II SA/Wr 794/14

II SA/Wr 794/14 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2015-05-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Ireneusz Dukiel /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2208/15 - Wyrok NSA z 2017-04-28
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 31 poz 206
art. 63 ust. 1
Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.
Dz.U. 2012 poz 145
art. 58 ust. 1
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Kinga Jezierska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 maja 2015r. sprawy ze skargi J. W., I. W. i R. Z. na rozporządzenie D. Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia 18 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany rozporządzenia w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody powierzchniowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. we W. (dalej jako wnioskodawca lub MPWiK) wystąpiło w dniu 30 kwietnia 2013 r. do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu (dalej w skrócie DRZGW) z wnioskiem o dokonanie zmian w przepisach rozporządzenia nr 1/2013 z dnia 4 lutego 2013 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody powierzchniowej dla miasta Wrocławia zlokalizowanej na terenie m. Wrocław oraz powiatów: wrocławskiego, oławskiego w województwie dolnośląskim oraz powiatu brzeskiego w województwie opolskim.
DRZGW rozporządzeniem nr 13/2013 z dnia 18 września 2013 r. (Dz.U. Woj. Dolnośląskiego z 20 września 2013 r., poz. 5029) dokonał modyfikacji § 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ww. aktu poprzez zmianę zasięgu strefy ochronnej ujęcia oraz § 3 ust. 1 pkt 19, w którym wykreślono zapis dotyczący zakazu budownictwa mieszkalnego, jak również dostosował odpowiednio treść załączników rozporządzenia do zakresu wprowadzonych zmian.
J. W., będący właścicielem działek nr [...], nr [...] i nr [...], I. W., będący właścicielem działki nr [...] oraz R. Z., będący właścicielem działek nr [...] i nr [...], zlokalizowanych w obrębie [...], gmina S. i znajdujących się w strefie ochrony bezpośredniej w dniu 27 sierpnia 2014 r. (dalej zwani łącznie skarżącymi) zwrócili się do DRZGW z wnioskami o usunięcie naruszenia prawa poprzez uchylenie rozporządzenia nr 13/2013.
W związku z nieudzieleniem przez organ odpowiedzi na wezwania skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, działając na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie u.p.p.s.a.) i art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2009 r., Nr 31, poz. 206 ze zm., dalej w skrócie u.w.a.r.w.), wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając naruszenie:
1) art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku – Prawo wodne (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm., dalej w skrócie u.p.w.), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż podmiot występujący z wnioskiem o ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody nie jest zobowiązany do wykazania, iż przysługuje mu prawo własności do ujęcia wody, podczas gdy prawidłowa wykładnia przedmiotowego przepisu zezwala na złożenie przedmiotowego wniosku wyłącznie przez właściciela ujęcia wody,
2) art. 52 ust. 3 u.p.w., poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu ustalenia – przy ustanawianiu strefy ochronnej obejmującej teren ochrony bezpośredniej – czy jest to uzasadnione lokalnymi warunkami hydrogeologicznymi, hydrologicznymi i geomorfologicznymi i czy w tym zakresie od dnia 4 lutego 2013 r. (data wydania zmienionego rozporządzenia nr 1/2013) do dnia 30 kwietnia 2013 r. (data złożenia wniosku przez MPWiK) nastąpiły zmiany tychże warunków, będące konieczną przesłanką do wydania przez organ zaskarżonego rozporządzenia nr 13/2013,
3) art. 54 ust. 5 u.p.w., poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu ustalenia – przy ustalaniu zakazów, nakazów i ograniczeń dotyczących użytkowania gruntów na terenie ochrony pośredniej – czy jest to uzasadnione warunkami infiltracji zanieczyszczeń do poziomu wodonośnego, z którego woda jest ujmowana i czy w tym zakresie od dnia 4 lutego 2013 r. do dnia 30 kwietnia 2013 r. nastąpiły zmiany tychże warunków, będące konieczną przesłanką do wydania przez organ zaskarżonego rozporządzenia nr 13/2013.
