tynków i kompozycji elewacji oraz historycznej estetyki), 3/ wymianę uszkodzonych i skorodowanych obróbek blacharskich elewacji i balkonów, 4/ wymianę wyeksploatowanej stolarki okiennej piwnic. Na wykonanie obowiązku wymienionego w punkcie 1 PINB wyznaczył 3 tygodnie od dnia doręczenia decyzji, zaś dla pozostałych obowiązków – 10 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 14 maja 2024 r.
Pismem z 9 maja 2024 r. Spółdzielnia poinformowała organ I instancji o podjętych działaniach poprzez wskazanie, że w dniu 16 grudnia 2023 r. wykonano skucie tynków zewnętrznych przy ul. [...] we W., polegające na usunięciu luźnych tynków zewnętrznych i obrzutce w miejscach wymagających naprawy. Jednocześnie Spółdzielnia zawnioskowała o przesunięcie terminu wykonania docelowych prac elewacyjnych, które zostały ujęte w wieloletnim planie remontowym nieruchomości i są możliwe do wykonania w najbliższych 5 latach, pod warunkiem zgromadzenia przez właścicieli lokali odpowiednich środków finansowych – z uwagi na to, że prace remontowe są realizowane wyłącznie ze środków funduszu remontowego mieszkańców. Wskazano przy tym, że działanie Spółdzielni mają na celu utrzymanie budynku w stanie technicznym bez negatywnego wpływu na bezpieczne użytkowanie.
W odpowiedzi na wezwanie organu wystosowane pismem z dnia 17 maja 2024 r., Spółdzielnia doprecyzowała przy piśmie z 28 maja 2024 r., że obowiązki wymienione w punkcie 1 decyzji PINB z 25 kwietnia 2024 r. zostały wykonane, zaś w zakresie obowiązku z punktu 2 (remont elewacji frontowej i tylnej) zawnioskowała o uznanie daty wykonania zalecenia do 31 grudnia 2029 r., bowiem zadanie to jest ujęte w wieloletnim planie remontowym i na wykonanie tego zadania mieszkańcy gromadzą środki finansowe. Odnośnie obowiązku wymienionego w punktach 3 i 4 (wymiana obróbek blacharskich elewacji i balkonów) Spółdzielnia wnioskowała o przedłużenie terminu do 31 grudnia 2026 r., z uwagi na przystąpienie do remontu klatki schodowej nr [...], przez co mieszkańcy nie dysponują środkami na wykonanie ww. zalecenia w terminie 10 miesięcy. W zakresie punktu 5, dotyczącego wymiany stolarki okiennej piwnic, wniesiono również o przedłużenie terminu do 31 grudnia 2026 r.
Wymienioną na wstępie decyzją z dnia 29 lipca 2024 r. nr 1560/2024 PINB odmówił zmiany wydanej przezeń ostatecznej decyzji z dnia 25 kwietnia 2024 r. nr 853/2024 w zakresie zmiany terminu wykonania robót budowlanych określonych w punkcie 2 poprzez jego wydłużenie do dnia 31 grudnia 2029 r. oraz w punktach 3 i 4 poprzez ich wydłużenia do dnia 31 grudnia 2026 r.
W ocenie organu I instancji interes społeczny przemawia za tym, aby stan niezgodny z prawem został jak najszybciej usunięty, w związku z czym zmiana terminu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z 25 kwietnia 2024 r. leży jedynie w interesie zobowiązanej, któremu jednak nie można przypisać miana słusznego - nie można pogodzić go z Interesem społecznym. Wnioskowane terminy są nie do zaakceptowania, zbyt daleko idące i niemające oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wyznaczone w nakazach terminy mają mobilizować do wykonania obowiązku. W sytuacji zaniechania wykonania nakazu uzasadnione jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego, zaś zbyt odległy termin nie pozwoli na egzekucję przy zaniechaniu wykonania obowiązku, utrzymując stan zagrożenia. PINB podkreślił, że termin wykonania nakazu jeszcze nie upłynął. W uzasadnieniu decyzji nakazowej wyjaśniono kiedy istnieje możliwość zmiany terminu wykonania obowiązku – tylko w sytuacji nieuchylania się od wykonania nakazu, eliminacji zagrożenia, jeżeli pojawią się obiektywne przesłanki uniemożliwiające jego terminowe wykonanie. Natomiast obecnie żądany termin ponad 2 lat od wydania nakazu (w zakresie punktów 3-4) oraz ponad 5 lat od wydania nakazu (w zakresie punktu 2), mając na uwadze istniejące zagrożenie, zdaniem organu nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia. Podkreślono, że kwestie finansowania robót budowlanych nie mogą stanowić jedynego uzasadnienia przedłużenia terminu realizacji nakazu. Występujące nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu są efektem wieloletnich zaniedbań w jego utrzymaniu, co potwierdzają zapisy przedłożonych przez stronę dokumentów, które stanowiły podstawę do wydania nakazu. Reasumując organ wskazał, że wnioskowany dalszy termin nie może zostać uwzględniony.
