II SA/Wr 79/25

II SA/Wr 79/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-09-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Malwina Jaworska-Wołyniak
Olga Białek
Władysław Kulon /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 156  par. 1 pkt 2 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2025 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2024 r. nr SKO 4212.12.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odroczeniu terminu płatności opłaty podwyższonej oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia 3 grudnia 2024 r. Nr SKO 4212.12.2024, podjętą na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine i pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; zwana dalej "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Spółki M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "Spółka", "strona skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 5 września 2024 r. Nr SKO 4212.4.2024, którą stwierdzono nieważność decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 19 sierpnia 2021 r. Nr DOW-SA/III.7034.81.2021.AS-K (zmienionej decyzją tego organu z dnia 27 stycznia 2022 r. Nr DOW-S-VIII.7034.4.1.2022.AS-K) w przedmiocie odroczenia do dnia 31 grudnia 2024 r. terminu płatności opłaty podwyższonej za 2020 r. w wysokości 33388638,00 zł z tytułu magazynowania odpadów bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania na nieczynnej kwaterze składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne przy ul. [...] w W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 5 września 2024 r.
W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium opisało przebieg postępowania oraz przesłanki zastosowania art. 156 K.p.a., w konkluzji stwierdzając, że w niniejszej sprawie wystąpiły dwie podstawy stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 in fine i pkt 5 K.p.a. Przy czym – zdaniem organu – nie wystąpiła żadna z przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności. Po pierwsze, jak stwierdziło Kolegium, Marszałek Województwa wydając decyzję z dnia 19 sierpnia 2021 r., uczynił to z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 317 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 54 ze zm.; dalej zwana "Pr.o.ś."), bowiem decyzja ta w chwili jej wydania była bezprzedmiotowa, zaś bezprzedmiotowość ta wynikała z bezrefleksyjnego przyjęcia dokonanej przez Spółkę we wniosku inicjującym postępowanie błędnej kwalifikacji faktu deponowania przez nią odpadów o kodzie 190503 na składowisku odpadów jako magazynowanie odpadów a nie ich składowanie. Przy czym, wadliwość tej kwalifikacji działań Spółki została stwierdzona decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2022 r. Nr SKO 4135/3/21 i Nr SKO 4135/4/21 oraz z dnia 4 września 2023 r. Nr SKO 4212.1.2023, jak również potwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 28 lutego 2023 r. (sygn. akt II SA/Wr 522/22). Jeżeli więc na mocy ostatecznej decyzji ustalono, że Spółka składowała a nie magazynowała odpady o kodzie 190503, to bezprzedmiotowe było wydanie decyzji orzekającej o odroczeniu terminu płatności opłaty podwyższonej za magazynowanie odpadów. Po drugie zaś Kolegium stwierdziło wystąpienie przesłanki nieważności decyzji administracyjnej w postaci trwałej, prawnej niewykonalności decyzji w dniu jej wydania. Działanie Spółki polegające na umieszczeniu odpadów o kodzie 190503 na składowisku stanowiło bowiem składowanie odpadów a nie ich magazynowanie. Z tego też względu wydając decyzję w przedmiocie odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej za 2020 r. z tytułu magazynowania odpadów, Marszałek stwierdził wystąpienie nieistniejącego stanu prawnego polegającego na magazynowaniu odpadów, z którym powiązał skutki prawne w postaci odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej. Wykonanie ww. decyzji byłoby więc działaniem sprzecznym z obowiązującymi przepisami prawa, które z zachowaniem Spółki każą wiązać skutek w postaci składowana a nie magazynowania odpadów.
Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium stwierdziło, że nie zasługują one na uwzględnienie. Ocena zgodności z prawem w trybie nieważnościowym polega na zbadaniu, czy decyzja została podjęta zgodnie z aktualnym, obowiązującym w dniu jej wydania stanem prawnym. Przy czym, ocena ta następuje w oparciu o materiał dowodowy, jaki stanowił podstawę wydania kwestionowanej decyzji. W ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie są zbierane nowe dowody ani nie dochodzi do kolejnego rozpatrzenia sprawy. Pojawienie się nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji, ale nie były znane organowi w dacie podejmowania decyzji, stanowić może przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). Z tego też względu za bezprzedmiotowe organ uznał żądanie Spółki o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w przedmiocie kwalifikacji działań polegających na deponowaniu odpadów o kodzie 190503 na składowisku jako magazynowanie odpadów a nie ich składowanie. Jednocześnie organ zauważył, że badanie ww. kwestii w postępowaniu nadzwyczajnym wykraczałoby poza jego zakres, którym jest zbadanie zgodności z prawem decyzji odraczającej termin płatności opłaty podwyższonej. Wydając decyzję z dnia 5 września 2024 r. Kolegium zatem nie naruszyło przepisów art. 80 w zw. z art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., jak również art. 3 ust. 1 pkt 21 w zw. z art. 18 ust. 6 w zw. z treścią załącznika nr 2 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (dalej "u.odp.").
W badanej sprawie nie doszło również – zdaniem Kolegium – do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem w treści decyzji z dnia 5 września 2024 r. nie wskazano wprawdzie wprost przepisu prawa, który został naruszony w sposób rażący, lecz zawarte w uzasadnieniu stwierdzenie o bezprzedmiotowości postępowania jednoznacznie wskazuje na przepis prawa materialnego stanowiący bezpośrednią podstawę do wydania decyzji z dnia 19 sierpnia 2021 r., tj. art. 317 ust. 1 Pr.o.ś. W związku z tym dla rozstrzygnięcia kwestii zgodności z prawem ww. decyzji nie mają znaczenia ustalenia kontrolne dokonane przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "DWIOŚ"). Bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się postępowanie ze skargi kasacyjnej Spółki od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2023 r. (II SA/Wr 522/22). Z tego też względu nie sposób uznać, aby w analizowanej sprawie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Za bezprzedmiotowy Kolegium uznało również zarzut Spółki dotyczący naruszenia regulacji art 156 § 2 K.p.a. Obowiązek usunięcia odpadów ze składowiska nie został nałożony na Spółkę decyzją z dnia 19 sierpnia 2021 r., lecz był bezpośrednią konsekwencją jej działań polegających na zdeponowaniu odpadów bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób zdeponowania na nieczynnej kwaterze składowiska. Wskazane przez Spółkę okoliczności faktyczne polegające na wywiezieniu i zagospodarowaniu odpadów ze składowiska nie stanowiły więc nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., stanowiących negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji.
