II SA/WR 786/22

II SA/Wr 786/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /sprawozdawca/
Gabriel Węgrzyn /przewodniczący/
Władysław Kulon
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 271 ust. 5a
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Dz.U. 2012 poz 145
art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 135
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Protokolant: asystent sędziego Artur Stefański po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2023 r. sprawy ze skargi S. sp. z o. o. w K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 25 sierpnia 2022 r., nr WR.RUO.4700.4.2021.DWL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 1024 (jeden tysiąc dwadzieścia cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją nr WR.RUO.4700.4.2021.DWL z dnia 26 sierpnia 2022 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej Dyrektor RZWG, organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. (dalej Dyrektor ZZ, organ I instancji) z dnia 22 grudnia 2020 r. odmawiającą S. Sp. z o. o. (dalej jako skarżąca, S.) stwierdzenia nadpłaty opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych za okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. ustalonej na kwotę 2672 zł.
Organ I instancji ustalił, że pozwolenie wodnoprawne wygasło w zakresie wykonania urządzeń wodnych. Jednak w zakresie poboru wód pozwolenie wodnoprawne pozostało w obrocie prawnym, skoro w okresie, którego dotyczy postępowanie - w 2018 r. – S. nie wystąpiła o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego.
W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ II instancji powołał się na decyzję Starosty Jeleniogórskiego z dnia 4 grudnia 2014 r. udzielającej S. pozwolenia wodnoprawnego. Dyrektor RZGW podkreślił, odnosząc się do zarzutu odwołania, że przedmiotową decyzją Starosta udzielił dwóch rodzajów pozwoleń: na wykonanie urządzeń wodnych oraz na szczególne korzystnie z wód w postaci poboru wód z potoku J. S. nie wykonała urządzeń służących do poboru wód, i w tym zakresie pozwolenie wodnoprawne wygasło (zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, Dz. U. z 2012 r. poz. 145). Wygaśniecie pozwolenia na wykonanie urządzenia wodnego nie oznacza natomiast, że automatycznie wygasa pozwolenie na szczególne korzystanie z wód w zakresie określonym w punkcie II decyzji. Jak wskazują akta sprawy, decyzją dyrektora ZZ z dnia 13 października 2020 r. ostateczną od dnia 4 listopada 2020 r. wygaszono pozwolenie w zakresie poboru wód.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) przepisu prawa materialnego, a to art. 271 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, który nie powinien mieć zastosowania w sprawie, gdyż w związku z niewykonaniem urządzeń wodnych pobór wody w ogóle nie był możliwy; 2) przepisu prawa procesowego, a to art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości dotyczącej zagadnienia, czy pozwolenie wodnoprawne nie wygasło w całości, a jedynie w części dotyczącej wykonania urządzeń wodnych, podczas gdy niewykonanie urządzeń wodnych jest instrumentalnie powiązanie z niemożnością korzystania z usługi wodnej.
Skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów.
W rozwinięciu skargi S. wskazuje, że Dyrektor ZZ począwszy od 2018 r. naliczał S. opłatę stałą za usługi wodne za pobór wód powierzchniowych dla naśnieżania stoków narciarskich. Skarżąca wskazuje, że skoro nie wybudowała urządzeń wodnych, to pozwolenie wodnoprawne wygasło jeszcze w 2017 r. W związku z tym wystąpiła o zwrot nienależnie pobranej opłaty, czemu dyrektor ZZ decyzją z dnia 22 grudnia 2020 r. odmówił.
Skarżąca twierdzi, że skutek w postaci wygaśnięcia pozwolenia dotyczy całości decyzji, a nie jedynie części dotyczącej wykonywania urządzeń wodnych. Nie jest przecież możliwe korzystanie z wód bez uprzedniego wykonania urządzeń, które miałyby temu celowi służyć. Skoro Spółka nie skorzystała z uprawnienia na wykonanie urządzeń wodnych, to tym bardziej nie była zainteresowana poborem wód. Treść pouczenia jasno wskazuje, że skutek w postaci wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego powinien objąć całe pozwolenie, a nie jedynie część dotyczącą wykonania urządzeń wodnych. Wątpliwości zgodnie z art. 7a k. p .a. powinny być rozstrzygnięte na korzyść Spółki.