Skarżący wnieśli o uchylenie w całości rozporządzenia nr 13/2013 z dnia 18 września 2013 r. zmieniającego rozporządzenie nr 1/2013 z dnia 4 lutego 2013 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody powierzchniowej dla miasta Wrocławia zlokalizowanej na terenie m. Wrocław oraz powiatów: wrocławskiego, oławskiego w województwie dolnośląskim oraz powiatu brzeskiego w województwie opolskim, dopuszczenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wskazał, że wnioskodawca przedmiotowych zmian, tj. spółka MPWiK nie wykazała, iż jest właścicielem ujęcia wody pitnej. Zaniechanie organu w zakresie dokonania ustaleń odnośnie legitymacji spółki do wystąpienia z wnioskiem obarczyło prowadzone postępowanie wadą. Skarżący wskazał, że ustawodawca w art. 58 ust. 1 u.p.w. szeroko ujął katalog potencjalnych właścicieli, co wskazuje na brak podstaw do przyjęcia przez organ – bez przeprowadzenia w tym zakresie szczegółowych ustaleń – że właścicielem ujęcia jest MPWiK.
Ponadto podkreślono, że wydanie rozporządzenia DRZGW w sprawie ustanowienia strefy ochronnej może nastąpić na wniosek złożony przez właściciela ujęcia wody zawierający łącznie wszystkie wymagane prawem elementy, m.in. dla ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej - dokumentację hydrogeologiczną, zaś ujęcia wody powierzchniowej – dokumentację hydrologiczną, hydrograficzną i geomorfologiczną. W ocenie skarżących złożony przez MPWiK wniosek był niekompletny w tym zakresie, co nie dawało podstaw do jego uwzględnienia i wydania zaskarżonego rozporządzenia.
Zdaniem skarżących w postępowaniu zabrakło stwierdzenia, że sytuacja związana z krążeniem wód podziemnych w warstwach wodonośnych i możliwością ich wykorzystania dla celów bytowych i przemysłowych jest istotna w korzystaniu z wód. Wskazane ustalenia strefy terenu ochrony bezpośredniej wchodzą w zakres specjalistycznych badań, które nie zostały przeprowadzone przed złożeniem wniosku, zaś organ braków tych nie wziął od uwagę przy wydawaniu rozporządzenia nr 13/2013. Jednocześnie skarżący zarzucili brak wykazania przez wnioskodawcę zmian, jakie miały nastąpić od 4 lutego 2013 r., a które uzasadniałyby zmianę przedmiotowego rozporządzenia. Zmiana uwarunkowań naturalnych terenu w 3-miesięcznym okresie obowiązywania rozporządzenia nr 1/2013, w ocenie skarżących, wydaje się bowiem niemożliwa.
W uzasadnieniu skargi podniesiono również, że treść wydanego rozporządzenia, przynajmniej w części dotyczącej zakazu lokalizowania budownictwa mieszkalnego jest sprzeczna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego ustalonym dla obszaru, na którym znajdują się działki (nieruchomości) skarżących.
Jednocześnie skarżący wskazali, że przepisy rozporządzenia naruszają prawa i uprawnienia do korzystania z przysługującego im prawa własności nieruchomości na działkach znajdujących się w strefie ochrony bezpośredniej, co uzasadnia ich legitymację do wniesienia skargi w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę DRZGW wniósł o oddalenie skargi w całości z uwagi na brak podstaw do jej wniesienia. W ocenie organu zarzuty skarżących jako niezasadne nie powinny zostać uwzględnione.
W pierwszym rzędzie organ wskazał, że zbadał status MPWiK sprawdzając własność ewidencyjną gruntów, na których położone jest ujęcie wody (za ujęcie wody uznano zespół budowli i powiązanych z nim urządzeń przeznaczonych do poboru wody) oraz zidentyfikowano użytkownika przedmiotowego ujęcia. Właścicielem gruntów jest MPWiK, które posiada pozwolenie wodnoprawne na pobór wody powierzchniowej z rzeki O. dla potrzeb ujęć wody pitnej aglomeracji wrocławskiej. Ponadto uprzednia strefa ochronna dla ujęć i źródeł wody pitnej dla miasta W. ustanowiona była na rzecz MPWiK, co również zostało uwzględnione przy rozpatrywaniu wniosku.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 52 ust. 3 u.p.w., organ podniósł, że przepis ten odwołuje się jedynie do stref ochronnych obejmujących wyłącznie teren ochrony bezpośredniej, natomiast rozporządzenie nr 13/2013 w swoim zakresie odnosi się to terenów ochrony bezpośredniej i pośredniej, zatem wskazanego przepisu nie można było w tym przypadku zastosować.