Decyzja organu I instancji została oprotestowana przez Spółdzielnię w drodze odwołania, w którym zarzucono naruszenie przepisu art. 155 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności błędne uznanie, że "analiza nasłonecznienia wskazuje na zgodne z prawem oddziaływanie budynku" oraz naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ I instancji wszelkich czynności zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w kontekście twierdzeń i zarzutów podniesionych przez stronę i uniemożliwienie stronie pełnego wypowiedzenia się w sprawie. Z powyższych względów wniesiono o uchylenie decyzji PINB w całości oraz wydłużenie terminów orzeczonych w decyzji organu I instancji z dnia 25 kwietnia 2024 r. nr 853/2024 we wskazanym zakresie.
W ocenie odwołującej się strony za zmianami wyznaczonych terminów przemawia zarówno interes mieszkańców nieruchomości oraz członków Spółdzielni, jak i słuszny interes strony. Podkreślono, że stroną w sprawie jest Spółdzielnia jako osoba prawna, ale negatywne skutki poniosą tak naprawdę jej członkowie, w szczególności w postaci kosztów związanych z koniecznością natychmiastowego wykonania zaleconych prac w drodze podniesienia opłat na fundusz remontowy, zaś zaciąganie zobowiązań finansowych, w tym kredytów, wymaga zgody ogółu spółdzielców.
DWINB nie uwzględnił odwołania i zaskarżoną obecnie decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowi art. 155 k.p.a. Po omówieniu przesłanek zastosowania ww. przepisu w przypadku zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej, organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie ocenie podlega także wystąpienie słusznego interesu strony lub słusznego interesu społecznego. Organ administracji – zmieniając decyzję na korzystniejszą dla strony – nie może rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny z prawem. DWINB, ze względu na decyzję, której zmiana jest przedmiotem postępowania, podkreślił ratio legis ustawodawcy, wprowadzającego przepisy art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej: p.b.), którym jest jak najszybsze eliminowanie zagrożeń i złych stanów technicznych. Przedłużanie terminu realizacji nakazów jedynie na podstawie sytuacji finansowej zobowiązanego nie może mieć miejsca. Działania organu nadzoru budowlanego, podejmowane w trybie art. 66 ust. 1 p.b., uzależnione są wyłącznie od stanu technicznego obiektu. Powołując się na orzecznictwo organ wskazał, że sytuacja finansowa strony zobowiązanej, jak też czas potrzebny jej na zgromadzenie odpowiednich środków, nie mogą mieć znaczenia dla określenia terminu wykonania nakazanych robót.
Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy, odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu, wskazał, że do wykonania wskazanych robót, które dotychczas nie zostały zrealizowane, tj. w pkt 2, 3 i 4 decyzji PINB, pozostała spora ilość czasu. Decyzja ta zyskała przymiot ostatecznej dnia 14 maja 2024 r., zatem 10-miesięczny termin na wykonanie robót minie 14 marca 2025 r. Nadto Spółdzielnia nie załączyła żadnej dokumentacji dotyczącej czy to prób pozyskania środków finansowych, czy też podjęcia stosownych uchwał wewnętrznych w sprawie. Zarzuty oparto zaś jedynie na kwestii finansowej, a także podważeniu kwestii merytorycznych, odnoszących się do decyzji ostatecznej, których organ odwoławczy nie miał możliwości badać.