Zarzut braku wniesienia reklamacji nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania, skoro decyzja, na podstawie której nałożona została opłata w ogóle nie istniała w dniu ustalania opłaty stałej. Wygaszenie pozwolenia wodnoprawnego decyzją z dnia 13 października 2020 r. było próbą S. doprowadzenia stanu prawnego do zgodności z rzeczywistością. Podpierając się orzecznictwem, skarżąca argumentuje, że dopiero realne korzystanie z wód rodzi obowiązek poniesienia opłaty stałej, a sam fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego takiego obowiązku nie implikuje. Skoro zatem urządzenia wodne nie zostały wybudowane, to pobór wody nie był możliwy. Ponadto pozwolenie wodnoprawne w dacie ustalania opłaty stałej było wygaszone, a w konsekwencji art. 271 ust. 3 Prawa wodnego nie powinien mieć zastosowania w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW zwraca się o jej oddalenie. Organ II instancji argumentuje, powołując się na art. 135 ustawy Prawo wodne z 2001 r., że wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego nie oznacza, że automatycznie wygasa pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód, które zostało określone w tej samej decyzji. S. nie przedstawiła organom Wód Polskich decyzji stwierdzającej wygaśnięcie poszczególnych pozwoleń wodnoprawnych udzielonych decyzją Starosty z 2014 r., a dopiero decyzją z dnia 13 października 2020 r. Dyrektor ZZ działając na wniosek S. z dnia 6 kwietnia 2020 r. wygasił decyzję Starosty z dnia 4 grudnia 2014 r.
Ponadto z brzmienia art. 271 ust. 5a Prawa wodnego (w wyniku nowelizacji Prawa wodnego, która weszła w życie 23 listopada 2019 r.) organ II instancji wywodzi, że sam fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego stanowi podstawę nałożenia opłaty stałej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p. p. s. a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p. p. s. a. oddala skargę.
W kontrolowanej sprawie Sąd uwzględnił skargę i wyeliminował wydane decyzje z obrotu prawnego, aczkolwiek nie w pełni z przyczyn, jakie wyartykułowano w skardze.
Istotę prawną sporu stanowi ocena zasadności określenia opłaty stałej za pobór wód w sytuacji, gdy faktycznie pobór nie nastąpił, pozwolenie wodnoprawne nie zostało zrealizowane, a ramy sprawy wyznaczone są zmienionym stanem prawnym, modyfikującym literalnie punkt początkowy pobierania opłaty stałej. Jeżeli podważenie zasadności nałożonej opłaty stałej okaże się skuteczne, to tym samym usprawiedliwione będzie kwestionowanie pobranej opłaty, czyli uwzględnienie wniosku o stwierdzenie nadpłaty.
Na początku należy zauważyć, że instytucja opłat za usługi wodne nie była znana ustawie Prawo wodne z 2001 r., która tylko szczątkowo odnosiła się do instrumentów ekonomicznych w gospodarce wodami, w tym opłat (w szczególności opłata za użytkowanie obwodu rybackiego z art. 13 ust. 3, opłata roczna za użytkowanie gruntów państwowych pokrytych wodami - art. 20 ust. 1). Dopiero wejście w życie w dniu 1 stycznia 2018 r. obowiązującej ustawy Prawo wodne wprowadziło do polskiego systemu prawnego rozbudowany katalog instrumentów ekonomicznych, w tym opłat za usługi wodne.
Stanowiło to realizację celów określonych Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. 2000/60/WE ustanawiającą ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. U. UE. L. 2000. 327.1), która w art. 9 nakazuje uwzględniać zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, w szczególności zgodnie z zasadą “zanieczyszczający płaci".
Dyrektywa jako usługi wodne definiuje usługi umożliwiające pobór, piętrzenie, magazynowanie, uzdatnianie i dystrybucję wód powierzchniowych lub podziemnych, odbieranie i oczyszczanie ścieków, które są następnie odprowadzane do wód powierzchniowych (art. 2 pkt 38).
Zasada “zanieczyszczający płaci" oznacza obowiązek zanieczyszczającego ponoszenia wszelkich kosztów zanieczyszczeń, i ma swoją genezę w aktach prawa międzynarodowego (w literaturze prawniczej zob. M. Pchałek (w:) M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J. Jerzmański, S. Urban, J. Jendrośka, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2011, s. 170).
Trzeba uwypuklić, że w przedmiotowej sprawie stanowiące podstawę naliczenia opłaty stałej pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzeń służących do poboru wód oraz na szczególne korzystanie z wód udzielonym zostało udzielone decyzją Starosty Jeleniogórskiego z dnia 4 grudnia 2014 r., a więc jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.
Zgodnie z brzmieniem art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 145, dalej Prawo wodne z 2001 r.) pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na szczególne korzystanie z wód oraz na wykonanie urządzeń wodnych.
Naliczona opłata stała obejmuje okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. i dotyczy poboru wód z potoku J.