W skardze na powyższą decyzję strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów:
1) postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o błędne stwierdzenie, iż była ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy:
– w zaskarżonej decyzji nie wskazano, jaki konkretnie przepis został rażąco naruszony przy wydaniu decyzji,
– zagadnienie prawidłowej kwalifikacji postępowania Spółki jest w dalszym ciągu przedmiotem toczącego się postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w ramach skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 28 lutego 2023 r. (sygn. akt II SA/Wr 522/22),
– uprzednie decyzje Kolegium, kwestionowane przez stronę skarżącą, i przy wydawaniu których zaniechano prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności,
– żaden przepis nie formułuje domniemania czy zasady, że umieszczenie odpadów na składowisku stanowi czynność ich składowania;
b) art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że w związku z odmienną kwalifikacją działania strony jako składowanie a nie magazynowanie wydana decyzja nie może zostać wykonana w sytuacji, w której nie można mówić o niewykonalności faktycznej lub prawnej;
c) art. 156 § 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż nie istnieją przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy:
– decyzja z dnia 19 sierpnia 2021 r. została już przez Spółkę zrealizowana, tj. odpady objęte treścią decyzji zostały w całości wywiezione z terenu składowiska i zagospodarowane, a w konsekwencji nie ma możliwości powrotu do stanu z dnia wydania decyzji,
– decyzja Marszałka Województwa, a przede wszystkim jej treść (m.in. poczynione ustalenia co do kwalifikacji prawnej postępowania z odpadami), implikowała powstanie szeregu obowiązków dla strony, ale również skutkowała brakiem podstaw do uzyskiwania zgody na wydobywanie odpadów z terenu składowiska za pomocą korekty instrukcji prowadzenia składowiska w tym zakresie, a tym samym – w sytuacji gdy odpady zostały zagospodarowane zgodnie z treścią decyzji – wywołało nieodwracalne skutki prawne;
d) art. 80 w zw. z art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez:
– dokonanie dowolnej, a nie swobodnej, oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz faktów znanych organowi z urzędu polegającej na nieuwzględnieniu, iż DWIOŚ jako jedyny podmiot czyniący w terenie ustalenia faktyczne kwalifikuje postępowanie strony skarżącej jako magazynowanie odpadów a nie jako ich składowanie, co więcej – odnotowuje ten fakt każdorazowo w protokołach kontroli oraz nakazuje wywiezienie (a nie wydobycie) tych odpadów,
– błędne przyjęcie, iż stwierdzenie, czy odpady były składowane czy też magazynowane, należy do sfery ustaleń prawnych sprawy a nie ustaleń faktycznych, co w konsekwencji skłoniło organ do zaniechania podjęcia jakichkolwiek czynności w celu wyjaśnienia, czy przedmiotowe odpady były magazynowane albo składowane, i poczynienie ustaleń faktycznych sprzecznych z twierdzeniami nie tylko Spółki ale również organów "policji środowiskowej",
– nieprzeprowadzenie żadnych dowodów zawnioskowanych przez stronę w piśmie z dnia 6 czerwca 2024 r.;
e) art. 107 w zw. z art. 16 w zw. z art. 110 K.p.a. poprzez nieprawidłowe powoływanie się na treść decyzji Nr SKO 4135/3/21, Nr SKO 4135/4/21, Nr SKO 4212.1.2023 oraz wyroku o sygn. akt II SA/Wr 522/22, w sytuacji gdy:
– przywoływane decyzje (z wyjątkiem decyzji z dnia 25 kwietnia 2022 r. o sygn. akt 4135/3/21) oraz rozstrzygnięcia sądowego są przedmiotem dalszych postępowań kontrolnych, a w związku z tym nie mogą stanowić podstawy decyzji w przedmiocie kwalifikacji postępowania Spółki z odpadami,
– decyzja z dnia 25 kwietnia 2022 r. (Nr 4135/3/21) nie rozstrzygała w sposób wiążący kwestii opłaty podwyższonej za rok 2020, a twierdzenia zawarte w uzasadnieniu, które nie odnoszą się stricte do sentencji tej decyzji, nie mogą mieć charakteru wiążącego w niniejszej sprawie, a tym samym nie mogą stanowić podstawy uznania działania strony skarżącej za składowanie odpadów;
f) art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie Spółce ostatecznego wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji ze względu na brak wyznaczenia terminu w tym zakresie, co skutkowało sformułowaniem przez Kolegium błędnych ustaleń faktycznych odnośnie charakteru postępowania z odpadami;
g) art. 8 w zw. z art. 11, art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 K.p.a. poprzez brak rzetelnego ustosunkowania się i przeprowadzenia analizy twierdzeń prezentowanych przez stronę w toku postępowania, co skutkowało sformułowaniem przez organ błędnych konkluzji odnośnie charakteru postępowanie Spółki z odpadami;
2) prawa materialnego, tj.:
a) art. 3 ust. 1 pkt 21 w zw. z art. 18 ust. 6 w zw. z treścią załącznika nr 2 w zw. z art. 104 u.odp. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że strona skarżąca składowała odpady, w sytuacji gdy:
– z regulacji prawa odpadowego wyraźnie wynika, że składowanie odpadów stanowi jeden z wariantów przetwarzania odpadów, którego celem jest ostateczne zagospodarowanie odpadów, po którym to etapie nie następują żadne inne czynności w ramach gospodarki odpadami, w związku z czym dla stwierdzenia istnienia czynności składowania odpadów konieczne jest udowodnienie woli i faktu ostatecznego zagospodarowania odpadów na terenie składowiska w ramach procesu przetwarzania D1 lub D6,
– żaden przepis nie formułuje istnienia domniemań faktycznych lub prawnych przyjmowanych przez organ, iż z samego faktu umieszczenia odpadów na składowisku wynika, że są one na tam składowane,
b) art. 273 ust. 1 pkt 4 Pr.o.ś. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 21 w zw. z art. 18 ust. 6 w zw. z treścią załącznika nr 2 w zw. z art. 104 u.odp. w zw. z art. 217 Konstytucji RP poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że strona składowała odpady, gdyż odpady zostały zdeponowane (w ocenie Spółki zmagazynowane) na terenie składowiska, w sytuacji gdy:
– tego rodzaju konkluzja organu pozostaje w sprzeczności z treścią regulacji odpadowej, gdzie przez składowanie rozumie się ostateczną metodę przetwarzania odpadów polegającą na trwałym wbudowaniu ich w grunt (wykorzystanie asymilacyjnej pojemności środowiska), a nie tylko nietrwałe umieszczenie odpadów na terenie działki, na której funkcjonuje składowisko odpadów,
– formułowane przez organ stanowisko wymagało przeprowadzenia rozszerzającej wykładni przepisów prawa odpadowego oraz posłużenia się nieistniejącymi w tych przepisach domniemaniami, co mając na uwadze, iż opłata podstawowa za składowanie odpadów stanowi daninę publiczną, pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawa oraz ścisłego interpretowania przepisów odnośnie ciężarów publicznoprawnych, które wpływają na wolność gospodarczą.
Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji podjętej w pierwszej jak i drugiej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kwotę wynagrodzenia jednego adwokata.
W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła w pierwszej kolejności, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ był zobligowany do wskazania konkretnego przepisu, jaki został naruszony, oraz uzasadnienia, dlaczego naruszenie to zostało przez niego ocenione jako rażące. Z treści kwestionowanej decyzji nie sposób ustalić, jaki konkretnie przepis został naruszony przez Marszałka Województwa. Istota twierdzeń Kolegium sprowadza się do stwierdzenia, iż odpady nie były magazynowane a składowane. W decyzji nie ma jednak informacji, na jakiej podstawie organ sformułował takie twierdzenia, oraz jakie konkretnie przepisy zostały w tym zakresie naruszone. Zdaniem strony, nie można tutaj mówić o naruszeniu art. 317 Pr.o.ś. jako podstawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż istota twierdzeń SKO sprowadza się do kwestionowania faktu kwalifikacji postępowania z odpadami a nie niemożności odroczenia terminu opłaty podwyższonej, w sytuacji gdy Marszałek stwierdził, że mamy do czynienia z magazynowaniem odpadów. Tylko w przypadku konkluzji, że nie można odroczyć terminu opłaty podwyższonej z tytułu magazynowania odpadów, można by było mówić o skutecznym powołaniu się na rażące naruszenie prawa. Skoro Kolegium w zaskarżonej decyzji nie ustaliło podstawowej kwestii, a więc jaki przepis został rażąco naruszony, to niemożliwe było stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie. W ocenie strony skarżącej, nie sposób mówić o jakimkolwiek naruszeniu konkretnego przepisu prawnego, w sytuacji gdy dla sformułowania takiej konkluzji organ musiał przeprowadzać rozbudowaną wykładnię norm prawnych, która w dodatku pozostaje w sprzeczności z literalną treścią przepisów zawartych w u.odp. oraz w Pr.o.ś. SKO nie poczyniło żadnych ustaleń faktycznych odnośnie postępowania z odpadami, a dokonało jedynie odmiennej niż DWIOŚ oceny prawnej tego zdarzenia oraz odmiennej niż pierwotna ocena Marszałka, który nie czyniąc żadnych własnych ustaleń w tym zakresie, powoływał się na protokoły kontroli DWIOŚ. W gruncie rzeczy podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest albo odmienne ustalenia faktyczne albo odmienna wykładnia pojęcia "składowanie odpadów", w sytuacji gdy dominujące jest stanowisko, że odmienna wykładnia przepisu nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem strony skarżącej, choćby w świetle przywołanego stanowiska DWIOŚ nie sposób mówić o ewidentnym i jasno uchwytnym błędzie w interpretowaniu prawa w ramach decyzji. Nawet, jeśli ostatecznie stwierdzone miałoby być, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, to z całą pewnością nie można mówić o kwalifikowanym charakterze tej nieprawidłowości. W sytuacji występowania tak istotnych rozbieżności interpretacyjnych, organy powinny wstrzymać się z wydawaniem kolejnych decyzji do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia, czy Spółka powinna uiszczać opłaty należne za rok 2019 i lata kolejne w związku z umieszczeniem odpadów na nieczynnej kwaterze składowiska odpadów. W takich okolicznościach stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 19 sierpnia 2021 r. jest co najmniej przedwczesne.
W ocenie Spółki niewłaściwe jest również wzruszanie ostatecznej decyzji w oparciu o treść art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. W realiach niniejszej sprawy nie wskazano nakazów lub zakazów określonego zachowania, które miałyby pozostawać w sprzeczności z wydaną decyzją. Nie ma przepisu nakazującego traktować umieszczenie odpadów na składowisku jako ich składowanie. Nie ma również przepisu zakazującego przeprowadzania przedsięwzięcia zgodnego z treścią ostatecznej decyzji. Nie sposób również mówić o faktycznej niemożliwości wykonania decyzji, w sytuacji gdy była i – przede wszystkim – została przez Spółkę w pełni zrealizowana. W piśmie z dnia 6 czerwca 2024 r. strona zgłosiła fakt zakończenia realizacji przedsięwzięcia i przedstawiła szereg dowodów potwierdzających tą okoliczność. Skoro wykazano, że decyzja została już wykonana, to nie sposób dopatrywać się w tym przypadku niewykonalności faktycznej.