Podkreślono, że nieprawidłowości w stanie technicznym przedmiotowej nieruchomości są efektem wieloletnich zaniedbań w zakresie realizacji obowiązków, które ciążą na stronie zobowiązanej z mocy prawa. W ocenie organu, utrzymywanie dalszego stanu niezgodności z prawem nie znajduje uzasadnienia, bowiem zarówno w interesie społecznym, jak i w dobrze pojętym interesie strony leży utrzymanie obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, a w przypadku pojawienia się nieprawidłowości – jak najszybsze ich usunięcie. DWINB wskazał przy tym, że decyzje wydawane przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. nie kreują nowych obowiązków właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, ale stanowią podstawę do wyegzekwowania już ciążących na nich z mocy prawa obowiązków, które istniały przed dniem wydania decyzji. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. służy weryfikacji wydanej decyzji ostatecznej tylko przez pryzmat okoliczności, czy za jej uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji. Postępowanie to nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem.
Konkludując, organ odwoławczy stwierdził, że niniejszym przypadku zmiana terminu wykonania obowiązków leży jedynie w interesie podmiotu zobowiązanego, któremu jednak nie można przypisać miana słusznego, bowiem nie można go pogodzić z interesem społecznym. Stan techniczny obiektu stanowi stan niezgodny z prawem. Tolerowanie tego stanu przez okres dłuższy, niż obiektywnie wskazany w decyzji, godzi bezpośrednio w ten interes.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] we W. , reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając organowi rażące naruszenie przepisu art. 155 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ I instancji wszelkich czynności zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w kontekście twierdzeń i zarzutów podniesionych przez stronę i uniemożliwienie stronie pełnego wypowiedzenia się w sprawie oraz błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności błędne uznanie, że stan techniczny stwarza zagrożenie.
Zarzucając powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
W uzasadnieniu skargi uzupełniono podniesione wcześniej zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. o naruszenie "art. 6 i 15 Ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji" wraz ze wskazaniem, że przepisy te wymagają, aby w każdej sprawie organ wyjaśnił stan faktyczny, uczynił to w oparciu o całokształt materiału dowodowego poddanego rozważnej, obiektywnej ocenie zgodnej z doświadczeniem życiowym i logiką, a nade wszystko bez szkody dla strony. Organ II instancji zaś, zdaniem autora skargi, wyprowadza wnioski oderwane od przeprowadzonych ustaleń stanu faktycznego, a nierzadko z nimi sprzeczne, co sugeruje subiektywność i dowolność oceny organu odnośnie faktów i dowodów.
W przekonaniu strony skarżącej za zmianami terminów wyznaczonych Spółdzielni przemawia zarówno interes społeczny, czyli interes mieszkańców przedmiotowej nieruchomości oraz członków Spółdzielni, jak i słuszny interes strony, nie zaś jedynie interes finansowy organu zobowiązanego, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Podkreślono, że wykonanie nałożonych obowiązków będzie droższe, bowiem wyłonienie czy znalezienie wykonawcy, przygotowanie projektów i wykonanie prac w krótkich terminach wiąże się z większymi kosztami, na czym ucierpią nie tylko mieszkańcy budynku, ale wszyscy członkowie Spółdzielni. Zagrożenie to dotyczy również jakości wykonania prac – konieczność natychmiastowego znalezienia wykonawcy rodzi poważne ryzyko poprawności wykonywanych usług. Prace przy budynku wymagają zaś uzgodnienia konserwatorskiego, zarówno w przypadku prac remontowych, jak i malarskich. Wymagany jest przy tym projekt wykonania remontu elewacji, co wiąże się z czasem (przetarg oraz uzgadnianie projektu) oraz z dodatkowymi kosztami.
Zdaniem strony, stan techniczny budynku, wbrew twierdzeniom PINB, nie stwarza zagrożenia. Spółdzielnia wykonała bowiem już szereg prac mających na celu głównie zabezpieczenie ewentualnego zagrożenia zanim organ I instancji wydał zalecenia. Pozostałe do wykonanie prace, to de facto rewitalizacja budynku, na którą w obecnym czasie nie stać mieszkańców jako bezpośrednich płatników wszelkich prac zabezpieczających i remontowych. Mieszkańcy chcą, by wyremontować klatki schodowe, piwnice i posadzki, gdyż to bezpośrednio wpływa na jakość ich życia, zdrowia i bezpieczeństwa w nieruchomości, zaś jedyne zagrożenie to znaczne pogorszenie bytu mieszkańców w wyniku zmuszenia ich do pilnych wydatków.
