II SA/Wr 797/25

II SA/Wr 797/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-12-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Malwina Jaworska-Wołyniak /sprawozdawca/
Marta Pawłowska
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1c,  art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 48 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędziowie asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.), sędzia WSA Marta Pawłowska, , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 marca 2025 r. nr 349/2025 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych w związku z samowolną budową szklarni I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 marca 2025 r. (nr 349/2025), Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB), działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie wrocławskim (dalej: PINB) nr 602/2024 z dnia 16 października 2024 r., którym wstrzymano roboty budowlane prowadzone w związku z samowolną budową szklarni na działce nr [...], obręb W., gmina D. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Postanowienie to zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wobec zgłoszenia o budowie dużej ilości obiektów, w dniu 25 lipca 2023 r. PINB przeprowadził kontrolę na działce nr [...] w W., gmina D., podczas której stwierdził, że na przedmiotowej nieruchomości wokół istniejącego budynku mieszkalnego wykonano 6 obiektów: szklarnia, 4 wiaty oraz drewniana obudowa zbiornika na wodę.
Po wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej budowy szklarni na wskazanej działce nr [...], PINB przeprowadził oględziny. W ich trakcie ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości, zlokalizowany jest m.in. budynek mieszkalny wolnostojący. W części ogrodowej (od strony zachodniej) zlokalizowano szklarnię o konstrukcji stalowej systemowej ze szklanym wypełnieniem. Wymiary obiektu 1,55 m x 4,40 m i wysokość 2,30 m. Odległość obiektu od ogrodzenia z działką nr [...] wynosi 4 m, a z działką nr [...] powyżej 4 m, odległość od budynku wynosi 4,1 m. Obiekt powstał w latach 2021/2023. Nie przedłożono dokumentacji uprawniającej do budowy przedmiotowego budynku. Inwestorem instalacji wg oświadczenia K. M. był dzierżawca terenu A. M.
Postanowieniem z dnia 16 października 2024 r. (nr 602/2024) PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm., dalej: p.b.) oraz art. 123 k.p.a., wstrzymał roboty budowlane prowadzone w związku z samowolną budową szklarni i poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej i jej wysokości. Jednocześnie PINB nakazał zabezpieczyć sporny obiekt oraz usunąć stan zagrożenia poprzez ogrodzenie obiektu oraz oznaczenie stref niebezpiecznych, jakie występują.
PINB uznał, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budową oranżerii wskazanej w art. 29 ust. 1 pkt 15 lit a) p.b. Zgodnie z tym przepisem nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.
Zażalenie na to postanowienie złożyła K. M. (dalej: skarżąca) wnosząc o jego uchylenie. Zakwestionowała przyjętą kwalifikację niniejszego obiektu jako oranżerię wywodząc, iż jest to szklarnia ogrodowa, a samo postanowienie winno zostać skierowane do inwestora będącego rolnikiem, któremu została wydzierżawiona część działki. Nadto, dodała, że działka nr [...] jest oznaczona symbolem Br – czyli działka rolna zabudowana. Stąd w sprawie zastosowanie znajduje przepis z art. 29 ust. 2 p.b. zwalniający z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 marca 2025 r. DWINB uchylając postanowienie PINB z dnia 16 października 2024 r., nie podzielił przyjętej przez niego kwalifikacji wywodząc, iż zasadnym stało się zakwalifikowanie szklarni jako obiektu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 14 p. b. Zgodnie z jego brzmieniem nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: wolno stojących: parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat - o powierzchni zabudowy do 35 m2. przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.
Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż wprawdzie PINB błędnie zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako oranżerię, jednakże zmiana kwalifikacji przez DWINB nie wpływa na zapadłe rozstrzygnięcie, gdyż i tak zasadnym stało się wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych w związku z ujawnioną samowolą budowlaną. PINB winien jednak przeanalizować, czy rzeczony obiekt wymagał pozwolenia na budowę czy też dokonania stosownego zgłoszenia w kontekście innych obiektów posadowionych na działce skarżącej. Tym samym DWINB wskazał na potrzebę ustalenia, czy w zaistniałej sytuacji, posiadając wiedzę o innych obiektach znajdujących się na działce, przedmiotowa szklarnia wymagała uzyskania pozwolenia na budowę czy też stosownego zgłoszenia.
Ponadto DWINB przyjął, iż niezrozumiałym jest nakazanie przez organ I instancji zabezpieczenia przedmiotowego obiektu budowlanego oraz usunięcie "stanu zagrożenia, poprzez ogrodzenie budowanego obiektu oraz oznaczenie stref niebezpiecznych, jeśli takie występują" wywodząc, że materiał dowodowy ani uzasadnienie postanowienia z dnia 16 października 2024 r. nie wykazuje, że taki stan zagrożenia występuje.
Odnośnie natomiast treści zażalenia skarżącej, organ wyjaśnił, iż aspekty tam wskazane w żaden sposób nie wpływają na rozstrzygnięcie. Przedmiotem postępowania jest bowiem budowa szklarni, a nie innych obiektów na tej działce, a o konieczności zastosowania przyjętego trybu decyduje wprost wskazany przepis prawa, a nie uznanie organu nadzoru budowlanego i to niezależnie od powodów wybudowania obiektu budowlanego. Ponadto, odnośnie wskazania przez skarżącą, iż "obiekt powstał 2021/2023, co czyni nakaz wstrzymania robót niezrozumiałym i niewytłumaczalnym, bez podstawy prawnej i faktycznej", DWINB wyjaśnił, iż zarzut ten jest chybiony, gdyż zgodnie z art. 48 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, zatem w sytuacji ustalenia, iż obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej. Stąd organ zobowiązany był do wydania zaskarżonego postanowienia nawet w sytuacji robót już zakończonych.
Wreszcie DWINB wskazał, że ze względu na występujące w przedmiotowym postępowaniu nieprawidłowości zasadnym było uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy nie może bowiem zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia (takich jak przedmiot postępowania) ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji.
Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła K. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Kwestionowanemu postanowieniu zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, tj. naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w kontekście twierdzeń i zarzutów podniesionych przez stronę i uniemożliwienia stronie pełnego wypowiedzenia się w sprawie. Zarzuciła także rażące naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż postanowienie DWINB jest dla niej krzywdzące i nie uwzględnia okoliczności niniejszej sprawy. Zakwestionowała, że przedmiotowa szklarnia wymagała zgłoszenia czy też uzyskania pozwolenia na budowę, a organy obu instancji nie odniosły się do jej argumentacji, że działka, na której powstał obiekt jest działką o oznaczeniu Br - czyli działką rolną zabudowaną. Mając to na względzie, sporną szklarnię należy rozpatrywać jako obiekt budowlany związany z produkcją rolną i uzupełniający zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcja rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, w tym parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35m², przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m.
Nadto skarżąca wskazała, że w postanowieniu nr 349/2025 DWINB wskazał, że szklarnia jest obiektem budowlanym wykorzystywanym w rolnictwie lub ogrodnictwie, do uprawy roślin w kontrolowanych warunkach. Zatem szklarnię można potraktować jako "przeszklony budynek gospodarczy" zgodnie z art. 29 ust.2. pkt 1 lit. a p.b.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:
Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024, poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) - Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem dokonuje zbadania całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.
Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w niniejszej sprawie okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych uznał, iż zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a.).
Kontroli tut. Sądu podlegało postanowienie DWINB z dnia 20 marca 2025 r. (nr 349/2025), uchylające postanowienie PINB nr 602/2024 z dnia 16 października 2024 r., którym wstrzymano roboty budowlane prowadzone w związku z samowolną budową szklarni na działce nr [...], obręb W., gmina D. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Prawnomaterialną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 1 p.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 p.b.).
W zamyśle ustawodawcy postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych otwiera postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowalnej, określając jedynie ramy tego postępowania. Na tym etapie postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego ma obowiązek jedynie zbadać, czy doszło do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 p.b., tj. ustalić, czy budowany lub wybudowany obiekt budowlany wymagał uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz, czy takie pozwolenie lub zgłoszenie zostało pozyskane przed rozpoczęciem realizacji inwestycji lub też nie został wniesiony sprzeciw do zgłoszenia. Ponadto, na tym etapie istnieje obowiązek organu pouczenia o możliwości legalizacji samowolnie realizowanego lub wykonanego obiektu budowalnego lub jego części, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i o zasadach jej obliczenia.
Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy należy zauważyć, że u podstaw uchylenia postanowienia PINB legło dokonanie przez DWINB odmiennej kwalifikacji spornej szklarni. Organ odwoławczy wskazał bowiem, iż w realiach badanej sprawy nie mamy do czynienia z oranżerią a szklarnią, względem której znajduje zastosowanie przepis z art. 29 ust. 1 pkt 14 p.b. Zgodnie z jego treścią nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących: parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.
Uznając w niniejszej sprawie, że sporny obiekt stanowi parterowy budynek gospodarczy i przesądzając tu kwalifikację wynikająca z art. 29 ust. 1 pkt 14 p.b. jednocześnie DWINB nie rozważył czy niniejszy obiekt nie stanowi obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną i uzupełniającego zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, względem którego znajduje zastosowanie przepis z art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b. Zgodnie z jego brzmieniem nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, m.in. parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Z przedłożonych zaś akt sprawy, a dokładniej ze znajdującej się w nich informacji z rejestru gruntów, wynika, że działka na której znajduje się sporny obiekt stanowi grunty rolne zabudowane o klasoużytku Br-IIIa. Nadto, okoliczność ta była podnoszona przez skarżącą w toku postępowania, jak również w odwołaniu, jednakże DWINB w żaden sposób się do niej nie odniósł. Niniejsze stanowi zaś naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ewentualna zmiana kwalifikacji wiązałaby się z brakiem podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że o ile z jednej strony należy zgodzić z DWINB, iż stanowiąca przedmiot sporu szklarnia stanowi budynek gospodarczy, to jednocześnie z drugiej strony należy także podzielić zasadność zarzutu skarżącej wskazującego na zaniechanie wyjaśnienia, czy nie jest to obiekt związany z produkcją rolną i uzupełniający zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej.
W tych okolicznościach Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 w zw. z art. 140 i 15 k.p.a., które obligują organ odwoławczy do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Rozpoznając bowiem zażalenie organ nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji, ani żądaniami zawartymi w zażaleniu. Obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, a to nakłada na niego oczywiście również obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich zarzutów sformułowanych w zażaleniu. Z powyższego wynika więc, że zakres postępowania przed organem II instancji nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem I instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze obowiązki. Przede wszystkim zobligowany jest dążyć z urzędu, tak jak organ I instancji, do wykrycia prawdy obiektywnej, czyli do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (art. 7 k.p.a.). Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem I instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd kierując się brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, a o kosztach postępowania rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę DWINB uwzględni okoliczności i uwagi wskazane w uzasadnieniu niniejszego wyroku, rozważając przy tym przysługujące mu uprawnienie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, zakreślonego granicami art. 136 k.p.a.