Z kolei art. 58 ust. 1 u.p.w. określa wymogi formalnoprawne, które należy spełnić w trakcie procesu ustanawiania strefy ochronnej ujęcia wody. Wymagania tego rodzaju nie zostały określone przez ustawodawcę wobec rozporządzeń zmieniających, zaś zakres wprowadzonych w rozporządzeniu nr 13/2013 zmian nie powodował konieczności ponownego całościowego analizowania przesłanek i zasad ustanowienia strefy ochronnej. Wobec tego wnioskodawca nie był zobowiązany do przedstawiania wraz z wnioskiem specjalistycznej dokumentacji, na którą powołują się skarżący.
DRZGW podniósł przy tym, że rozważył ewentualny negatywny wpływ zmiany zapisów rozporządzenia na jakość ujmowanej wody. Wskazał, iż zapisy dotyczące nieruchomości zostały uregulowane w art. 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. 2013 r. poz. 1399), zatem wykreślenie zakazu dotyczącego lokalizowania budownictwa mieszkalnego nie miało wpływu na jakość ujmowanej wody, a zapewniło zachowanie istniejącego porządku zagospodarowania przestrzennego.
Do akt złożono egzemplarz decyzji Marszałka Województwa D., [...] z dnia 10 września 2013 r. ustalającej na podstawie art. 187 ust. 1 i ust. 2 u.p.w., art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2001, Nr 62, poz. 627) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako k.p.a.) na rzecz R. Z. odszkodowanie w wysokości 251.014,25 zł za szkody poniesione wskutek wejścia w życie aktu prawa miejscowego, tj. rozporządzenia z dnia 4 lutego 2013 r. nr 1/2013 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody powierzchniowej dla miasta Wrocławia zlokalizowanej na terenie m. Wrocław oraz powiatów: wrocławskiego, oławskiego w województwie dolnośląskim oraz powiatu brzeskiego w województwie opolskim (Dz.U. Woj. Dolnośląskiego z dnia 8 lutego 2013 r., poz. 918), mocą którego korzystanie z nieruchomości wnioskodawcy oznaczonych jako działki nr [...] i [...] [...] obręb [...], gmina S. w sposób zgodny z ich przeznaczeniem stało się niemożliwe. Jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania wskazano MPWiK.
Na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r. pełnomocnik skarżących zmodyfikował żądanie skargi domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozporządzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej, zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 u.p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest rozporządzeniem DRZGW nr 13/2013 z dnia 18 września 2013 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody powierzchniowej dla miasta Wrocławia zlokalizowanej na terenie m. Wrocław oraz powiatów: wrocławskiego, oławskiego w województwie dolnośląskim oraz powiatu brzeskiego w województwie opolskim (Dz.U. Woj. Dolnośląskiego z dnia 20 września 2013 r., poz. 5029 oraz Dz. U. Woj. Opolskiego z dnia 19 września 2013 r., poz. 1974). Podstawą prawną wydania tego rozporządzenia był przepis art. 58 ust. 1 u.p.w.
Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest, że skarga złożona została na podstawie art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.
Obowiązkiem Sądu było zatem zbadanie w pierwszej kolejności czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny (charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia) oraz czy spełnia wymogi formalne (termin i wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia), a następnie stwierdzenie czy skarżący posiadają legitymację do wniesienia skargi.
Na wstępie zasadnym jest przypomnienie, iż zgodnie z art. 58 ust. 1 u.p.w. strefę ochronną ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody, wskazując zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują, stosownie do art. 52-57 u.p.w.
Mając zatem na uwadze treść przytoczonego przepisu należy uznać, iż badane rozporządzenia stanowi akt prawa miejscowego, wydany przez organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, dlatego też nie budzi wątpliwości składu orzekającego, iż przedmiotowe rozporządzenie podlega kognicji sądu administracyjnego.
Z przedstawionych Sądowi akt stwierdzić również można, że spełniony został warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Datowane na dzień 27 sierpnia 2014 r. pisma poszczególnych skarżących z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wpłynęły do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. w tym samym dniu, tj. w dniu 27 sierpnia 2014 r. Organ nie zajął żadnego stanowiska w sprawie, pomimo treści art. 63 ust. 3 u.w.a.r.w., który mówi, że w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym.