Za zmianą terminów wynikających z prawomocnej decyzji PINB, jak podkreślono, przemawia uzasadniony interes strony, którą są właściciele lokali w budynku. Ponownie wskazano, że stroną w tej sprawie jest Spółdzielnia jako osoba prawna, ale negatywne skutki poniosą tak naprawdę spółdzielcy czyli członkowie Spółdzielni – w dużej mierze ludzie niezamożni, z trudnością radzący sobie z rosnącymi kosztami czynszowymi. W związku z powołanymi okolicznościami podsumowano, że jedynym rozwiązaniem słusznym i sprawiedliwym społecznie jest przesunięcie decyzji w czasie, o który Spółdzielnia wnioskowała, biorąc pod uwagę rzeczywiste możliwości mieszkańców, i w którym jest możliwe stopniowe zgromadzenie środków.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika zaś, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie stwierdził naruszeń zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, które warunkowałyby ich uchylenie.
Przedmiotem kontroli sądowej jest rozstrzygnięcie zapadłe w ramach postępowania dotyczącego zmiany decyzji ostatecznej wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków.
Przede wszystkim wskazać trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidujących możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, chronionej gwarancją trwałości decyzji, przewidzianą w art. 16 § 1 k.p.a.
Przeprowadzając ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia uwzględnić należało, że jego podstawę materialnoprawną stanowił przepis art. 155 k.p.a. Wynika z niego, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest zatem sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne, wskazane w przywołanym przepisie przesłanki materialnoprawne, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Pomimo bowiem umieszczenia art. 155 k.p.a. w ustawie procesowej (k.p.a.) przepis ten ustanawia zarówno normy o charakterze procesowym jak i materialnoprawnym. Normą o charakterze materialnoprawnym jest wskazanie określonych przesłanek zmiany decyzji ostatecznej, zaś charakter procesowy mają regulacje dotyczące właściwości organów i trybu postępowania oraz sposobu rozstrzygnięcia (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 404/20, dostępne w CBOSA).
Zgodnie z art. 155 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej jest dopuszczalne gdy: 1/ wszystkie strony wyrażą na to zgodę; 2/ przepis szczególny nie sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie decyzji; 3/ za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Wymagane jest przy tym łączne spełnienie wymienionych przesłanek, a brak którejkolwiek z nich uniemożliwia uchylenie lub zmianę decyzji w omawianym trybie.
Rozważając możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w kontekście przesłanki określonej wyżej w pkt 3, organ ocenia zatem, czy postępowanie dotyczy rozstrzygnięć, w których ma on możliwość swobody w kształtowaniu treści decyzji, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Tryb z art. 155 k.p.a. nie może bowiem służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną, tj. terminem prawa materialnego, byłoby niedopuszczalne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1088/17; z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 254/17, dostępne w CBOSA).
W niniejszej sprawie wnioskiem o zmianę objęto terminy wykonania obowiązków nałożonych decyzją wydaną w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b., tj. decyzją PINB z dnia 25 kwietnia 2024 r., którą nakazano stronie skarżącej usunięcie zagrożenia spowodowanego nadmiernie pogorszonym stanem technicznym elewacji tego budynku poprzez wykonanie określonych w 4 punktach robót budowlanych.
Stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b., w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednich stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. należą do kategorii tzw. decyzji związanych, gdyż w sytuacji wystąpienia chociażby jednej z określonych w tym przepisie przesłanek, organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Organ ma również obowiązek określić termin usunięcia tych nieprawidłowości, przy czym, sam przedział czasowy wykonania obowiązku ustalany jest już na zasadzie uznania administracyjnego. Zakres i bieg tego terminu nie wynika bowiem z przepisów prawa, lecz z woli organu. Tym samym, w tym zakresie organ dysponuje tzw. luzem decyzyjnym.