Ustawodawca zdecydował, że pozwolenia wodnoprawne wydane na podstawie Prawa wodnego z 2001 r. zachowują moc (art. 545 ust. 7 Prawa wodnego z 2017 r.).
Skoro zatem pozwolenia wodnoprawne wydane przed 2018 r. zachowały moc, to kwestia naliczania opłat stałych, w tym za pobór wód, aktualizuje się z dniem 1 stycznia 2018 r., bowiem tego dnia wchodzi w życie Prawo wodne z 2017 r., i nie zawiera ów akt przepisów przejściowych wskazujących inny termin obowiązywania przepisów wprowadzających do ustawodawstwa opłatę stałą (art. 270 Prawa wodnego) i określających sposób ustalania jej wysokości (art. 271 Prawa wodnego).
Organy obydwu instancji jako podstawę prawną decydującą o kierunku rozstrzygnięcia wskazały art. 271 ust. 5a ustawy 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, która to regulacja weszła w życie dnia 23 listopada 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170).
Przepis art. 271 ust. 5a Prawa wodnego stanowi, że opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę.
Pozwolenie wodnoprawne wydane na rzecz skarżącej w 2014 r. otworzyło pewną nową sytuację prawną, której beneficjentem była skarżąca. W zakresie poboru wód powierzchniowych pozwolenia udzielono do końca 2033 r., zaś w zakresie wykonania urządzeń wodnych pouczono, opierając się na art. 135 pkt 3 Prawa wodnego z 2001 r., że wygasa ono w razie nierozpoczęcia wykonywania urządzeń wodnych w okresie 3 lat od daty ostateczności pozwolenia. Stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji (art. 138 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r.).
Jak podnosi organ II instancji, pozwolenie wodnoprawne zostało ostatecznie wygaszone z dniem 4 listopada 2020 r.
Zdaniem skarżącej pozwolenie wygasło jeszcze w 2017 r., ponieważ urządzenia wodne nie zostały wykonane, co uniemożliwiło pobór wód, a decyzja wygaszająca z 2020 r. ma jedynie charakter deklaratywny, i nie kształtuje zakresu uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego (potwierdza tylko fakt braku tych uprawnień).
Zarówno niewykonanie urządzeń wodnych, jak i fakt, że nie nastąpił pobór wód, stanowią w sprawie okoliczności niesporne.
Odnosząc się do esencji sprawy i biorąc pod uwagę zmiany stanu prawnego, w których funkcjonuje pozwolenie wodnoprawne wydane na rzecz skarżącej, Sąd w pierwszym rzędzie podjął się zbadania kwestii zastosowania art. 271 ust. 5a Prawa wodnego (który to przepis wszedł w życie dnia 23 listopada 2019 r., na podstawie art. 1 pkt 51 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw), do pozwoleń wodnoprawnych wydanych wcześniej (przed dniem 23 listopada 2019 r.), w tym pod rządem ustawy Prawo wodne z 2001 r.
Sąd zważył, że zaczynem sytuacji prawnej, w której znalazła się skarżąca, i która spowodowała spór prawny, jest ostateczne pozwolenie wodnoprawne z 2014 r. To na kanwie tego pozwolenia, utrzymanego w mocy na podstawie przepisów przejściowych, powstają obowiązki prawne związane z ponoszeniem określonych opłat, w tym opłaty stałej.
W ocenie Składu Orzekającego przepis art. 271 ust. 5a Prawa wodnego ma zastosowanie do spraw, w których pozwolenie wodnoprawne zostało wydane po wejściu w życie wskazanego przepisu, to znaczy po dniu 23 listopada 2019 r. A contrario, nie ma zastosowania do spraw, w których pozwolenie wodnoprawne wydano przed dniem 23 listopada 2019 r.
Sąd oparł się przy tym na fundamentalnej dla europejskiej kultury prawnej zasadzie niedziałania prawa wstecz, o której wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 2002 r. , sygn. P 7/01, OTK-A 2002/6/80) podkreślając, że zasada niedziałania prawa wstecz jest dyrektywą postępowania organów prawodawczych, polegającą na zakazie stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowoustanowione normy prawne do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowo ustanowionych norm prawnych. Nadanie normom mocy wstecznej następuje bowiem, gdy ustawodawca nakazuje kwalifikować według norm nowych zdarzenia zaistniałe przed wejściem tych norm w życie.
Nie ma w tym przypadku zastosowania zasada retrospekcji, czyli działania nowej ustawy do wcześniejszych stosunków prawnych o charakterze "otwartym", ciągłym, czyli takich, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (zob. Ewa Łętowska, Polityczne aspekty prawa intertemporalnego, (w:) Państwo, prawo, obywatel, Wrocław 1989, s. 355).
