II SA/Wr 797/22

II SA/Wr 797/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Gabriel Węgrzyn
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Władysław Kulon
Wojciech Śnieżyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 479
art. 119,  art. 120  par. 1,  art. 121 par. 2,  art. 122 par. 2 pkt 1 i  pkt 2
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 marca 2023 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej 2 [...] we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 12 września 2022 r. nr 927/2022 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na usunięciu występującego zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją nr 596/2021 z 10.03.2021 r., wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 ustawy z 07.07.1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) – dalej: u.p.b., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: PINB, organ I instancji) nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] we W. (dalej: wspólnota, strona skarżąca) usunięcie występującego zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, spowodowanego nadmiernym pogorszeniem stanu technicznego balkonów w postaci: 1) wykonania doraźnych zabezpieczeń – poprzez usunięcie luźnych okładzin tynkarskich balkonów, podstemplowanie uszkodzonych balkonów w elewacji frontowej do czasu usunięcia nieprawidłowości; 2) wykonania remontu balkonów na elewacji frontowej, wymianę zniszczonych, wzmocnienie uszkodzonych i skorodowanych elementów nośnych konstrukcji balkonów z usunięciem korozji i zabezpieczeń powierzchni przed korozją, odtworzenie płyty balkonów (w przypadku konieczności), balustrad, odtworzenie hydroizolacji z odwodnieniem oraz okładzin spodniej części płyty balkonowej. Na wykonanie pierwszego obowiązku organ zakreślił termin 1 miesiąca od dnia dostarczenia decyzji, a na wykonanie drugiego obowiązku wyznaczył 6 miesięcy od dnia uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności.
Powyższa decyzja została oprotestowana przez wspólnotę. Po rozpoznaniu odwołania Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy) decyzją z 05.07.2021 r., nr 715/2021 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W dniu 28.09.2021 r. PINB przeprowadził kontrolę stanu technicznego budynku przy ul. [...] we W. w przedmiocie wykonania obowiązków nałożonych ww. decyzją. W jej trakcie stwierdzono, że założono siatkę osłaniającą płyty balkonowe oraz podstemplowano balkony za pomocą drewnianych słupów. Płyty balkonowe zostały zabezpieczone od spodu płytami typu OSB podpartymi na drewnianych belkach i dalej na słupach. Jednocześnie nie stwierdzono prowadzenia robót w obrębie elewacji frontowej budynku (niewykonanie pkt 2 decyzji).
Pismem z 09.12.2021 r. wspólnota wystąpiła z wnioskiem do organu w przedmiocie zmiany terminu realizacji decyzji. Wniosek został rozpatrzony odmownie.
W związku z niewykonaniem drugiego z nałożonych obowiązków, PINB pismem z 10.03.2022 r. wystosował do wspólnoty upomnienie nr [...], którym wezwał do wykonania nałożonego obowiązku. Jednocześnie organ poinformował, że niewykonanie obowiązku może doprowadzić do wszczęcia postępowania egzekucyjnego po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia oraz o konieczności pisemnego poinformowania o wykonaniu obowiązku pod rygorem uznania go za niewykonany.
W tej samej dacie ówczesny zarządca nieruchomości – P. sp. z o.o. (dalej: zarządca) w wystosowanym piśmie poinformował organ, że wspólnota nie uchyla się od wykonania obowiązków nałożonych decyzjami organu. Wskazano, że w celu realizacji pkt II decyzji podjęto w dniu 26.10.20220 r. uchwałę nr [...]. Dodatkowo wspólnota wykonała w listopadzie 2021 r. dokumentację projektowo-kosztorysową remontu więźby i połaci dachowej oraz rozpoczęła procedowanie uchwały dotyczącej remontu dachu. Jednakże zwrócono uwagę, że we wspólnocie decydujący głos należy do Gminy W. (62,73 % udziałów w nieruchomości wspólnej), która uzależnia remont elewacji budynku od jednoczesnego kompleksowego remontu dachu. Do pisma dołączono kopię umowy o prace projektowe zawartą 15.02.2022 r.
W dniu 10.06.2022 r. PINB wezwał ponownie wspólnotę do udzielenia informacji w sprawie realizacji obowiązków nakazanych decyzją z 10.03.2021 r., nr 596/2021. Wskazał, że w przypadku gdy zostały one już wykonane, należy niezwłocznie przekazać organowi żądane dokumenty oraz oświadczenia. W przypadku opóźnień należy wskazać na powody oraz określić termin do kiedy jest planowane sporządzenie niezbędnej dokumentacji oraz wykonać remont balkonów. Na dokonanie tych czynności organ zakreślił 14 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem wszczęcia postepowania egzekucyjnego i zastosowania środka egzekucyjnego.
Zarządca wspólnoty ustosunkował się do wystosowanego wezwania w piśmie z 28.06.2022 r., w którym poinformował, że Gmina W. nie odesłała jeszcze uchwały dotyczącej remontu dachu (z uwagi na zastrzeżenia do kosztorysu inwestorskiego). Po raz kolejny wskazano, że wspólnota nie uchyla się od nałożonych na nią obowiązków i poproszono o wstrzymanie działań egzekucyjnych.
Pismem z 18.07.2022 r. zarządca poinformował, że w dniu 14.07.2022 r. wspólnota podjęła uchwałę w sprawie remontu dachu. Wspólnota zwróciła się także do banku z zapytaniem odnośnie przygotowania symulacji kredytowej, która będzie stanowić podstawę do podjęcia uchwały w sprawie zaciągnięcia kredytu na remont: elewacji, balkonów oraz dachu.
W związku z niewywiązaniem się z obowiązku nałożonego decyzją DWINB z 05.07.2021 r., nr 715/2021, PINB wystawił w dniu 27.07.2022 r. tytuł wykonawczy nr [...]. Wydanym w tej samej dacie postanowieniem nr 1514/2022, działając na podstawie art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 2 oraz art. 122 § 2 pkt 1 oraz pkt 2 w zw. z art. 17 § 1 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.) – dalej: u.p.e.a., PINB nałożył na wspólnotę 30 tys. złotych grzywny w celu przymuszenia wyznaczając termin 3 miesięcy na jej uiszczenie oraz wezwał do wykonania obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym także w terminie 3 miesięcy.
Uzasadniając wydanie postanowienia PINB wskazał, że decyzja nakazująca usunięcie występującego zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia została wydana już 1,5 roku temu i upływ takiego okresu pozwalał na wykonanie nałożonych obowiązków w całości. Jednakże wspólnota zlekceważyła kierowane do niej ostrzeżenia doprowadzając do zwłoki w realizacji nakazu. W ocenie organu podejmowane przez wspólnotę działania są opóźnione, a przekazane wyjaśnienia bardziej wskazują na to, że podmiot przywiązuje większą wagę do kwestii remontu dachu niż nakazanego mu remontu elewacji wraz z balkonami. PINB podkreślił, że podjęte przez zobowiązaną działania w żaden sposób nie świadczą o realizacji nałożonego obowiązku. Zebranie głosów pod uchwałą czy też zwrócenie się do banku o przygotowanie symulacji kredytowej nie świadczą o realnym wykonywaniu nakazu. Są to zdarzenia niepewne i czasochłonne, które w przypadku niepowodzenia ich przeprowadzenia jeszcze bardziej zwiększą i tak już zaistniałą zwłokę w realizacji nakazu. Reasumując poczynione rozważania, PINB doszedł do wniosku, że wspólnota uchylała się od wykonania nakazu, dlatego zasadnym było podjęcie odpowiednich środków przymuszających, mobilizujących do skutecznego i efektywnego działania.
Uzasadniając wybór grzywny w celu przymuszenia jako zastosowanego środka egzekucyjnego, PINB zaznaczył, że jest to środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Nałożenie grzywny oraz wyznaczenie terminu do wykonania nakazu nie spowoduje powstania po stronie wspólnoty żadnych negatywnych konsekwencji i jakichkolwiek dodatkowych kosztów, ponad te związane z wykonaniem nakazu. Celem nałożenia grzywny jest bowiem doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku, a nie obciążenie zobowiązanego dodatkowym ciężarem finansowym. Natomiast w przypadku niewykonania nakazu bądź dalszej zwłoki należy się liczyć z utratą wpłaconych środków.
PINB poinformował także o możliwych konsekwencjach dalszego niewykonywania nakazu. W przypadku niewpłacenia grzywny w terminie nastąpi jej ściągnięcie przez naczelnika urzędu skarbowego, a w przypadku niewykonania nałożonego obowiązku nastąpi wykonanie zastępcze (na wyłączny koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego).
Wspólnota wniosła zażalenie na postanowienie z 27.07.2022 r., zarzucając w nim organowi naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 § 1 u.p.e.a., polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiającym się przyjęciem, że wspólnota uchyla się od obowiązków nałożonych na nią decyzją PINB nr 596/2021 z 10.03.2021 r. oraz 2) art. 7 § 2 u.p.e.a., poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego, który nie prowadzi do wykonania założonych obowiązków, a wręcz utrudnia wspólnocie realizację obowiązków na nią nałożonych. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.
Uzasadniając przyjęte stanowisko wspólnota wskazała, że w realiach niniejszej sprawy oraz w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nałożenie grzywny w celu przymuszenia było nieuprawnione z uwagi na niezrealizowanie się przesłanki "uchylania się od wykonania obowiązku" zawartej w art. 6 u.p.e.a. Zdaniem wspólnoty podejmowała ona i cały czas podejmuje działania wykluczające możliwość przypisania jej aktywności jako uchylania się od wykonania nałożonych obowiązków. Podkreślono, że nałożone obowiązki są konsekwentnie realizowane - wykonano podstemplowanie balkonów, a dzięki temu opóźnienie w przeprowadzeniu remontu samych balkonów nie niesie ze sobą ryzyka ani dla zdrowia ludzkiego ani dla mienia. Wspólnota wskazała, że kluczowym w realiach sprawy jest to, że podejmowanie wszelkich decyzji we wspólnocie w rzeczywistości zależy od Gminy W. (ponad 50% udziałów). To z winy Gminy (uzależnienie zgody na remont elewacji od jednoczesnego wykonania remontu dachu) nie udało się szybko urzeczywistnić remontu balkonów.
Jednocześnie strona skarżąca zaznaczyła, że uznanie organu jakoby w niniejszej sprawie doszło do uchylenia się przez nią od realizacji nałożonych obowiązków jest bezzasadne i niemające pokrycia w zebranym materiale dowodowym, a dopiero w przypadku uchylania się przez stronę od wykonania nakazu – zgodnie z art. 6 u.p.e.a. – organ jest uprawniony do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Na poparcie tego stanowiska przytoczono wyrok NSA z 20.01.2020 r., sygn. akt II FSK 2600/19.
Strona skarżąca podniosła także zarzut związany ze zbyt wygórowaną kwotą nałożonej grzywny. W tym miejscu przytoczyła pogląd WSA w Opolu zawarty w wyroku z 17.11.2009 r., sygn. akt II SA/Op 270/09. Przenosząc go na realia sprawy uwypuklono, że suma ta mogłaby stanowić niezbędne środki potrzebne do rozpoczęcia remontu elewacji i balkonów. W sytuacji oczekiwania na przedstawienie oferty kredytowania uiszczenie grzywny w tak znacznej wysokości spowoduje dalsze opóźnienie w realizacji niezbędnej inwestycji.
Podsumowując zaprezentowane stanowisko wspólnota wskazała, że dąży ona konsekwentnie do realizacji nałożonych na nią obowiązków, skrupulatnie przy tym informuje organ o podejmowanych przez nią działaniach jak i też napotykanych trudnościach, które rzutują na czas realizacji nałożonych obowiązków. Wspólnota także niejednokrotnie informowała PINB o braku możliwości realizacji remontu balkonów w zakreślonym terminie, a także wnosiła o zmianę tego terminu poprzez jego wydłużenie, ale nie znalazł on akceptacji.