W związku z powyższym, w orzecznictwie przyjmuje się że zmiana decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 p.b., przeprowadzana w trybie art. 155 k.p.a., jest możliwa jedynie w zakresie terminu – w tej części ma ona bowiem charakter uznaniowy i co do zasady istnieje w tym zakresie możliwość jej zmiany (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 202/21, z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1946/19, dostępne w CBOSA).
Utrwalony jest także pogląd, że wskazana norma może stanowić podstawę do zmiany ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 p.b., jeżeli interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za zasadnością wyznaczenia stronie innego terminu wykonania nakazanych robót, niż wyznaczony pierwotnie w decyzji ostatecznej.
Rozstrzygając w kwestii zmiany terminu wykonania robót nakazanych w decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. organ winien więc z jednej strony uwzględnić interes społeczny, biorąc pod uwagę przede wszystkim ratio legis instytucji z art. 66 ust. 1 p.b., z drugiej zaś zestawić go z uzasadnionym interesem strony, który w konkretnych okolicznościach może wskazywać na zasadność i racjonalność zmiany wyznaczonego pierwotnie terminu. Zauważyć przy tym należy, że "słuszny interes strony", o którym mowa w analizowanym przepisie, nie oznacza samej woli (chęci) strony do uchylenia (zmiany) decyzji. Wyrażenie to należy rozumieć wyłącznie jako interes prawny, a nie faktyczny. Co więcej, słuszny interes strony nie może kolidować z interesem społecznym, którym jest zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, jak i zasada legalności działania zawarta w art. 6 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1809/17, dostępne w CBOSA). Oceniając zatem, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za zmianą (uchyleniem) decyzji, należy wziąć pod uwagę nie tyle subiektywne przekonanie strony o możliwości/zasadności takiej "zmiany", lecz okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2010 r., sygn. akt I OSK 428/10, dostępne w CBOSA). Organ może zatem dokonać zmiany terminu, jeżeli to korzystniejsze dla strony rozwiązanie nie koliduje z obowiązującym porządkiem prawnym. Słuszny interes strony musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa oraz nie może być postrzegany jako każdy interes strony, sprowadzający się do chęci uzyskania rozstrzygnięcia organu o treści zgodnej z wolą strony. Za uchyleniem lub zmianą decyzji ma przemawiać obiektywna, społeczna akceptacja dla takiego wyjątkowego działania organu, a nie subiektywne przekonanie strony o słuszności swojej potrzeby (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2023 r., sygn. akt II OSK 924/22 oraz orzecznictwo tam powołane, dostępne w CBOSA).
Przy ocenie zmiany terminu ustalonego pierwotnie należy także mieć na uwadze, że przepis art. 66 ust. 1 p.b. służy niewątpliwie zapewnieniu właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejącego obiektu budowlanego oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym w ustawie dobrom chronionym. Zastosowanie środka przewidzianego tym przepisem stanowi reakcję na przypadki nierzadko wieloletnich zaniedbań przez właściciela obiektu obowiązków związanych z utrzymaniem obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym na zasadzie art. 61 p.b. Z tych względów uzasadnione jest twierdzenie, że termin wykonania nałożonych przez organ nadzoru obowiązków powinien być jak najkrótszy, zwłaszcza gdy w grę wchodzą przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. związane z zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska oraz niewłaściwym stanem technicznym obiektu. Wykonanie tego rodzaju decyzji przez stronę powinno być zatem traktowane jako czynności o charakterze niecierpiącym zwłoki, a nawet pilnym. Z drugiej jednak strony, termin wyznaczony w decyzji z art. 66 ust. 1 p.b. musi być zawsze terminem realnym, adekwatnym do charakteru i zakresu nakazanych robót budowlanych. Dodatkowo z perspektywy art. 155 k.p.a. na uwzględnienie zasługują te przypadki, które uzasadniają potrzebę zmiany wyznaczonego pierwotnie terminu w sposób obiektywny. Chodzi tu więc o wystąpienie okoliczności istotnych dla terminowego wykonania obowiązku, niebędących zarazem przejawem celowego odwlekania wykonania nałożonych obowiązków, czy też obejścia konieczności jej realizacji w jakikolwiek inny sposób.
Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy przypomnieć należy, że wniosek Spółdzielni z dnia 9 maja 2024 r. wszczynający postępowanie w niniejszej sprawie dotyczył zmiany terminu wykonania obowiązków polegających na remoncie elewacji frontowej i tylnej, wymianie obróbek blacharskich elewacji i balkonów oraz wymianie stolarki okiennej piwnic. Strona wystosowała żądanie przedłużenia terminu ustalonego przez organ I instancji do 31 grudnia 2029 r. – w przypadku elewacji, do 31 grudnia 2026 r. – w przypadku pozostałych obowiązków. Zgodnie z decyzją PINB termin wykonania ww. robót upływał 14 marca 2025 r. Skarżąca domagała się zatem wydłużenia terminów – w przypadku elewacji – o 4 lata i 9 miesięcy (prawie 5 lat), natomiast w przypadku pozostałych obowiązków – o rok i 9 miesięcy (prawie 2 lata).
Organy nadzoru budowlanego odmówiły uwzględnienia wniosku uznając, że wnioskowane przedłużenie terminów nie spełnia przesłanki zgodności zmiany decyzji z interesem społecznym. Uzasadniając rozstrzygnięcia wskazano, że zmiana terminu leży w interesie strony, ale nie można przypisać mu miana "słusznego interesu", bowiem nie daje się on pogodzić z interesem społecznym.
Zdaniem Sądu stanowisko to należy podzielić. Wydłużenie terminu wykonania obowiązków o 5 lat i o 2 lata, w przypadku gdy podstawą wydania decyzji nakazującej jest art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b., tj. gdy budynek znajduje się w złym stanie technicznym i stwarza zagrożenie dla wartości chronionych, w związku z czym może zagrażać bezpieczeństwu mieszkańców i osób przebywających w najbliższym otoczeniu, niewątpliwie nie leży w interesie społecznym. Przeciwnie – w interesie społecznym leży jak najszybsze, niezwłoczne usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Jeżeli bowiem w objętej wnioskiem Spółdzielni decyzji PINB z dnia 25 kwietnia 2024 r. nr 853/2024 bezspornie stwierdzono nieprawidłowości stanu technicznego, zagrażające bezpieczeństwu i uznano za konieczne wyeliminowanie ich w określonym terminie, to nie można uznać, że przedłużanie istnienia stanu niezgodnego z prawem, wyrażającego się w nienależytym (złym) stanie technicznym budynku łącznie o kilka lat – o co wnioskowała strona skarżąca – byłoby zgodne z interesem społecznym, który przejawia się nie tylko w bezpieczeństwie samych użytkowników przedmiotowego obiektu budowlanego, ale także znajdujących się w jego otoczeniu osób. Jak zasadnie wskazywały organy, długie utrzymywanie budynku w nieodpowiednim stanie technicznym może prowadzić do jego dalszej degradacji i bezspornie nie realizuje tak pojętego interesu społecznego. Podkreślić przy tym należy, że omawianego interesu społecznego nie należy utożsamiać z interesem "mieszkańców nieruchomości i członków Spółdzielni", a interesu strony z interesem Spółdzielni – jak przyjmuje to skarżąca.
W konsekwencji zasadnie także organy oceniły, że interes strony zmierzającej do znacznego wydłużenia terminów wykonania obowiązków mających przywrócić stan zgodny z prawem nie jest interesem słusznym. Interes strony może zostać uznany za słuszny tylko wtedy, gdy mieści się w granicach obowiązującego prawa. W efekcie nie można mówić o słuszności interesu strony, jeżeli nie były spełnione przesłanki wynikające z odpowiednich przepisów, w tym przepisów Prawa budowlanego, nakładających na właścicieli obiektów obowiązek ich utrzymywania w należytym stanie technicznym. Możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w konkretnej sprawie należy bowiem rozważać w świetle przepisów prawa materialnego, w tym znaczeniu, że zmiana decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami. Z art. 66 ust. 1 p.b. wynika niewątpliwie obowiązek utrzymania budynku w należytym stanie technicznym oraz zapewnienie podstawowych wymagań, dotyczących między innymi bezpieczeństwa. W świetle przywołanych przepisów prawa materialnego obowiązkiem organów nadzoru budowlanego, a przede wszystkim właściciela obiektu, jest więc dążenie do jak najszybszego usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego obiektu. Natomiast utrzymywanie stanu niezgodności z prawem (do czego w istocie zmierza znaczne przedłużenie terminu wykonania obowiązków) nie znajduje uzasadnienia, bowiem zarówno w interesie społecznym, jak i w dobrze pojętym interesie strony, leży utrzymanie obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, a w przypadku pojawienia się nieprawidłowości – jak najszybsze ich usunięcie. W konsekwencji modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku materialnoprawnego – poprzez jej długotrwałe niewykonywanie – nie jest społecznie pożądana i godna wsparcia ze strony administracji publicznej ze względu na cel, dla którego decyzja ta została wydana.