Skład Orzekający podążył tym samym za poglądami wyrażonymi w orzecznictwie Sądu Naczelnego, gdzie zajęto stanowisko, że art. 271 ust. 5a Prawa wodnego ma zastosowanie do spraw, w których pozwolenie wodnoprawne zostało wydane po jego wejściu w życiem, czyli po 23 listopada 2019 r. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. III OSK 6496/21, CBOIS). Skoro pozwolenie wodnoprawne wydane na rzecz skarżącej stało się ostateczne jeszcze przed wejściem w życie przepisów art. 271 ust. 5a i ust. 5b Prawa wodnego, to ustalenie opłaty stałej nie może być powiązane jedynie z istnieniem pozwolenia wodnoprawnego. Okoliczność ta stanowi zdarzenie zamknięte. Nie ma zatem w szczególności charakteru otwartego lub ciągłego, a skutki wydania przedmiotowej decyzji nie mogą być oceniane przez pryzmat przepisów nieistniejących w dacie jej wydania. Dlatego też w świetle obowiązującego art. 271 ust. 5a Prawa wodnego znaczenie ma wydanie pozwolenia wodnoprawnego i uzyskanie przez nie waloru ostateczności. Okoliczność ta powinna być brana pod uwagę przy ocenie, czy w tej sprawie znajdzie zastosowanie zasada retrospekcji, czyli zastosowania nowych przepisów do zdarzeń powstałych w przeszłości i mających charakter ciągły. Nie można bowiem abstrahować od daty, w której doszło do zdarzenia (tj. uzyskania przez decyzję waloru ostateczności), z którym ustawodawca wiąże obecnie naliczenie opłaty stałej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. III OSK 4652/21, CBOIS).
W tym świetle w sprawie nie znajdzie zastosowania powoływany przez adwersarzy przepis art. 271 ust. 5a Prawa wodnego, i myli się organ II instancji wskazując, że w przedmiotowej sprawie przepis ten powinien być aplikowany. Wolą ustawodawcy było bowiem stosowanie przepisu art. 271 ust. 5a Prawa wodnego dla pozwoleń wodnoprawnych wydanych po wejściu w życie tej regulacji.
Przyjęcie niedopuszczalności zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 271 ust. 5a Prawa wodnego nie rozstrzyga jeszcze o istocie sporu pomiędzy skarżącym a organem. Oznacza jedynie, że wśród odpowiednich dla sprawy regulacji prawnych nie istnieje przepis automatycznie łączący ponoszenie opłaty stałej za pobór wód z funkcjonowaniem w obrocie prawnym pozwolenia wodnoprawnego.
Jądro sporu w sensie "materialnym" wyznacza ocena, czy opłata stała za pobór wód, na gruncie stanu prawnego adekwatnego dla sprawy, związana jest z samym faktem legitymowania się pozwoleniem wodnoprawnym, czy też konieczna jest faktyczna realizacja pozwolenia wodnoprawnego w zakresie poboru wody.
Warto naświetlić, że opłaty za usługi wodne należą, w myśl at. 267 Prawa wodnego, do instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Opłatę za usługi wodne pobiera się, między innymi, za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych (art. 268 pkt 1 Prawa wodnego).
Jak stanowi art. 270 ust. 1 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz z opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych.
Jeżeli ustawodawca opłatę za usługi wodne (czyli także opłatę stałą) łączy z poborem wód, to elementem immanentnym jest pobór, czyli w znaczeniu językowym czerpanie z jakiegoś źródła (Słownik języka polskiego PWN). W ocenie Sądu nie przeczy temu zasada obliczania opłaty stałej wyrażona w art. 271 ust. 2 i 3 Prawa wodnego. To, że wśród podanych parametrów ustawodawca wymienia maksymalną ilość wody, która może być pobrana wyrażoną w m3, nadaje opłacie stałej charakter swoistego abonamentu, stałego ekwiwalentu za korzystanie z zasobu środowiska, co następnie znajduje systemowe uzupełnienie w opłacie zmiennej, uzależnionej od ilości faktycznie pobranych wód. Nie anuluje to wszakże powiązania opłaty z poborem wód. Brak poboru spowodowany brakiem urządzeń wodnych służących poborowi nie może skutkować opłatą, ponieważ ustawodawca europejski definiując usługi wodne wskazuje na pobór (i inne czynności faktycznego korzystania ze środowiska), a i polski ustawodawca w art. 270 ust. 6 Prawa wodnego wysokość opłat za usługi wodne uzależnia między innymi od ilości pobranej wody, i od tego jaką wodę pobrano (podziemną czy powierzchniową). Jeżeli opłata za usługę wodną abstrahowałaby od ilości pobranej wody, to tym samym przepis art. 270 ust. 6 stawałby się normą niepełną, ponieważ w przepisie mowa o "ilości" oraz "pobraniu".