Przedmiotową skargę, datowaną na dzień 27 października 2014 r., wysłano na adres DRZGW przesyłką poleconą w dniu 27 października 2014 r., która wpłynęła do tego organu w dniu 29 października 2014 r.
Ponownie należy przypomnieć, iż w myśl art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w. wniesienie skargi na akt prawa miejscowego przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, jest dopuszczalne po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. O bezskuteczności wezwania można mówić zarówno wtedy, gdy organ nie uwzględnił wezwania (odmówił jego uwzględnienia), jak i wówczas, gdy organ nie zajął w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia żadnego stanowiska (milczenie organu).
Ponieważ u.w.a.r.w. nie określa terminu wniesienia skargi na akt prawa miejscowego, gdyż art. 63 ust. 3 u.w.a.r.w. odnosi się wyłącznie do terminów załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym, to w tej kwestii należy posiłkować się ogólną regulacją zawartą w art. 53 § 2 u.p.p.s.a., który wprowadza dwa terminy wniesienia skargi. W sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie ten termin wynosi 30 dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Natomiast w sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, termin wynosi 60 dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że DRZGW nie zajął stanowiska w sprawie wezwań, co oznacza, że w tej sprawie ma zastosowanie 60-dniowy termin wniesienia skargi, liczony od dnia wniesienia do organu wezwań do usunięcia naruszenia prawa, tj. od dnia 27 sierpnia 2014 r.
Zwrócić w tym miejscu trzeba uwagę, iż zgodnie z treścią art. 54 § 1 u.p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, dlatego też nadając na adres DRZGW skargę w urzędzie pocztowym w dniu 27 października 2014r. zachowano 60-dniowy termin do jej wniesienia.
W dalszej kolejności Sąd zobligowany był do rozważenia kwestii naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżących, gdyż dla skuteczności skargi z art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w. konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację skarżących. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżących. Skarżąc akt prawa miejscowego, na podstawie art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w., skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżonym aktem, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżony akt prawa miejscowego naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.
Zdaniem Sądu w składzie tutaj orzekającym nie ma jakichkolwiek przeszkód, aby zważywszy na podobieństwa regulacji art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej jako u.s.g.) do przepisu art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w. przywołać orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do kwestii interesu prawnego strony skarżącej akt prawa miejscowego.
W orzecznictwie dominuje pogląd ukształtowany na tle uchwał samorządowych, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. Zauważa się przy tym, że interes prawny musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 763/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2201/06, wyrok NSA z dnia 23 maja 2002 r. sygn. akt IV SA 1486/01 czy też z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA/2637/02). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem prawa miejscowego naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem (...). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków."
Oznacza to, że dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Istotne jest także i to, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas gdy naruszenie interesu indywidualnego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Tym samym obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługujących organowi- w rozpoznawanym przypadku w oparciu o art. 58 ust. 1 u.p.w. - kompetencji normodawczych.
Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu prawa miejscowego wydanego przez organ niezespolonej administracji kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a., gdyż dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w., podobnie jak to ma miejsce w przypadku art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżonym aktem prawa miejscowego, polegający na tym, że akt ten narusza jego interes prawny lub uprawnienia (tak np. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04). Z uwagi na to, że do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, dlatego w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (tak zwłaszcza NSA w wyrokach: z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08).
Zwrócić w tym miejscu trzeba jeszcze uwagę na bardzo trafny pogląd ukształtowany w orzecznictwie NSA na tle wykładni art. 101 u.s.g., iż "sąd nie jest uprawniony do dokonywania czynności procesowych zamiast strony, jak również informacje dla strony pochodzące od sądu administracyjnego nie mogą dotyczyć kierunku rozstrzygnięcia sprawy czy przewidywanej w tej sprawie wykładni prawa materialnego" (tak szczególnie w wyroku NSA z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt II GSK 255/07).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należało za bezsporne uznać, że skarżący są właścicielami działek, które na mocy rozporządzenia nr 1/ 2013 DRZGW z dnia 4 lutego 2013 r. umiejscowione były w strefie ochrony bezpośredniej ujęcia wody powierzchniowej dla miasta Wrocławia, zaś po zmianie tego rozporządzenia zaskarżonym rozporządzeniem nr 13/2013 z dnia 18 września 2013 r. znalazły się w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody powierzchniowej dla miasta Wrocławia.
Skarżący uzasadniając skargę stwierdzili, że brak uwzględnienia przez organ nałożonego przez ustawodawcę nakazu udokumentowania potrzeby wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości jest sprzeczny z podstawowym prawem do ochrony własności wyrażonym w art. 21 ust. 1 Konstytucji i przysługującymi właścicielowi uprawnieniami wypływającymi z przepisu art. 140 Kodeksu cywilnego. Zaznaczono również, iż treść rozporządzenia nr 13/2013, a przynajmniej w części dotyczącej zakazu lokalizowania budownictwa mieszkalnego, jest sprzeczna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, ustalonym dla obszaru, na którym znajdują się działki skarżących.
Zdaniem skarżących są oni legitymowani do zaskarżenia spornego rozporządzenia, gdyż jego przepisy naruszają prawa i uprawnienia do korzystania z przysługującego im prawa własności nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym tym rozporządzeniem. W odniesieniu do poszczególnych terenów chronionych rozporządzenie przewiduje bowiem określone zakazy, nakazy i ograniczenia w użytkowaniu nieruchomości znajdujących się w ich granicach, w tym także działek należących do skarżących.
W ocenie składu sędziowskiego orzekającego w tej sprawie skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżonym rozporządzeniem zmieniającym, a ich własną, indywidualną sytuacją prawną. Sąd miał przy tym na uwadze, iż taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Jak była o tym wcześniej mowa przy korzystaniu z art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w. należy wykazać realne przeszłe lub obecne (teraźniejsze) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego, dokonane aktem prawa miejscowego, nie zaś powoływać się tylko na ewentualne zagrożenia, gdyż zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą przesądzać o przyznaniu skarżącym legitymacji do wniesienia skargi.
Z podanych przez pełnomocnika skarżących okoliczności nie wynika naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia treścią zaskarżonego rozporządzenia. Skarżący nie wykazali, że zaskarżone rozporządzenia nr 13/2013, wpłynęło na ich własną, indywidualną sytuację prawną, którą nie można mylić z sytuacją faktyczną, dotyczącą możliwości uzyskania odszkodowania od właściciela ujęcia wody. Skarżący nie wykazali również, iż rozporządzenie zmieniające pierwotne rozporządzenie nr 1/2013 ustanawiające strefę ochronną ujęcia wody doprowadziło do ograniczenia lub pozbawienia skarżących konkretnych uprawnień albo nałożenia na nich pewnych obowiązków.
W ocenie Sądu nie mogą odnieść skutku w tym zakresie twierdzenia skarżących dotyczące naruszenia prawa własności do ich nieruchomości poprzez wprowadzenie zakazu lokalizowania budownictwa mieszkalnego sprzecznego z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też wprowadzenie innych zakazów, nakazów i ograniczeń w użytkowaniu nieruchomości znajdujących się w granicach poszczególnych terenów chronionych. Nie można w tym kontekście nie wskazać, iż zmiany dokonane zaskarżonym rozporządzeniem nr 13/2013 w istocie polegały na zmniejszeniu dolegliwości wprowadzonych rozporządzeniem nr 1/2013 z dnia 4 lutego 2013 r., nie zaś na ich zwiększeniu lub zwielokrotnieniu. Mocą bowiem rozporządzenia nr 13/2013 z dnia 18 września 2013 r. zmniejszono powierzchnie terenu ochrony bezpośredniej o 4,32 ha i powiększono teren ochrony pośredniej o 28 ha, przy czym jednocześnie w ramach zakazów wprowadzonych w strefie ochrony pośredniej zrezygnowano z zakazu lokalizowania budownictwa mieszkalnego, pozostawiając tylko zakaz lokalizowania budownictwa turystycznego.
Patrząc na sporne rozporządzenie nr 13/2013 z takiej perspektywy uznać należało, iż nie narusza ono interesu prawnego skarżących, który dałby się wyprowadzić z jakiejkolwiek normy prawa materialnego. Podane przez skarżących okoliczności nie legitymują ich zatem do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w.
Ponieważ w toku niniejszego postępowania skarżący nie wykazali istnienia po swojej stronie legitymacji skargowej to sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi (podobnie w wyroku NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07), lecz obowiązany był do jej oddalenia, nie zaś do odrzucenia skargi z przyczyn wskazanych w art. 58 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. (tak w wyrokach NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1342/04, i z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05).
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. w zw. z art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w., orzekł jak w sentencji wyroku.