W rozpoznawanej sprawie zły stan techniczny budynku należącego do Spółdzielni – jak wynika z ostatecznej decyzji PINB, wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. – stwierdzony został już w 2021 i 2022 r., co, jak wskazano w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wynika z protokołów z okresowej kontroli stanu technicznego obiektu. Stwierdzono w nich znaczne ubytki i odparzenia tynków elewacyjnych oraz detali architektonicznych, uszkodzenia i korozję obróbek blacharskich elementów architektonicznych elewacji budynku. Już wówczas stan techniczny tych elementów oceniono jako "dostateczny" i "zły" oraz zalecono ich remont. Do dnia wydania ostatecznej decyzji nie zrealizowano zaleceń dotyczących remontu elewacji, pomimo że występowały wady, takie jak liczne zacieki, odparzenia i znaczne ubytki tynków, korozja i deformacje obróbek blacharskich elewacji, świadczące o wieloletnim zużyciu tych elementów obiektu. Jak wyjaśniała sama strona skarżąca, wykonano jedynie prace mające na celu doraźne usunięcie zagrożenia. Na zagrożenie to wskazywał w decyzji z 25 kwietnia 2024 r. organ I instancji podając, że na skutek licznych zawilgoceń, zacieków, uszkodzonych i niesprawnych obróbek blacharskich elewacji, tynki elewacyjne tracą przyczepność do murów, a ich część już uległa odspojeniu, co powoduje zagrożenie niekontrolowanym oderwaniem i upadkiem ich fragmentów. PINB uznał, że wady te kwalifikują elewację do kompleksowej naprawy, obejmującej zatrzymanie procesu dalszej destrukcji i przywrócenie im pierwotnej sprawności technicznej oraz właściwości użytkowych.
Z akt wynika, że pomimo wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji z 29 lipca 2024 r. odmawiającej zmiany ostatecznej decyzji PINB w zakresie zmiany terminu wykonania robót budowlanych, Spółdzielnia w dalszym ciągu nie przystąpiła do usunięcia nieprawidłowości i zatrzymania procesu destrukcji elewacji. W tej sytuacji wydłużenie terminu wykonania wskazanych we wniosku obowiązków o kolejne kilka lat nie znajduje uzasadnienia ani w interesie społecznym, ani w słusznym interesie strony. Prowadziłoby to do utrzymania stanu naruszającego porządek prawny ukształtowany ostateczną decyzją organu. Interes strony nie może zaś kolidować z koniecznością zapewnienia odpowiedniego stanu obiektu.
Termin wykonania obowiązków nałożonych w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wynika przede wszystkim z tego, jak pilna jest potrzeba usunięcia nieprawidłowości. W miarę możliwości uwzględnić można przy tym ograniczone możliwości organizacyjne i finansowe adresata obowiązku. Zmiana terminu w trybie art. 155 k.p.a. nie może jednak podważać ostatecznego stanowiska organu nadzoru budowlanego zajętego w pierwotnym postępowaniu – a w tym przypadku organ wskazał na pilność wykonania prac remontowych elewacji. Nie wykluczając uwzględnienia okoliczności zaistniałych po nałożeniu obowiązków (w tej sprawie naprawa ścian elewacyjnych) zaaprobować należy zatem stanowisko organów, że w sytuacji gdy stan nieprawidłowości jest rezultatem wieloletnich zaniedbań, przedłużenie terminu o kilka lat, kiedy to Spółdzielnia będzie gromadzić (prawdopodobnie) dopiero środki finansowe na wykonanie nakazu, nie stanowi przesłanki interesu społecznego i słusznego interesu strony.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że odmawiając zmiany decyzji ostatecznej organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W efekcie zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Niezasadne okazały się zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Stronie skarżącej umknęło bowiem, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z postępowaniem głównym, w którym organ przeprowadza na szeroką skalę postępowanie wyjaśniające co do istoty sprawy. Jest to natomiast postępowanie nadzwyczajne, w którym, jak wcześniej zaznaczono, rola organu sprowadza się tylko do sprawdzenia zaistnienia przesłanek z art. 155 k.p.a. Oczywiście na potrzeby wyjaśnienia tej kwestii organ może i powinien podjąć czynności dowodowe, jednak nie mogą one zmierzać do ponownego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. W rozpoznawanej sprawie organy dysponowały wystarczającymi dowodami do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o zmianę decyzji w zakresie terminu wykonania robót budowlanych.