Ponadto, strona wskazała, że stwierdzenie nieważności decyzji jest również niewłaściwe w świetle art. 156 § 2 K.p.a., wskazującego na przesłanki negatywne wzruszania w tym trybie ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. W niniejszej sprawie przesłanką negatywną stwierdzenia nieważności decyzji jest fakt wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych. Po pierwsze, nieodwracalność skutków prawnych dotyczy sytuacji, gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, co ma miejsce w niniejszej sprawie. W związku z wykonaniem przedsięwzięcia zatwierdzonego decyzją, nie istnieje aktualnie jej przedmiot. Skutek prawny został już zrealizowany i nie ma prawnej ani faktycznej możliwości zmiany tego stanu rzeczy. Po drugie, przyjęcie w ramach decyzji, że doszło do magazynowania odpadów a nie ich składowania, oraz wyrażenie zgody na realizacji przedsięwzięcia, implikowało brak konieczności stosowania się do reguł dotyczących wydobywania zeskładowanych odpadów. Spółka dążąc do naprawienia "szkód" wywołanych swoim postępowaniem, podejmowała dalsze kroki prawne i faktyczne z uwzględnieniem treści decyzji. W konsekwencji, nie dokonywała zmiany instrukcji prowadzenia składowiska, gdyż przedmiotowe odpady nie zostały tam składowane. Skoro Kolegium zakwalifikowało postępowanie z odpadami jako ich magazynowanie, to ich wywóz z terenu składowiska nie stanowi ich wydobycia, a w konsekwencji takie działanie nie jest sprzeczne z prawem odpadowym. Aktualna zmiana stanowiska i próba wzruszenia ostatecznej decyzji rodzić może w przyszłości pytania o prawidłowość działania strony skarżącej w tamtym zakresie oraz implikować sankcje administracyjne. Spółka wydatkowała kilkumilionowe kwoty pieniężne, chcąc zrealizować postanowienia tej decyzji. Wynikających z nich następstw prawnych nie da się już odwrócić, w związku z czym – w oparciu o treść art. 156 § 2 K.p.a. – niewłaściwym jest stwierdzenie nieważności decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 1 lit. b P.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a.). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w przywołanych wyżej przepisach art. 145 § 1 P.p.s.a. W razie zaś nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).
Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została podjęta w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji z dnia 19 sierpnia 2021 r., której przedmiotem jest odroczenie do dnia 31 grudnia 2024 r. terminu płatności opłaty podwyższonej za 2020 r. z tytułu magazynowania odpadów bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania na nieczynnej kwaterze składowiska odpadów. Podkreślenia tutaj wymagam, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznej. Zmierza ono do eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Przepisy art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. enumeratywnie wymieniają wady, po ustaleniu wystąpienia których organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji ostatecznej. I tak, zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Stosownie zaś do regulacji art. 156 § 2 K.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Co istotne, nadzwyczajny tryb kontroli decyzji administracyjnej, jakim jest stwierdzenie nieważności, nie odnosi się do każdej decyzji naruszającej prawo a tylko do takiej, która została wydana z kwalifikowanym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie ocenie Sądu podlegała zatem kwestia, czy wydanie decyzji o odroczeniu terminu płatności opłaty podwyższonej za 2020 r. zostało obarczone którąkolwiek z wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.
Przed oceną zastosowania przez Kolegium art. 156 § 1 pkt 2 in fine i pkt 5 K.p.a. należy jednak zwrócić uwagę na jedną istotną kwestię, całkowicie pominiętą w kontrolowanym postępowaniu nadzwyczajnym, a mianowicie, co jest przedmiotem decyzji z dnia 19 sierpnia 2021 r. Decyzja ta dotyczy jedynie odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej za rok 2020. I tylko kwestia w tym przedmiocie, zwłaszcza w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności, w tym m.in. rażącego naruszenia prawa jak i niewykonalności decyzji, mogła podlegać ocenie w tym postępowaniu. Zatem wszelkie dywagacje zawarte zarówno w skardze jak i zaskarżonej decyzji związane z kwalifikacją działań Spółki z odpadami jako ich magazynowanie czy też składowanie, a więc podstawy faktycznej i materialnoprawnej naliczania opłaty podwyższonej czy też opłaty podstawowej, nie stanowią kwestii podlegającej ocenie przez organy jak i sąd administracyjny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, której przedmiotem jest odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej za 2020 r.
Istotne jest ponadto, że decyzją z dnia 25 kwietnia 2022 r. Nr SKO 4135/3/21 Kolegium uchyliło decyzję Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 10 listopada 2021 r. Nr DOW-S-I.7253.33.2021.MW wymierzającą stronie skarżącej opłatę – stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu – za składowanie odpadów w 2020 r. na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w wysokości 1744813,00 zł i umarzyło w całości postępowanie pierwszej instancji. W decyzji tej stwierdzono m.in. w przypadku opłaty za składowanie odpadów i ponoszenia z tego tytułu opłaty za ich umieszczenie na składowisku nie może być jednocześnie ponoszona opłata podwyższona z art. 293 ust. 2 Pr.o.ś. jak za magazynowanie. To samo zdarzenie faktyczne nie może być bowiem kwalifikowane jednocześnie jako dwie różne formy gospodarowania odpadami, jeśli zostały opisane w Pr.o.ś. za pomocą dwóch różnych wyrażeń prawo kształtujących. Racjonalny prawodawca celowo wprowadził dwie różne podstawy powstania obowiązku opłaty za dwa różne sposoby korzystania ze środowiska, tj. za składowanie i za magazynowanie odpadów. Nie można więc to samo traktować jako składowanie odpadów i jednocześnie jako magazynowanie odpadów. Zakres stanów faktycznych objętych hipotezą przepisu art. 297 Pr.o.ś. i art. 293 ust. 2 Pr.o.ś. jest rozłączny. Artykuł 297 Pr.o.ś. kreuje obowiązek poniesienia opłaty za korzystanie ze środowiska polegające na składowaniu odpadów, natomiast art. 293 ust. 2 Pr.o.ś. kreuje obowiązek poniesienia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska polegające na magazynowaniu odpadów. Przy czym, Kolegium wskazało, że magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów (art. 25 ust. 3 u.odp.). "Magazynowanie nie jest autonomiczną formą gospodarowania odpadami. Stanowi część większego procesu – zbierania lub przetwarzania odpadów. Dopuszczalność magazynowania odpadów wynika zatem z posiadanego przez posiadacza odpadów uprawnienia na określoną formę gospodarki tymi odpadami. Jest prowadzone w ramach tych procesów. Stanowi ich integralną, niesamodzielną część. Nie są wydawane decyzje administracyjnej określające tylko sposób i miejsce magazynowania odpadów. Określenie sposobu i miejsca magazynowania odpadów jest częścią zezwoleń uprawniających na określoną formę gospodarki odpadami. W art. 293 ust. 2 Pr.o.ś. chodzi o przypadek kiedy "decyzja określająca sposób i miejsce magazynowania" była w ogóle "wymagana", ale posiadacz odpadów jej nie uzyskał. Artykuł 293 ust. 2 Pr.o.ś. wyklucza zatem takie przypadki, kiedy posiadacz odpadów magazynował odpady w sposób i w miejscu dozwolonych mu zezwoleniem procesów zbierania lub przetwarzania odpadów. Sposób i miejsce magazynowania odpadów jest bowiem, jak słusznie podniósł organ pierwszej instancji, nieautonomiczne. Mieści się w ramach udzielonego posiadaczowi odpadów uprawnienia do zbierania lub przetwarzania odpadów w określonym miejscu i w określony sposób. Nie jest możliwe zbieranie lub przetwarzanie odpadów, bez choćby chwilowego, ich magazynowania poprzedzającego te procesy. W przypadku składowisk odpadów umieszczanie na nim odpadów odbywa się na podstawie decyzji administracyjnych udzielających zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów (pozwolenia zintegrowanego, decyzji zatwierdzającej instrukcje eksploatacji składowiska, decyzji wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska). Określają one dozwolone zarządzającemu składowiskiem procesy zbierania lub przetwarzanie odpadów na składowisku, a tym samym dozwolone sposoby i miejsca magazynowania odpadów prowadzone w ramach tych procesów. Zarządzający składowiskiem odpadów może oczywiście przekroczyć lub naruszyć określone w tych decyzjach warunki realizacji dozwolonego uprawnienia do zbierania lub przetwarzania odpadów, w tym sposoby i miejsca ich magazynowania. To rodzi jednak inne sankcje, ale nie skutek prawny w postaci naliczenia opłaty w trybie art. 293 ust. 2 Pr.o.ś. Te inne sankcje to m.in. administracyjne kary pieniężne należne właśnie za przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów albo w decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów, wymaganych przepisami ustawy o odpadach, co do rodzaju i sposobów składowania lub magazynowania odpadów (por. art. 276 ust. 2 i art. 298 ust. 1 pkt 4 Pr.o.ś.). Przeciwna wykładnia organu pierwszej instancji nie zasługuje na aprobatę, jako naruszająca zakaz wykładni synonimicznej wynikającej z założenia o racjonalności prawodawcy. Zaciera bowiem różnicę pomiędzy celowo użytymi wyrażeniami wyznaczającymi zakres zastosowania danego przepisu: "bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji" (art. 276 ust. 2 Pr.o.ś.), czy "bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania" (art. 293 ust. 2 Pr.o.ś.) różnymi od wyrażeń: "z przekroczeniem lub naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu lub innej decyzji" (art. 276 ust. 2 P.o.ś.), czy "naruszenie warunków decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów albo decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów" (art. 298 ust. 1 pkt 4 Pr.o.ś.). Przy zaproponowanej przez organ pierwszej instancji wykładni każde działanie zarządzającego składowiskiem odpadów z przekroczeniem lub naruszeniem warunków określonych w udzielonym mu pozwoleniu będzie jednocześnie można zakwalifikować jak działanie bez uzyskania wymaganego na to pozwolenia, skoro warunki takie nie zostały wprost ujęte w tym pozwoleniu. Ma zatem rację Spółką, jak dalej wskazano w decyzji z dni 25 kwietnia 2022 r., że zakres stanów faktycznych sankcjonowanych (zakres zastosowania) opisany w przepisie art. 293 ust. 2 Pr.o.ś. oraz w przepisie art. 298 ust. 1 pkt 4 Pr.o.ś. jest rozłączny a nie kumulatywny, czyli nie występują stany faktyczne podlegające jednocześnie hipotezie (regulowane przez) art. 293 ust. 2 Pr.o.ś. oraz art. 298 ust 1 pkt 4 Pr.o.ś., gdyż każdy pojedynczy stan faktyczny albo podlega hipotezie (regulowany jest przez) art. 293 ust. 2 Pr.o.ś. albo podlega hipotezie art. 298 ust. 1 pkt 4 Pr.o.ś. Przepis art. 293 ust. 2 Pr.o.ś. tworzy sankcję w postaci opłaty podwyższonej za sytuację magazynowania odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania odpadów, natomiast art. 298 ust. 1 pkt 4 Pr.o.ś. tworzy sankcję w postaci administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie warunków decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów co do rodzaju i sposobów magazynowania odpadów".
Co do podwyższonej opłaty za magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania Kolegium w decyzji Nr SKO 4135/3/21 podzieliło zarzuty odwołania, wskazując, że w trakcie postępowania ustalono, że w ciągu roku 2020 Spółka legitymowała się szeregiem decyzji uprawniających ją do zbierania lub przetwarzania odpadów na składowisku: pozwoleniem zintegrowanym, decyzją wyrażającą zgodą na zamknięcie składowiska oraz zatwierdzonymi instrukcjami prowadzenia składowiska. W ramach dozwolonego nimi uprawnienia do zbierania lub przetwarzania odpadów na składowisku mieściło się także, stanowiący ich integralną część, sposób i miejsce magazynowania odpadów. Spółka nie działa zatem jakby w ogóle nie miała wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania odpadów na składowisku. Rzeczywiście, udzielone Spółce zezwolenia nie przewidywały w ogóle uprawnienia do zbierania lub przetwarzania na składowisku odpadów o kodzie 160103. Spółka gospodarując takimi odpadami, w tym magazynując je na składowisku, uczyniła to z przekroczeniem lub naruszeniem warunków udzielonych jej decyzjami administracyjnymi, bo wbrew ich postanowieniom. Udzielone z kolei Spółce zezwolenia uprawniały ją do przetwarzania odpadów o kodzie 190503, ale tylko w ramach ściśle określonego (dozwolonego) procesu rekultywacji, polegającego na wykonywaniu z nich warstwy podglebia o miąższości ok. 1,0 m. Proces ten mógł się rozpocząć dopiero po zakończeniu pierwszego etapu prac rekultywacyjnych, planowanego do wykonania do dnia 31 stycznia 2020 r. Pierwszy etap prac rekultywacyjnych miał polegać na uformowaniu kształtu wierzchowiny i skarp kwatery. Wymagało to: przemieszczenia odpadów z formowania wierzchowiny i skarpy oraz wykonania warstw wyrównawczej i uszczelniającej. Dopiero po jego zakończeniu, zgodnie z udzielonymi pozwoleniami, Spółka mogła wykonywać warstwę podglebia z odpadu o kodzie 190503. W ramach dozwolonego procesu rekultywacji mogłaby je tam umieszczać. Jednak Spółka nie prowadziła rekultywacji z wykorzystaniem odpadów o kodzie 190503. Umieszczając więc odpady na kwaterze składowiska zmagazynowała je tam z przekroczeniem lub z naruszeniem warunków określonych w udzielonych jej decyzjach. W ocenie Kolegium nie było więc podstaw faktycznych do zastosowania w sprawie art. 293 ust. 2 Pr.o.ś. i ponoszenia przez Spółkę kwot opłat za magazynowanie odpadów (podwyższonych). Tym samym, co do sposobu wyliczenia należnej opłaty Kolegium podkreśliło, że ustalenia faktyczne i prawne organu pierwszej instancji w zakresie wyliczenia kwot opłat za składowanie odpadów na składowisku w roku 2020 (zwykłych) były prawidłowe. Dlatego argumentację prawną i faktyczną organu pierwszej instancji, w zakresie jej wyliczenia Kolegium przyjęło jak własną, w tym co do rodzaju odpadów, daty przyjęcia odpadów na składowisko, zastosowanej stawki oraz ilości odpadów służących do wyliczenia opłaty należnej za rok 2020 r., a także metody wyliczenia. Jego powtarzanie w uzasadnieniu decyzji Kolegium byłoby zbędne. Dane te były także bezsporne. Wynikały z dokumentów przedłożonych przez samą Spółkę. Wadliwe zaś było uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji w zakresie opłaty za ich magazynowanie bez wymaganej decyzji (podwyższonej). W tym zakresie Kolegium przedstawiło odmienną argumentację. Kolegium, podobnie jak organ pierwszej instancji, wyliczyło należną opłatę, która dotyczyła odpadów przyjętych i zeskładowanych w 2020 r. Z tego tytułu należało obliczyć i zsumować kwoty opłat za ich umieszczenie na składowisku (zwykłe). Wyliczenie to pokrywa się z wyliczeniem sumy kwot opłat (zwykłych) dokonanym przez organ pierwszej instancji. Opłata należna za składowanie odpadów na składowisku za rok 2020 wyniosła razem 1744812,90 zł. Opłata wynikająca z wykazu przedstawionego przez Spółkę wynosi jednak dużo więcej, bo 33388638,23 zł. Znaczna różnica wynika z tego, że Kolegium pominęło przy wyliczeniu opłaty należnej kwot opłat za magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji (podwyższone), bo takowe się od Spółki nie należały. W efekcie nie ma różnicy pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu przedstawionego przez Spółkę. Strona zadeklarowała bowiem kwotę znacznie przekraczającą opłatę należną. Eliminacja tego rodzaju wad deklaracji służy tryb ich korekty, a nie tryb z art. 288 ust. 1 pkt 2 Pr.o.ś., w którym wymierza się kwotę różnicy należnej do zapłaty.
Powyższa decyzja jest ostateczna i nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. Kwalifikacja działań Spółki z odpadami – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – została przesądzona w ostatecznej decyzji z dnia 25 kwietnia 2022 r. Nr SKO 4135/3/21. Z treści powyższej decyzji jednoznacznie wynika zatem, że Spółka nie była zobowiązana do naliczania opłaty podwyższonej za 2020 r., a więc – jak słusznie wskazał organ – decyzja w przedmiocie odroczenia terminu płatności tej opłaty została wydana z rażącym naruszeniem prawa dającym podstawę do wyeliminowania decyzji z dnia 19 sierpnia 2021 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Na marginesie należy jednocześnie zwrócić uwagę, że strona skarżąca sama naliczyła opłatę podwyższoną w oparciu o dokonaną samodzielnie kwalifikację własnych działań względem odpadów jako magazynowanie a nie składowanie, i uchyla się od korekty wykazu za 2020 r. Jak wynika z decyzji z dnia 25 kwietnia 2022 r., Spółka była obowiązana do przedłożenia w terminie do 31 marca 2021 r. wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, uwzględniającego opłatę za składowanie odpadów za rok 2020. W dniu 26 marca 2021 r. do organu wpłynął taki wykaz. Spółka przekazał także dokumenty ewidencji odpadów potwierdzające rodzaje i ilości odpadów umieszczanych na składowisku w 2020 r. Następnie, w dniu 15 lipca 2020 r. wpłynęła jego korekta. Ze złożonego przez Spółkę wykazu i dokumentów wynikało, że w ciągu roku 2020 strona skarżąca umieściła na składowisku w określonych przez nią ilościach odpady o kodach 160103 i 190503. W wykazie strona wyliczyła należną opłatę za ich składowanie w wysokości 33388638,00 zł, na którą składała się z kwot opłat podwyższonych. W wykazie Spółka nie uwzględniła jednak kwot opłat zwykłych. Jak wskazano natomiast na s. 2 decyzji z dnia 5 września 2024 r., Marszałek pismem z dnia 11 lipca 2022 r. wystosował do Spółki wezwanie do przedłożenia korekty wykazu za 2020 r. w zakresie usunięcia naliczonej opłaty podwyższonej za magazynowanie odpadów o kodach 160103 i 190503 bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania, oraz naliczenia opłaty podstawowej za składowanie tych odpadów na składowisku w roku 2020, zgodnie z ostateczną decyzją Kolegium z dnia 25 kwietnia 2022 r. (SKO 4135/3/21). Marszałek Województwa wskazał, że przedmiotowe wezwanie pozostało bez odpowiedzi i Spółka do dnia wydania weryfikowanej decyzji nie przedłożyła korekty wykazu. Jak wynika z akt administracyjnych (pierwszej i drugiej instancji) sprawy zakończonej decyzją SKO we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2022 r. Nr 4135/3/21 uchylającą decyzję Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 10 listopada 2021 r. Nr DOW-S-I.7253.33.2021.MW i umarzającą postępowanie pierwszej instancji w całości oraz zaświadczenia Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 5 czerwca 2025 r. nadesłanych przez organ w odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 20 maja 2025 r. strona skarżąca w dalszym ciągu nie dokonała korekty wykazu za 2020 r.
Przechodząc do oceny wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., należy zauważyć, że pojęcie "rażące naruszenie prawa" należy rozumieć naruszenie oczywiste i bezsporne (rażące naruszenie prawa nie może być efektem różnicy w wykładni danego przepisu, lecz musi wynikać z oczywistej różnicy pomiędzy nakazem prawnym a jego faktycznym wykonaniem (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1024/18; 11 maja 1994 r., sygn. akt III SA 1705/93), które nie daje się pogodzić z wymaganiami praworządności (tj. ze społecznymi i gospodarczymi skutkami jakie wywiera decyzja obarczona ww. wadą) podlegającej ochronie nawet za cenę naruszenia zasady ogólnej trwałości decyzji, wyrażonej wart. 16 § 1 K.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 266/18). Tym samym o tym, czy dane naruszenie jest rażące decyduje łączne wystąpienie następujących przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu oraz skutki jakie wywołuje dane rozstrzygnięcie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 824/09).
W rozpoznawanej sprawie organ słusznie wskazał w zaskarżonej decyzji, że Marszałek Województwa wydając decyzję z dnia 19 sierpnia 2021 r., w sposób rażący naruszył prawo, tj. art. 317 ust. 1 Pr.o.ś. Zgodnie z tym przepisem, termin płatności opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnej kary pieniężnej odracza się na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązanego do ich uiszczenia, jeżeli realizuje on terminowo przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku. Skoro Spółka nie miała obowiązku uiszczenia opłaty podwyższonej, to orzekanie o odraczaniu terminu płatności tej opłaty stanowi oczywiste i bezsporne naruszenie art. 317 ust. 1 Pr.o.ś. wynikające z oczywistej różnicy pomiędzy nakazem prawnym a stanem faktycznym sprawy. Tym samym zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie mógł zostać uwzględniony. Ponadto, SKO nie mogło – jak to zarzuca Spółka – poczynić żadnych ustaleń faktycznych odnośnie postępowania Spółki z odpadami, bowiem w ramach niniejszego postępowania niedopuszczalnym jest ponowne rozpatrywanie sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją, w tym analiza materiału dowodowego oraz ponowna ocena wystąpienia przesłanek, które legły u podstaw wydania decyzji o stwierdzenie nieważności której wniesiono. Przedmiotem postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy ostateczna decyzja (i tylko decyzja, nie zaś postępowanie, w wyniku którego ją wydano), której ono dotyczy, jest dotknięta którąkolwiek z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie dowodowe m.in. w kwestii kwalifikacji działań Spółki zostało przeprowadzone w sprawie zakończonej decyzją z dnia 25 kwietnia 2022 r. Nr SKO 4135/3/21, w uzasadnieniu której ustalono, że Spółka składowała a nie magazynowała odpady o kodzie 190503. Stąd też wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie miały żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
Słusznie organ również stwierdził, że ocena zgodności z prawem w trybie nieważnościowym decyzji z dnia 19 sierpnia 2021 r. polegała na zbadaniu, czy decyzja ta została podjęta zgodnie z aktualnym, obowiązującym w dniu jej wydania stanem prawnym. Przy czym, ocena ta następuje w oparciu o materiał dowodowy, jaki stanowił podstawę wydania kwestionowanej decyzji. W ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie są zbierane nowe dowody ani nie dochodzi do kolejnego rozpatrzenia sprawy. Z tego też względu za nieuzasadnione uznać należy żądanie Spółki o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w przedmiocie kwalifikacji jej działań z odpadami. Słusznym jest, że badanie ww. kwestii w prowadzonym postępowaniu nadzwyczajnym wykraczałoby poza jego zakres, którym jest zbadanie zgodności z prawem decyzji odraczającej termin płatności opłaty podwyższonej. To czyni zarzuty naruszenia art. 80 w zw. z art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a., art. 107 w zw. z art. 16 w zw. z art. 110 K.p.a. jak i art. 10 § 1 K.p.a. nieuzasadnionymi.
Brak konieczności naliczania przez stronę skarżącą opłaty podwyższonej prowadzi również do stwierdzenia, że ziściła się przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 19 sierpnia 2021 r. również na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. z uwagi na jej trwałą niewykonalność. Jak słusznie w tym zakresie stwierdziło Kolegium, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. uzależnione jest od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek: istnienia niewykonalności decyzji w momencie jej wydania oraz trwałego charakteru tej niewykonalności. Art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. wiąże wyraźnie istnienie trwałej niewykonalności decyzji z momentem jej wydania. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego powodująca niewykonalność decyzji powstała już po wydaniu decyzji nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności. Niewykonalność, która zaistniała po wydaniu decyzji, może być podstawą uchylenia lub stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ze względu na jej bezprzedmiotowość (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 505/96). Natomiast przez niewykonalność decyzji mającą charakter trwały rozumie się taką decyzję, której adresat jest na stałe pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków, dlatego ocena wykonalności decyzji nie może wiązać się tylko z datą wydania tej decyzji, lecz musi uwzględniać także okoliczności zachodzące później. Niewykonalność decyzji może być zarówno faktyczna, jak i prawna. W pierwszym przypadku nie ma możliwości technicznych, a w drugim – istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Na takie rozgraniczenie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2023 r. (sygn. akt II OSK 616/20), stwierdzając, że "niewykonalność decyzji obejmuje zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna pojawia się wtedy, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. O niewykonalności w tym znaczeniu można mówić również wtedy, gdy wykonanie decyzji wiązałoby się z dokonaniem np. czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego".
W rozpoznawanej sprawie decyzja z dnia 19 sierpnia 2021 r. obarczona jest niewykonalnością prawną. Działanie Spółki polegające na umieszczeniu odpadów o kodzie 190503 na składowisku odpadów – jak wynika z decyzji 25 kwietnia 2022 r. Nr SKO 4135/3/21 – stanowiło składowanie odpadów a nie ich magazynowanie. Z tego też względu wydając decyzję w przedmiocie odroczenia do dnia 31 grudnia 2024 r. terminu płatności opłaty podwyższonej za 2020 r. z tytułu magazynowania odpadów bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania na nieczynnej kwaterze składowiska odpadów, Marszałek Województwa stwierdził wystąpienie nieistniejącego stanu prawnego polegającego na magazynowaniu odpadów, z którym powiązał skutki prawne w postaci odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej, do naliczania której Spółka nie była uprawniona, choć w dalszym ciągu – mimo ostatecznej decyzji z dnia 25 kwietnia 2022 r. wskazującej jednoznacznie, że należna jest opłata zwykła – stoi na stanowisku, że taka właśnie opłata powinna zostać przez nią naliczona. Odroczenie terminu płatności nienależnej opłaty byłoby więc działaniem sprzecznym z obowiązującymi przepisami prawa. Związku z powyższym – jak słusznie stwierdziło Kolegium – ww. decyzja jest w sposób trwały niewykonalna. To powoduje, że również zarzut skargi naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. został uznany za nieuzasadniony.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 156 § 2 K.p.a., należy zwrócić uwagę, że sama Spółka naliczyła sobie opłatę podwyższoną, nie korygując wykazu za 2020 r. mimo wezwania i decyzji z dnia 25 kwietnia 2022 r. Ponadto, przedmiotem decyzji, której w rozpoznawanej sprawie stwierdzono nieważność, jest odroczenie terminu płatności "nieistniejącej" opłaty podwyższonej, której strona skarżąca nie jest zobowiązana naliczać. Mało istotne są zatem twierdzenia, że decyzja z dnia 19 sierpnia 2021 r. została już przez Spółkę zrealizowana, że w konsekwencji nie ma możliwości powrotu do stanu z dnia wydania decyzji, zaś decyzja Marszałka Województwa implikowała powstanie szeregu obowiązków dla strony, ale również skutkowała brakiem podstaw do uzyskiwania zgody na wydobywanie odpadów z terenu składowiska za pomocą korekty instrukcji prowadzenia składowiska w tym zakresie, a tym samym – w sytuacji gdy odpady zostały zagospodarowane zgodnie z treścią decyzji – wywołało nieodwracalne skutki prawne. Spółka działa samowolnie, wbrew treści decyzji z dnia 25 kwietnia 2022 r. Zatem powoływanie się na fakt wyziewania odpadów – ze względu na przedmiot decyzji z dnia 19 sierpnia 2021 r. – jest całkowicie nieuzasadnione. Słusznie organ wskazał, że obowiązek usunięcia odpadów ze składowiska odpadów nie został nałożony na Spółkę decyzją z dnia 19 sierpnia 2021 r., lecz był bezpośrednią konsekwencją działań Spółki polegających na zdeponowaniu odpadów bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób zdeponowania na nieczynnej kwaterze składowiska. Wskazane przez Spółkę okoliczności faktyczne polegające na wywiezieniu i zagospodarowaniu odpadów ze składowiska nie stanowią więc nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., stanowiących negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji.
Jak stanowi art. 156 § 2 K.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Istotne jest, że pojęcie "nieodwracalnych skutków prawnych" nie obejmuje skutków, jakie dotychczas wywołała decyzja oraz faktycznych możliwości odwrócenia skutków nią wywołanych. Odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Tym samym, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji (uchwała składu 7 sędziów Sadu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1259/19). Powyższe oznacza, jak słusznie wskazało Kolegium, że decyzja z dnia 19 sierpnia 2021 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w znaczeniu opisanym powyżej. Tym samym nie wystąpiła żadna z negatywnych przesłanek uniemożliwiających orzekanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższego rozstrzygnięcia.
Uwzględniając powyższe, należało stwierdzić za organem, że w rozpoznawanej sprawie bez wątpienia wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine i pkt 5 K.p.a., tj. decyzja o odroczeniu terminu płatności opłaty podwyższonej została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz jest trwale niewykonalna. Biorąc to pod uwagę, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, a to obligowało do oddalenia skargi w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Stąd orzeczono jak w sentencji.