DWINB postanowieniem z 12.09.2022 r., nr 927/2022 utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
Przechodząc do uzasadnienia swojego stanowiska DWINB wskazał, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego organ egzekucyjny ma do dyspozycji dwa środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Dokonując wyboru środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy organ winien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego, a przede wszystkim zasadami wynikającymi z treści art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. Pierwszy z nich formułuje zasadę stosowania wyłącznie tych środków egzekucyjnych, które zostały przewidziane w ustawie. Paragraf drugi zawiera z kolei dwie zasady: zasadę celowości (stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku) oraz zasadę stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy stanął na stanowisku, że organ I instancji był zobowiązany wszcząć postępowanie egzekucyjne i zastosować środek egzekucyjny. Decyzja administracyjna, która stała się ostateczna, bezsprzecznie podlega wykonaniu. Nie ulegało tym samym wątpliwości, że dopóki w obrocie prawnym występuje wymieniona decyzja, to wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane, a w razie bezczynności zobowiązanego wierzyciel jest zobowiązany na mocy art. 6 u.p.e.a., uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków. Odnosząc się do treści zażalenia DWINB mocno podkreślił, że w przypadku obowiązków podlegających egzekucji nie chodzi tylko o podjęcie starań w celu realizacji obowiązków, ale o ich skuteczność. Ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji decyzji, nakładającej na określony podmiot obowiązek wynikający z prawa budowlanego. Zarówno częściowe wykonanie obowiązku, jak i samo przystąpienie do jego realizacji, nie stanowią przesłanek do zaniechania prowadzenia postepowania egzekucyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 12.04.2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 161/18).
Odnosząc się do podniesionego zarzutu rażąco wygórowanej wysokości grzywny DWINB stanął na stanowisku, że jej wysokość odpowiada ustawowej regulacji. Wskazał, że ten środek egzekucyjny nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. W tym celu nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji nakazanego obowiązku. Organ odwoławczy nadmienił także, że w przypadku wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym – ustawodawca przewidział istotne dla strony konsekwencje finansowe. Zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu.
Postanowienie organu drugiej instancji zostało oprotestowane przez Wspólnotę Mieszkaniową skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wspólnota zarzuciła DWINB naruszenie tych samych przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, co w zażaleniu na postanowienie PINB z 27.07.2022 r. Strona skarżąca wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego oraz uchylenie w całości utrzymanego w mocy postanowienia organu I instancji; 2) wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w całości oraz 3) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Uzasadniając postawione zarzuty skargi jej autor posłużył się tymi samymi argumentami, co w wystosowanym zażaleniu na postanowienie z 27.07.2022 r. Kwestionując twierdzenia organów dotyczące uchylania się wspólnoty od wykonania nałożonych na nią obowiązku raz jeszcze uwypuklono fakt, że dokonując wykładni tego pojęcia należy uwzględnić subiektywne nastawienie zobowiązanego, rozmyślność, a więc i zamiar uchylania się. Dlatego w ocenie wspólnoty, świadomość uchylania się nie może być ustalana tylko i wyłącznie w oparciu o sam fakt upływu terminu wykonania obowiązku, otrzymania upomnienia czy tytułu wykonawczego. Do tego muszą dojść dodatkowe przesłanki faktyczne, które obrazowałyby owe świadome nastawienie zobowiązanego. W ocenie skarżącej takiego wniosku nie sposób wywieść w rozpoznawanej sprawie. Raz jeszcze podkreślono, że wspólnota wykonała obowiązki wskazane w punkcie pierwszym decyzji nr 596/2021 poprzez dokonanie doraźnych zabezpieczeń elewacji a także balkonów - tak by nie stanowiły niebezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi. Istotnym jest też fakt, że dzięki wykonaniu wskazanych zabezpieczeń opóźnienie w przeprowadzeniu remontu samych balkonów nie niesie ze sobą ryzyka ani dla zdrowia ludzkiego ani nawet dla mienia. Kluczowe w realiach niniejszej sprawy jest również to, że dla podjęcia uchwał w jakiejkolwiek sprawie w ramach wspólnoty, decydujący głos posiada Gmina W. (59,48% udziałów). Pomimo niezwłocznego podjęcia działań mających na celu realizację obowiązków wynikających z decyzji nr 596/2021 nie udało się uzyskać w tym przedmiocie akceptacji Gminy, która wyrażenie zgody na remont elewacji (w tym balkonów) uzależniła od jednoczesnego wykonania remontu dachu.
Przedstawiając argumentację dotyczącą zbyt wygórowanej kwoty nałożonej grzywny wspólnota podniosła, że o ile z jednej strony organ słusznie wskazał, że celem wykonania obowiązku wynikającego z prawa budowlanego może być zastosowana grzywna w celu przymuszenia bądź wykonanie zastępcze, o tyle jednak zupełnie wadliwie (możliwość umorzenia w przypadku spełnienia obowiązku) wywiedziono zasadę, że jest to zawsze w tego typu sprawach środek mniej uciążliwy. Zdaniem strony skarżącej porównanie uciążliwości obu środków egzekucyjnych winno wynikać nie tylko z przesłanek ich zastosowania wyrażonych w ustawie, ale także z okoliczności konkretnej sprawy egzekucyjnej (por. wyrok NSA z 17.02.2022 r. sygn. akt II OSK 712/19). Organ w przedmiotowym postępowaniu jednak tego nie uczynił.
W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Postanowieniem z 05.01.2023 r. WSA we Wrocławiu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia nr 927/2022.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – dalej: "p.p.s.a." według kryterium zgodności z prawem wykazała, że skarga jest bezzasadna.
Objęte sądową kontrolą postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wydane zostało w ramach postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.) – dalej jako: "u.p.e.a.".
Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). W sytuacji egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, stosownie do art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (za wyjątkiem utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia) i nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (§ 2).
Należy ponadto przywołać treść art. 6 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Przepis ten określa zasadę obligatoryjnego prowadzenia egzekucji administracyjnej (inaczej zasadę prawnego obowiązku podjęcia odpowiednich kroków przez wierzyciela w celu wszczęcia egzekucji), zgodnie z którą w sytuacji niewykonania określonych obowiązków przez zobowiązanego wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem, czy wszczynać egzekucję, ale ciąży na nim taki obowiązek.
Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, organy egzekucyjne wykazały, że w sprawie zachodziła podstawa do nałożenia grzywny na skarżącą wspólnotę mieszkaniową oraz prawidłowo określiły jej wysokość. W dacie nałożenia grzywny, co przyznała sama wspólnoty, nie został wykonany obowiązek wynikający z punktu II decyzji PINB z 10.03.2021 r., która została utrzymana w mocy decyzją DWINB z 05.07.2021 r., stanowiąca następnie podstawę prawną egzekwowanego obowiązku. Wskazana decyzja, jako ostateczna, funkcjonuje w obrocie prawnym, zaś jak wynika z bezspornych ustaleń organu (kontrola z 28.09.2021 r.) wspólnota nie wykonała nakazu remontu balkonów na elewacji frontowej, wymiany zniszczonych, wzmocnienie uszkodzonych i skorodowanych elementów nośnych konstrukcji balkonów z usunięciem korozji i zabezpieczeń powierzchni przed korozją, odtworzenie płyty balkonów (w przypadku konieczności), balustrad, odtworzenie hydroizolacji z odwodnieniem oraz okładzin spodniej części płyty balkonowej. Wspólnota ograniczyła się jedynie do wykonania doraźnych zabezpieczeń poprzez usunięcie luźnych okładzin tynkarskich balkonów, podstemplowanie uszkodzonych balkonów w elewacji frontowej do czasu usunięcia nieprawidłowości wymienionych w punkcie II decyzji. Zasadnie więc organy przyjęły, że skarżąca wspólnota będąc zobowiązaną mocą ostatecznej, funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji, uchyla się od wykonania obowiązku wykonania remontów balkonów na elewacji frontowej.
W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że wykonanie tylko części obowiązków nie oznacza, że wierzyciel może odstąpić od obowiązku egzekucji w sytuacji, gdy dla wykonania pozostałych obowiązków nie podjęto skutecznych działań. Nie wystarczy także podejmowanie istotnych kroków zmierzających do wykonania nakazanych obowiązków. Celem nałożenia grzywny jest bowiem doprowadzenie do pełnego wykonania obowiązków wynikających z wydanego nakazu, a nie podjęcie kroków, które mają dopiero doprowadzić do takiego wykonania. Dopóki ciążący na zobowiązanym obowiązek nie zostanie wykonany, organ egzekucyjny zobowiązany jest do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Samo zaś podjęcie przez zobowiązanego działań zmierzających do wykonania obowiązku, które jednak okażą się nieskuteczne, nie uzasadnia odstąpienia od egzekucji obowiązku nałożonego ostateczną decyzją. Wbrew przy tym stanowisku przedstawionemu w skardze legalności zaskarżonego postanowienia w żaden sposób nie podważa argument dotyczący braku zgody Gminy W. na niezwłoczne przystąpienie do wykonania egzekwowanego obowiązku. Przepisy kodeksu cywilnego oraz ustawy o własności lokali regulują kwestie współwłasności, praw i obowiązków współwłaścicieli i ich uprawnienia w przypadku braku zgody w wykonywaniu ich obowiązków. Celem powstania wspólnoty mieszkaniowej jest zarządzanie (gospodarowanie) nieruchomością wspólną, w tym utrzymywanie jej należytego stanu technicznego.
Zdaniem Sądu materiał dowodowy jest kompletny, przekonywujący i jednoznaczny. Wspólnota nie wykonała ciążącego na niej mocą ostatecznej decyzji nakazu. Na obecnym etapie, nie jest przy tym rzeczą skarżącego decydowanie o tym, kiedy i w jakim zakresie wykona spoczywający na niej obowiązek. Jeżeli nie został on zrealizowany w całości, to obowiązkiem PINB wynikającym z art. 6 § 1 u.p.e.a. było podjęcie czynności zmierzających do jego przymusowego wykonania (zob. wyrok NSA z 25.09.2018 r., sygn. akt II OSK 2401/16).
Tym samym nie stwierdzono w okolicznościach sprawy naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 § 1 k.p.a. w związku z art. 6 § 1 u.p.e.a.
Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w samym postanowieniu o nałożeniu grzywny. Wydane zostało ono w oparciu o właściwe przepisy prawa, zawiera wymagane prawem elementy, w tym wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu.
Odnosząc się do samej wysokości grzywny Sąd wskazuje, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku analizowanej grzywny o jej wysokości organ rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że sąd bada jedynie, czy organ nie przekroczył granic uznania, nie ingerując bezpośrednio w wysokość grzywny. Przyznany luz decyzyjny nie oznacza jednak dowolności wykorzystania tego środka egzekucyjnego. Ustalając wymiar grzywny w celu przymuszenia, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą skuteczności i celowości, a swoje ustalenia w tym zakresie, związane z rozstrzyganiem o jej wysokości w sposób uznaniowy, powinien za każdym razem uzasadnić (J. Radwanowicz-Wanczewska, komentarz do art. 121, w: D. Kijowski (red.), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Lex 2015). Podkreśla się też, że ze względu na treść art. 121 § 4 u.p.e.a., wymierzając grzywnę w sprawie egzekucji obowiązku wynikającego z prawa budowlanego, organ musi uwzględnić, że środek ten może być stosowany jednokrotnie, a co za tym idzie - musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność (por. wyrok NSA z 21.11.2019 r., sygn. akt II OSK 3345/17).
Zdaniem Sądu organy egzekucyjne wystarczająco uzasadniły również wysokość grzywny. Określona przez organ egzekucyjny kwota grzywny jest bowiem adekwatna do celu, jakiemu ma służyć. Grzywna w celu przymuszenia nie jest przy tym karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanych, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Nie ma przy tym zastosowania zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego (wyrok NSA z 10.01.2018 r., sygn. akt II OSK 956/17). Zasadnie organy obu instancji stwierdziły, że zastosowanie wobec skarżącej grzywny będzie na obecnym etapie środkiem mniej uciążliwym od wykonania zastępczego. Należy zaznaczyć, że jest to pierwszy środek egzekucyjny stosowany wobec skarżącej wspólnoty, zaś wynikająca z art. 126 i art. 127 u.p.e.a. możliwość umorzenia lub zwrotu grzywny pozwala skarżącej jako zobowiązanej zniwelować skutki jego zastosowania. Tym samym Sąd nie mógł uwzględnić zarzutu zastosowania środka egzekucyjnego, który nie prowadzi do wykonania nałażonego obowiązku.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia oddalenie skargi.
W tym stanie rzeczy działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.