Wbrew twierdzeniom skargi organy nie pominęły faktu wykonania części obowiązków. Wskazały jednak, że te nakazy, których dotyczy wniosek (a które nie zostały wykonane) obejmują części obiektu szczególnie narażone na warunki atmosferyczne i wydłużenie terminu wykonania obowiązków może doprowadzić do degradacji budynku i zwiększenia niebezpieczeństwa osób przebywających w nim i w jego pobliżu. To, że skarżąca twierdzi, że wykonała część obowiązków związanych z usunięciem luźnych tynków zewnętrznych i obrzutce w miejscach wymagających naprawy oraz naprawą ścian elewacyjnych, nie oznacza, że doszło do wyeliminowania zagrożenia w stanie technicznym budynku związanego z nieprawidłowym stanem elewacji, który został opisany w decyzji z 25 kwietnia 2024 r. Sama strona skarżąca stwierdziła, że dotychczas wykonane prace miały na celu zabezpieczenie ewentualnego zagrożenia Nadto trzeba zauważyć, że część z tych robót wykonana została 16 grudnia 2023 r. i zostały one uwzględnione w decyzji PINB.
Sąd zaznacza, że nie chodzi wyłącznie o wykonanie tylko czynności zmierzających do usunięcia zagrożenia życia lub zdrowia, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska – wokół czego skupia się argumentacja skargi. Raz jeszcze przypomnieć należy, że w rozpoznawanej sprawie celem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. było nie tylko usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa mienia i życia ludzi, ale także doprowadzenie budynku do odpowiedniego stanu technicznego. Zebrany materiał dowodowy pokazuje, że ten stan nie został osiągnięty na skutek wykonanych dotychczas prac.
Zaakcentować także trzeba, że zagadnienia dotyczące sfery finansowej wykonania nakazu pozostają bez znaczenia dla organu nadzoru budowlanego, nawet w sytuacji rozważania zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Nie można ich bowiem weryfikować przez pryzmat interesu społecznego, a nawet słusznego interesu strony, skoro w przypadku nakazu wydanego w oparciu o art. 66 p.b. ów interes realizował się będzie przez doprowadzenie obiektu budowlanego do właściwego stanu technicznego oraz eliminację ewentualnych nieprawidłowości czy zagrożeń. Nadto, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, pomimo że na dzień wydania przezeń decyzji pozostało jeszcze dużo czasu do upływu wyznanego terminu, skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających podjęcie czynności zmierzające do uzyskania niezbędnych środków finansowych. Spółdzielnia z góry założyła, że będzie realizowała inne roboty, które w jej odczuciu są pilniejsze.
Na marginesie nadto Sąd zwraca uwagę, że niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 6 i 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zasadniczym przedmiotem regulacji tej ustawy jest postępowanie mające na celu bądź przymuszenie zobowiązanego do wykonania ciążących na nim obowiązków, tj. postępowanie egzekucyjne, bądź stworzenie warunków ułatwiających przyszłą egzekucję, czyli postępowanie zabezpieczające, zaś przedmiotem niniejszej sprawy jest odmowa zmiany ostatecznej decyzji w zakresie terminu wykonania robót budowlanych w toku postępowania administracyjnego. W związku z powyższym, przepisy ustawy egzekucyjnej nie mają w sprawie zastosowania.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie a zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Z tych względów działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi.