II SA/Wr 797/24

II SA/Wr 797/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Władysław Kulon /sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 50, art. 51, art. 35 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2025 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 listopada 2023 r. Nr 1170/2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku laboratoryjnego naukowo-badawczego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia 30 listopada 2023 r. Nr 1170/2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej "K.p.a.") w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.; dalej "Pr.bud.") po rozpatrzeniu odwołania P. J. (dalej "skarżący"), Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 26 września 2023 r. Nr 1838/2023, którą zatwierdzono projekt budowlany zamienny rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku laboratoryjnego naukowo-badawczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przy ul. [...] we W. (dz. nr [...], AM-[...], obręb S.), kategoria obiektu – IX, udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przebudowanej oraz powstałej w wyniku rozbudowy części ww. budynku. Powyższa decyzja został podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W związku z nieskutecznym zawiadomieniem o zakończeniu robót budowlanych dotyczącym rozbudowy opisanego wyżej budynku laboratoryjnego naukowo-badawczego realizowanych na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia 18 kwietnia 2019 r. nr 1679/2019 w dniu 11 maja 2022 r. organ pierwszej instancji przeprowadził kontrolę wykonywanych robót budowlanych. W protokole z kontroli stwierdzono m.in., że: "Od strony frontowej budynku (zachodniej) przed nadwieszoną częścią budynku nie wydzielono miejsc dla osób niepełnosprawnych o wymiarach 3,6 m x 5 m, w odległości od pierwotnie istniejącego budynku 1,71 m i w odległości od rozbudowanej części o 2,85 m. Odwodnienie powierzchniowe terenu wykonano częściowo od kratki ściekowej znajdującej się po stronie południowej inwestycji. Spadek terenu od południa budynku skierowany jest w stronę nieruchomości sąsiadującej oraz w kierunku ww. kratki ściekowej. Po stronie zachodniej spadek skierowany jest w stronę kratki ściekowej istniejącej kanalizacji deszczowej. Szambo zlokalizowanej jest w południowo-zachodnim narożu działki, widoczne są dwie pokrywy od szamba na terenie nieruchomości w tym najbliższa od rozbudowanej części budynku pokrywa jest usytuowana w minimalnej odległości od słupa rozbudowy równej 3,O m mierząc od osi pokrywy. Kontrolę dokonano również wewnątrz budynku. Na lewo od strefy wejścia do budynku nie wyburzono przegrody, która miała być do wyburzenia zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W pomieszczeniu [...] wydzielono dodatkowe pomieszczenie o wymiarach ok. 1,75 m x 2 m, drzwi prowadzące z korytarza do pomieszczenia [...] otwierają się na korytarz. Również drzwi prowadzące do garażu budynku otwierają się na korytarz. W garażu wbudowanym nie wydzielono miejsc postojowych. W chwili kontroli w pomieszczeniu znajdowały się maszyny pomiarowe. Pomiędzy pierwotnie istniejącym budynkiem, a garażem znajduje się brama garażowa, nad nią usytuowane jest przeszklenie, pozostały także istniejące pierwotnie okna. Planowany do wyburzenia element ściany w obrębie garażu nie został wyburzony. W obrębie pietra w pomieszczeniu [...] zamiast witryn wykonano okna. Rozkład pomieszczeń piętra rozbudowanej części budynku jest zgodny z przedstawioną dokumentacją powykonawczą za wyjątkiem: 1. nie zamurowano projektowanych drzwi prowadzących na taras, a w ich miejscy wykonano okno; 2. nie zamurowano drzwi prowadzących do pomieszczenia [...]; 3. drzwi wyjściowe na taras mają szerokość 90 cm (podest przed drzwiami ma wymiary 1,34 m x 0,81 m). Wc występujące w miejscu wcześniej projektowanych schodów na taras posiada kabinę oznakowaną jako dla osób niepełnosprawnych o wymiarach 0,81 x 1,34 m i szerokości drzwi 80 cm. Wysokość budynku wynosi 8,56 m od poziomu terenu do spodu obróbki blacharskiej dachu (wysokość mierzona w obrębie południowo-zachodniego narożnika tarasu). W północno-wschodnim narożu rozbudowanej części występuje uskok w obrysie budynku. Roboty budowlane na terenie kontrolowanej nieruchomości zostały zakończone, teren został uporządkowany".
W dniu 17 maja 2022 r. wpłynęły wyjaśnienia inwestora w zakresie wykonywanych robót budowlanych. Dnia 27 maja 2022 r. PINB uzyskał dokumentację dotyczącą rozbudowy przedmiotowego obiektu. Następnie w dniu 21 czerwca 2022 r. inwestor przedłożył dokumenty mające świadczyć o prawidłowym zrealizowaniu zamierzenia inwestycyjnego. W dniu 28 czerwca 2022 r. dodatkowo przedłożono decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o możliwości usytuowania zbiornika na nieczystości ciekłe w odległości mniejszej niż 10 m zgodnie z załączoną ekspertyzą techniczną z czerwca 2022 r.
W dniu 30 czerwca 2020 r. organ pierwszej instancji wezwał do przedłożenia operatu pomiaru geodezyjnego (wysokość budynku), oświadczenia kierownika budowy dotyczącego wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego oraz poprawionej dokumentacji rysunkowej (rzędnych wysokości, oznaczeń witryn w części budynku, wykonania zabudowy z GK ściany, wykazania materiału do wykonania schodów, oznaczenie spadków i kanalizacji deszczowej, opisu szamba). W dniu 7 lipca 2022 r. inwestor przedłożył dokumenty, następnie po ich analizie PINB ponownie wezwał do ich uzupełnienia poprzez doprecyzowanie przedłożonej dokumentacji powykonawczej. Po uzupełnieniu akt sprawy o kolejne dokumenty organ wskazał na wykryte istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i wezwał inwestora do podjęcia czynności mających na celu wyeliminowanie nieprawidłowości. W dniu 24 sierpnia 2022 r. wpłynęły kolejne dokumenty, z których wynika, że zmienił się stan faktyczny na nieruchomości, w konsekwencji powyższego PINB powiadomił o zamiarze przeprowadzenia kontroli.
W dniu 26 sierpnia 2022 r. organ pierwszej instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie rozbudowy istniejącego budynku laboratoryjnego naukowo- badawczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną zlokalizowanego przy ul. [...] we W. na działce nr [...] AM-[...] obręb S., wykonanej w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Dnia 13 września 2022 r. dokonano ponownej kontroli nieruchomości, w protokole z której stwierdzono, że od daty ostatniej kontroli dokonano następujących zmian: "1. od strony frontowej budynku (zachodniej) pod nawieszoną częścią budynku wydzielone zostały miejsca parkingowe MP[...]-MP[...], zgodnie z projektem zagospodarowania terenu; 2. po stronie południowej nieruchomości wykonano wzdłuż granicy działki odwodnienie liniowe, woda odprowadzana jest do występującego tam zbiornika na deszczówkę, natomiast po stronie zachodniej wzdłuż granicy działki wykonano odwodnienie liniowe i rolki zapobiegające przepływowi wód na teren działki sąsiedniej, woda z zachodniej części nieruchomości odprowadzana jest do nowo powstałego (nie istniejącego podczas poprzedniej kontroli) zbiornika na deszczówkę (lokalizacja po stronie zachodniej kontrolowanej nieruchomości). Podczas kontroli wykonana została próba spływu wód, która pokazała, że woda kieruje się w kierunku rolek, a następnie dalej w stronę wpustu połączonego ze zbiornikiem na deszczówkę. Jak uwidoczniono na dokumentacji zdjęciowej woda w jednym miejscu przeszła przez rolkę; 3. na drugiej kondygnacji kontrolowanej rozbudowy usunięto drzwi kabiny widoczne wcześniej oznakowanie wskazujące na przeznaczenie ww. kabiny dla osób niepełnosprawnych; 4. w obrębie pomieszczeń nr [...] i [...] (oznaczenie zgodne z ekspertyzą techniczną sporządzoną przez mgr inż. T. J.) okna posiadają klamki zamykane na klucz za wyjątkiem jednego okna po stronie zachodniej, gdzie klamka została zupełnie zdemontowana; 5. w garażu w poziomie parteru w projektowanej ścianie oddzielenia ppoż. nie występują otwory drzwiowe i okienne, zostały zabudowane; 6. na piętrze budynku przebudowano schody prowadzące wcześniej na taras na dachu budynku po stronie wschodniej. Obecnie schody mają wymiary stopni wys. szer. = 17cm x 29,5 cm, szerokość biegu wynosi 1,35 m, a wymiary spocznika to 1,52 m na 1,35 m".
W dniu 4 października 2022 r. PINB wydał decyzję Nr 2017/2022, którą nałożył na L. sp. z o. o. (dalej "inwestor"), celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, obowiązek sporządzenia i przedłożenia 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku w terminie 3 miesięcy, od kiedy decyzja stanie się ostateczna, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego zgodnie z przepisami w tym techniczno-budowlanymi i planistycznymi obejmującego inwestycję wraz z zagospodarowaniem terenu, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego na powyższą decyzję, DWINB decyzją z dnia 4 stycznia 2023 r. Nr 10/2023 uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W prowadzonym ponownie postępowaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. PINB przeprowadził kolejną kontrolę nieruchomości, z której sporządzony został protokół, gdzie stwierdzono, że w nieruchomości od daty ostatniej kontroli przeprowadzonej 13 września 2022 r. dokonano następujących zmian: "1. wydzielono 12 miejsc postojowych naziemnych w tym 1 oznakowano jako dla osób niepełnosprawnych na terenie ww. nieruchomości. Miejsca postojowe zostały usytuowane w sposób przedstawiony w przedłożonym do PINB projekcie budowlanym z 25 października 2022 r. na rysunku projektu zagospodarowania terenu; 2. w pomieszczeniu nr [...] (oznaczenie zgodnie z ekspertyzą techniczną sporządzoną przez mgr inż. T. J. w oknach nie ma zamontowanych klamek (zostały zdemontowane), a w pomieszczeniu nr [...] jedno okno nie ma zamontowanej klamki, a drugie posiada klamkę z zamkiem na klucz. W projektowanym garażu znajdują się maszyny, niektóre osłonięte folią i nie wydzielono w nim projektowanych miejsc postojowych. Parapety okien w pomieszczeniach na 1 piętrze oznaczonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym nr [...], [...], [...] znajdują się na wysokości 1 m od poziomu podłogi". Do protokołu oświadczenie złożył J. R., stwierdzając, że na terenie nieruchomości wydzielono 12 miejsc postojowych, gdyż inwestor docelowo przewiduje rezygnację z projektowanego garażu na rzecz pomieszczenia laboratoryjnego, co zostało przedstawione w projekcie zamiennym. Obecnie istniejące maszyny w garażu są w nim jedynie przechowywane, nie są rozlokowane w docelowym położeniu, ani podłączone ani nie są użytkowane.
Po ponownej analizie stanu faktycznego sprawy w dniu 18 stycznia 2023 r. PINB wydał postanowienie Nr 138/2022, którym wstrzymał – na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr.bud. – wykonywane w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego roboty budowlane, a następnie decyzją z dnia 14 lutego 2023 r. Nr 287/2023 nałożył – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr.bud. – na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia 3 egz. projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku w terminie 3 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Następnie, w związku z przedłożeniem projektu budowlanego zamiennego, w dniu 27 marca 2023 r. PINB wydał postanowienie Nr 576/2023, którym wezwał do uzupełnienia braków projektu. W dniu 29 maja 2023 r. przedłożono uzupełniony projekt zamienny, po jego analizie pismem z dnia 22 czerwca 2023 r. organ pierwszej instancji wezwał do uzupełnienia dalej występujących braków. W dniu 3 lipca 2023 r. wpłynęła informacja z organu administracji architektoniczno-budowlanej, że decyzja Prezydenta W. z dnia 10 maja 2023 r. Nr 919/2023 uchylająca decyzję Prezydenta W. z dnia 18 kwietnia 2019 r. Nr 1679/2019 stała się ostateczna. W dniu 28 lipca 2023 r. przedłożono uzupełnione projekty zamienne, po analizie których w dniu 7 sierpnia 2023 r. wezwano inwestora do uzupełnienia złożonych dokumentów. Uzupełnione projekty ponownie złożono w dniu 29 sierpnia 2023 r., następnie w dniu 5 września 2023 r. wezwano inwestora do uzupełnienia braków i nieprawidłowości. Braki w złożonej dokumentacji uzupełniono w dniu 8 września 2023 r.
W dniu 26 września 2023 r. została podjęta na podstawie art. 51 ust. 4 Pr.bud. opisana wyżej decyzja Nr 1838/2023 o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie.
W uzasadnieniu powołanej wyżej decyzji z dnia 30 listopada 2023 r. DWINB zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania i powołując się na treść art. 50, art. 51 Pr.bud., stwierdził, że przedłożony projekt budowlany zamienny po jego uzupełnieniach spełnia wymagania określone w przepisach i mógł stanowić podstawę do wydania przedmiotowej decyzji. Jak wynika z projektu, został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi dla sytuowania obiektów budowlanych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej "r.war.tech."), jak również zgodnie z wydaną decyzją o warunkach zabudowy. Ponadto, projekt został sprawdzony pod względem kompletności i nie wykazuje w tym względzie żadnych braków formalnych. Nie narusza również innych przepisów. Powyższe ustalenia wynikają z uzyskanych przez inwestora zgód na odstępstwa od przepisów w zakresie sytuowania zbiornika na nieczystości ciekłe i okien w zbliżeniu do takiego zbiornika. Równocześnie w przedłożonym projekcie uwzględnione zostały zmiany w zakresie stwierdzonych istotnych odstępstw od pierwotnie projektu budowlanego, jak i przewidziano odpowiednie roboty budowlane mające na celu dostosowanie rozwiązań projektowych, jak i wykonanych odstępstw do stanu zgodnego z przepisami prawa. Ewentualne ingerencje i zmiany w zaprojektowanym zakresie związane np. z funkcją danych pomieszczeń będą również mogły być, w razie potrzeby, zweryfikowane w momencie złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej rozbudowy budynku lub też w odpowiednim postępowaniu naprawczym, czy też legalizacyjnym w przypadku zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego bez uprzedniego uzyskania pozwolenia po odebraniu do użytkowania wykonanej rozbudowy.
Odnosząc się do odwołania i kwestii w nim podnoszonych, DWINB wskazał, że decyzja Prezydenta W. zatwierdzająca projekt budowlany oraz udzielająca pozwolenia na budowę została uchylona jedynie przez wydanie rozstrzygnięcia przez organ nadzoru budowlanego, w którym zobowiązano inwestora do sporządzenia projektu zamiennego. Powyższe oznacza tylko tyle, że prowadzone jest postępowanie naprawcze, i w tym postępowaniu będą legalizowane wykonane odstępstwa od pierwotnego projektu. Zatwierdzony projekt nie podlega weryfikacji przez organ nadzoru budowlanego, byłoby to wchodzenie w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej, jak również podważanie prawomocnych wyroków sądów administracyjnych (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 lipca 2020 r, II SA/Wr 690/19), a co przeczyłoby zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. Ponadto, jedynie w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę istniałaby możliwość zbadania inwestycji w zakresie pierwotnego projektu budowlanego i uzyskanej decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże to nie miało miejsca w badanym przypadku. Ponadto, kwestia zbliżenia obiektu i związanych z nimi urządzeń do działki nr [...] nie miała wpływu na możliwość zatwierdzenia przedłożonego projektu zamiennego, biorąc pod uwagę pierwotne rozwiązania projektowe, roboty budowlane przewidziane do wykonania jak również uzyskane decyzje zezwalające na odstępstwa od wymagań określonych w przepisach. W zakresie wymagań związanych z miejscami postojowymi nie ma – w ocenie organu odwoławczego – podstaw do podważania rozwiązań przewidzianych w projekcie zamiennym, będących zgodnymi z pierwotnym zamierzeniem, bowiem inwestor w toku prowadzonego postępowania postanowił zrezygnować z tych odstępstw i doprowadzić je do stanu pierwotnego. W zakresie usytuowania szamba organ wskazał, że na takie rozwiązanie uzyskano odstępstwo, którego organ nadzoru budowlanego nie może podważyć.
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie przepisów:
1) postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niepodejmowanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że przedmiotowa inwestycja została rozbudowana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanego, warunkami udzielonego pozwolenia na rozbudowę oraz przepisami prawa;
2) prawa materialnego, tj.:
a) art. 50 oraz art. 51 ust. 4 pkt 2 Pr.bud. poprzez wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych pomimo niezrealizowania celu postępowania naprawczego, jakim jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem;
b) art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud. poprzez brak poszanowania dla występujących w obszarze oddziaływania inwestycji uzasadnionych interesów osób trzecich w procesie legalizacji procesu rozbudowy działki nr [...].
Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i cofnięcie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, doprowadzenie do zgodności z prawem inwestycji i kompleksowe zweryfikowanie legalności działań inwestora w toku całego postępowania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał ponadto, że organ nadzoru w zakresie prowadzonego postępowania nie dążył do osiągnięcia celu postępowania naprawczego unormowanego w art. 50-51 Pr.bud., jakim jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, lecz forsowania rozwiązań, które są sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, a także przekraczają możliwości działki nr [...]. Nie bacząc na poszanowanie interesów osób trzecich, a tym samym nie spełniając dyspozycji art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud., doprowadził do zalegalizowania rozbudowy działki nr [...]. Ponadto, organ nie odnosi się w ogóle do tego, że pierwotny projekt został zalegalizowany w oparciu o fałszywe przedstawienie przez inwestora rzeczywistości w postaci tego, że działka [...] jest działką drogową, gdy tymczasem była ona działką budowlaną. Organ nie odniósł się również do tego, że inwestor nie jest i nie był na etapie zatwierdzania pierwotnego projektu wyłącznym dysponentem szamba, którego część mieści się na działce nr [...]. Proces naprawczy powinien polegać m.in. na kontroli poczynionych prac, które w sposób istotny odbiegały od pierwotnego zakresu rozbudowy, oraz czynności, na które inwestor nie uzyskał zgody, tj. innych dysponentów szamba i głównego właściciela działki [...] na podłączenie się do sieci wodociągowej. Takie działania inwestora – zdaniem skarżącego – nie tylko stanowią istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu, ale są to działania niezgodne z prawem i godzące w interes osób trzecich oraz w szeroko pojęte zasady współżycia społecznego.
Ponadto, organ pozostaje obojętny wobec kwestii usytuowania szamba, które – jak wynika z dokumentów – nadal znajduje się na działce sąsiedniej zaś odstępstwa w tym zakresie oparte zostały na nieprawdziwych oświadczeniach. Postępowanie organu wydaje się – jak stwierdził skarżący – opierać na wybiórczym weryfikowaniu zgodności z prawem przedłożonego przez inwestora projektu. Przy czym, organ odwołuje się do tego, że w inwestycję zaangażowani byli fachowcy ze stosownymi uprawnieniami, nie zauważając przy tym, że już sama procedura naprawcza wynika z ich nierzetelności lub wręcz woli działania poza prawem. Na dowód powyższego należy wskazać, że PINB postawił inwestorowi obowiązek sporządzenia projektu na mapie, na której działka sąsiednia (nr [...]) traktowana będzie zgodnie ze stanem faktycznym, tj. jako działka budowlana. Inwestor spełnił ten wymóg w najwęższym możliwym zakresie, tj. poprzez prawidłowe oznaczenie na mapie, lecz kompletnie zignorował obowiązki wynikające z samego faktu sąsiadowania jego inwestycji z działką budowlaną a więc m.in. zachowania odpowiedniej odległości parkingu od działki budowlanej: zachowania odpowiedniej odległości szamba, obowiązku zorganizowania komunikacji wyłącznie na własnym terenie, obowiązku spływania wód opadowych wyłącznie na własny teren. Niewypełnienie wymienionych obowiązków stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu.
Kolejny przykład braku zgodności projektu zamiennego z prawem stanowi istotne odstępstwo w zakresie zapewnienia odpowiedniej odległości miejsc parkingowych od działki budowlanej. Zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. b r.war.tech., stanowiska postojowe należy usytuować na działce budowlanej w odległości nie mniejszej niż 6 m w przypadku parkingu do 60 stanowisk włącznie. W procesie realizacji rozbudowy inwestor nie spełnił tego obowiązku, przy czym twierdząc, że wymagane prawem 12 miejsc parkingowych zostanie wyznaczone na terenie nieruchomości, a wcześniej przewidziane w projekcie zamiennym pomieszczenie, które miało być garażem, zostanie przeznaczone na rzecz pomieszczenia laboratoryjnego. Wcześniej w garażu miały pojawić się miejsca parkingowe, lecz pomieszczenie to nigdy nie było traktowane jako garaż i w przyszłości nigdy tym garażem nie będzie z powodu poczynionych ogromnych inwestycji na fundamenty pod urządzenia wymagające ponadmiarowej stabilności. Inwestor stale więc zmienia przeznaczenie rzekomego garażu w zależności od tego, jak wymaga sytuacja.
W końcowej części skargi skarżący odniósł się do twierdzeń DWINB w zakresie zmiany funkcji pomieszczeń i jej weryfikacji w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wskazując, że inwestor przystąpił już do użytkowania przebudowanej oraz powstałej w wyniku rozbudowy części budynku, pomimo nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Powyższe stanowi – zdaniem skarżącego – kolejny przykład niezgodnego z prawem postępowania inwestora.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje:
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 1 lit. b P.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a.). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w przywołanych wyżej przepisach P.p.s.a.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w rozpoznawanej sprawie jest decyzja DWINB utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji zatwierdzającą zamienny projekt budowlany, udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nakładającą na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przebudowanej oraz powstałej w wyniku rozbudowy części budynku. Podstawę materialnoprawną jej wydania stanowi art. 51 ust. 4 Pr.bud.
Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr.bud. (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Z powyższych przepisów wynika, iż przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., organ musi podjąć następujące czynności:
1) szczegółowo ustalić, czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił,
2) ocenić, czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów Pr.bud.,
3) dokonać oceny, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też czy w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych.
Kwestia wskazana w punkcie 3 ma w przypadku istotnych odstępstw od projektu budowlanego zasadnicze znaczenie. Projekt zamienny nie pełni funkcji inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Jest on sporządzany w konkretnym celu przewidzianym w art. 51 ust. 4 Pr.bud., zgodnie z którym, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzja ta kończy zatem postępowanie legalizacyjne i oznacza zaakceptowanie inwestycji. Wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny odpowiada decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, o której mowa w art. 36a ust. 1 Pr.bud. Oczywistym jest, że organ może wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny jedynie w sytuacji zgodności tego projektu z przepisami prawa, w tym przepisami technicznymi.
Istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą mieć charakter odstępstw, które nie naruszają przepisów prawa materialnego i będą mogły podlegać legalizacji, oraz odstępstw, które nie będą mogły być przez organ zaakceptowane. Zobowiązanie inwestora przez właściwy organ do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, ma na celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ obowiązany jest więc stwierdzić, iż doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest możliwe (wyroki: WSA w Krakowie z dnia 8 października 2009 r., II SA/Kr 517/09; WSA w Gdańsku z dnia 29 lutego 2012 r., II SA/Gd 846/11). Ustalenie przez organ powyższych kwestii decyduje o tym, jakie rozstrzygnięcie zostanie podjęte przez organ, czy organ nałoży na inwestora jedynie obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, czy też również zobowiąże go do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Podsumowując powyższe rozważania, zaznaczyć należy, że wszelkie kwestie dotyczące istotności odstępstw od projektu oraz możliwości ich legalizacji winny być przez organ rozważone na etapie wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. Organ nadzoru budowlanego musi stwierdzić, czy dotąd wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem i ewentualnie nałożyć na inwestora obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, aby sporządzony w sprawie projekt budowlany zamienny nie zawierał rozwiązań, które naruszałyby prawo (wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 794/10). W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji z dnia 14 lutego 2023 r. nr 287/2023, którą nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia 3 egz. projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku, jednoznacznie ustalił, że inwestor dokonał – stosownie do art. 36a Pr.bud. – istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, co polegało w szczególności na zmianie lokalizacji bezodpływowego zbiornika na ścieki a także w zakresie odprowadzania wód opadowych oraz zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku (rezygnacja z garażu na rzecz pomieszczenia laboratoryjnego).
Analizując dokonane przez inwestora odstępstwa, organy w konkluzji słusznie stwierdziły, że projekt budowlany zamienny wraz z jego uzupełnieniami spełnia wszelkie wymagania określone w przepisach. Należy tutaj podkreślić, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym bada projekt budowlany zamienny pod względem jego zgodności zarówno z przepisami Pr.bud., warunkami technicznymi, jak również przepisami dotyczącymi szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, co wynika z art. 35 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., dlatego też przed wydaniem decyzji należy sprawdzić:
1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. - o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi,
3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b Pr.bud., oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Pr.bud.,
4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 Pr.bud., także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Pr.bud.
Co istotne, odnosząc się do wszelkich zarzutów skarżącego kierowanych pod adresem przedmiotowej inwestycji i działań inwestora, powyższe przepisy stosuje się odpowiednio i ocenie podlegają jedynie – jak słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy – dokonane odstępstwa od wcześniej zatwierdzonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Legalność decyzji z dnia 18 kwietnia 2019 r. Nr 1679/2029 była już przedmiotem oceny w postępowaniu drugoinstancyjny jak i przed sąd administracyjnym (prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 lipca 2020 r., II SA/Wr 690/19). Zatwierdzony projekt decyzją o pozwoleniu na budowę nie podlega weryfikacji przez organ nadzoru budowlanego, byłoby to wchodzenie w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej, jak również podważanie prawomocnych wyroków Sądów Administracyjnych (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 lipca 2020 r. o sygn. akt II SA/Wr 690/19). Zatem kwestionowanie rozwiązań przyjętych w tej decyzji nie może ponownie stanowić przedmiotu kontroli, to przeczyłoby bowiem zasadzie trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 K.p.a. Kontroli tej nie mogły również podlegać twierdzenia odnoszące się do prawdziwości bądź fałszerstw, których – zdaniem skarżącego – dopuścił się inwestor, uzyskania przez inwestora zgody innych dysponentów szamba czy zgody na podłączenie się do sieci wodociągowej, przebiegu linii demarkacyjna pomiędzy działkami sąsiednimi, usytuowania szamba czy też założenia płyt betonowych nad szambem, bowiem wykraczają one poza zakres przedmiotu sprawy. Organ nadzoru budowlanego nie posiada kompetencji do oceny decyzji o pozwoleniu na budowę czy projektu budowlanego. Skoro inwestor prowadził proces budowlany w oparciu o pozwolenie na budowę, to działał on w ramach uprawnień nadanych mu taką decyzją. Rolą służb nadzoru budowlanego jest interwencja w przypadku naruszenia przyznanych stronie uprawnień (warunków pozwolenia na budowę) i w tym zakresie oceniają one możliwość zakończenia inwestycji. Innymi słowy nie można kwestionować tej części inwestycji, która została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę. Pewnego rodzaju granicą ingerencji nadzoru budowlanego jest tego rodzaju odstępstwo, które będzie kwalifikowane jako istotne. Z kolei odstępstwo nieistotne w stosunku do zatwierdzonego przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej projekt budowlany nie może stanowić zakresu zainteresowań nadzoru budowlanego. Oczywistym przy tym jest, że w toku postępowania naprawczego inwestor przedkłada kompletny projekt budowlany zamienny obejmujący całe zamierzenie i spełniający wszelkie wymogi formalnoprawne dla tego rodzaju opracowania, ale organ nadzoru budowlanego swoje rozstrzygnięcie wydaje oceniając istotne odstępstwa uwzględnione w tym projekcie i możliwość zakończenia całej inwestycji z owymi odstępstwami. Ponadto, dopóki inwestor przedkłada żądane przez organ nadzoru budowlanego dokumenty, dopóki je uzupełnia i koryguje, dopóty nie można zarzucać organowi, że działa niezgodnie z przepisami prawa i narusza interesy osób trzecich.
Oceniając zasadność zarzutów skargi koncentrujących się wokół twierdzenia skarżącego, że brak było podstaw do zatwierdzenia projektu zamiennego, zdaniem Sądu w składzie orzekającym podniesione zarzuty nie znajdują potwierdzenia w realiach niniejszej sprawy, zaś wydane rozstrzygnięcia nie godzą w uwzględnianą przez przy ocenie kwestionowanego aktu zasadę legalności. Organy dokonały bowiem kontroli poprawności, kompletności i zgodności z obowiązującymi przepisami przedłożonego projektu zamiennego w kontekście stwierdzonych odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego. Podkreślenia tutaj wymaga również fakt, że inwestor uzyskał zgodę na odstępstwa od przepisów w zakresie usytuowania zbiornika na nieczystości ciekłe, jak również okien w zbliżeniu do takiego zbiornika. Projekt zamienny przewiduje również zmiany w zakresie stwierdzonych istotnych odstępstw celem dostosowania projektowych rozwiązań do stanu zgodnego z przepisami prawa. Ponadto, projekt zostały wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia w danej specjalności oraz legitymujące się odpowiednimi zaświadczeniami. Podważanie ich kompetencji, jak czyni to skarżący, świadczy o pewnego rodzaju arogancji skarżącego, a co istotniejsze nie stanowi przedmiotu rozważań sądu administracyjnego. Dopuszczając możliwość legalizacji odstępstw, sam ustawodawca zdecydował się na dokonywanie oceny stanu faktycznego przy użyciu opracowania sporządzonego przez osoby z odpowiednimi kwalifikacjami i uprawnieniami zawodowymi. Stąd też sama ocena przedłożonego dokumentu musi być dokonywana z uwzględnieniem faktu, że jego autorzy składają oświadczenia o wykonaniu go zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Oczywistym jest przy tym, że dowód w postaci projektu zamiennego, jak zresztą każdy inny, przy dochowaniu zasady swobodnej oceny dowodów, musi być weryfikowany i nie jest akceptowany niejako "w ciemno". Z drugiej zaś strony dla skutecznego podważenia owego dowodu nie są wystarczające ogólne – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – stwierdzenia, tym bardziej, że kwestionują one wszelkie działania inwestora począwszy od etapu kompletacji projektu rozbudowy, kiedy to zlecił firmie geodezyjnej odwierty na działce sąsiada bez jego zgody, które – jak wskazuje skarżący – "nie tylko stanowią istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu poprzez chęć zmiany rzeczywistości, [...] ale przede wszystkim są to działania niezgodne z prawem i godzące w interes osób trzecich oraz w szeroko pojęte zasady współżycia społecznego". Za takie również trudno uznać ogólnikowe twierdzenia podważające całą procedurę naprawczą wynikającą z niedostrzeżenia – zdaniem skarżącego – przez organy, że "nierzetelności lub wręcz woli działania poza prawem" zaangażowanych przez inwestora fachowców ze stosownymi uprawnieniami.
Powyższe dowodzi, mając na uwadze przedstawiony wyżej stan faktyczny sprawy oraz przedmiot postępowania, którego celem jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, że organ – wbrew twierdzeniom skarżącego – uczynił zadość tym wymogom. Tym samym zarzuty naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. jak i art. 50, art. 51 ust. 4 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud. należało uznać za nieuzasadnione.
Odnosząc się do zaś do twierdzeń skarżącego dotyczących zmiany przeznaczenia garażu na pomieszczenie laboratoryjne czy też przestąpienia już przez inwestora do użytkowania przebudowanej oraz powstałej w wyniku rozbudowy części budynku, należy zauważyć za organem, że kwestie te będą przedmiotem, w razie potrzeby, weryfikacji w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej rozbudowy budynku lub też w odpowiednim postępowaniu naprawczym, czy też legalizacyjnym w przypadku zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego bez uprzedniego uzyskania pozwolenia po odebraniu do użytkowania wykonanej rozbudowy.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę w całości. Stąd orzeczono jak w sentencji.