W powyższym zakresie stosownych ustaleń i ocen powinny dokonać organy, ponieważ zaniechały w dotychczasowym postępowaniu takich ustaleń i ocen, przyjmując, że są bez znaczenia ze względu na art. 271 ust. 5a Prawa wodnego. Takie stwierdzenie Sąd odnalazł zarówno w decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i w decyzji organu II instancji (w postaci, że nowa regulacja prawna odmienia dotychczasowe orzecznictwo).
Z tego powodu ponownie należy rozważyć w postępowaniu administracyjnym, czy faktyczne niezrealizowane pozwolenie wodnoprawne daje kompetencję do nałożenia opłaty stałej, a także czy brak wykonania urządzeń służących do poboru wód nie prowadzi do tego, że realnie pobór wód nie następuje, co także może warunkować nałożeniem opłaty stałej.
Sąd już wcześniej wskazał podkreślane w prawie Unii Europejskiej i w prawie polskim podstawy, przesłanki i związki opłaty stałej z zasadami ochrony środowiska, w tym z zasadą zanieczyszczający płaci.
Zasada ta znajduje bezpośrednie odzwierciedlenie w art. 86 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Każdy jest obowiązany do dbałość o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie) oraz w art. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia). Jest to więc zasada ogólna nie tylko prawa ochrony środowiska, ale także zasada rangi konstytucyjnej.
Przeniesienie zasady “zanieczyszczający płaci" na płaszczyznę Prawa wodnego, w szczególności w zakresie opłat za usługi wodne, oznaczać będzie obowiązek poniesienia opłat za te usługi wodne, z których faktycznie skorzystano.
Taki kierunek interpretacyjny dominował w orzecznictwie sądowoadministracynym w odniesieniu do spraw sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej, wprowadzającej art. 271 ust. 5a. Ugruntowało się jednolite stanowisko co do tego, że pozwolenie wodnoprawne jest źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, jednak samo jego istnienie nie jest warunkiem wystarczającym do określenia tej opłaty. Przyjęto, że wykładnia ta jest w pełni zgodna z zasadami odpłatności za usługi wodne wynikającymi z ustawy Prawo wodne, a zwłaszcza z zasadą zwrotu kosztów usług wodnych oraz zasadą "korzystający płaci". Odpłatność za usługę wodną należy się tylko wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej; korzystanie z pozwolenia wodnoprawnego (a zatem i naliczenie opłat) uzależnione jest od posiadania niezbędnego urządzenia wodnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. III OSK 684/21, CBOIS). Obciążenie tego rodzaju opłatą za korzystanie ze środowiska jest niedopuszczalne, kiedy brak jest urządzeń wodnych, które ujmowałyby wodę opadową lub roztopową (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. III OSK 4652/21, CBOIS).
Sąd stoi na stanowisku, że z uwagi na brak możliwości faktycznego korzystania z usługi wodnej opłata roczna stanowiłaby należność o charakterze fiskalnym, a nie opłatę w ścisłym rozumieniu tego terminu. Istotą instytucji opłaty, w przeciwieństwie do podatku, jest otrzymanie w zamian za jej uiszczenie jakiegoś ekwiwalentu, którym w przedmiotowej sprawie byłoby pobranie wód. Skoro takie pobranie nie nastąpiło, co oznacza brak ekwiwalentności, to świadczenie takie traci charakter opłaty przyjmując postać daniny o charakterze czysto fiskalnym. Tymczasem ustawodawca ma na myśli daninę publiczną za pobór określonego zasobu środowiska. Idzie za tym obowiązek organów stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). Decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa, przez co są nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa.
W tym sensie Sąd przychyla się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 7a k. p. a.
Oprócz tego, odwołując się do wykładni systemowej obejmującej prawo ochrony środowiska, którego element stanowi ustawa Prawo wodne, Sąd potraktował opłatę za usługi wodne jako funkcjonalny substytut opłat za korzystanie ze środowiska, będących przedmiotem normowania działu II w tytule V ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej POŚ). Z art. 273 ust. 1 POŚ wprost wynika, że opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza (pkt 1), składowanie odpadów (pkt 4), zaś art. 274 ust. 1 POŚ stanowi, że wysokość opłat za korzystanie ze środowiska zależy odpowiednio od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza (pkt 1); wysokość opłaty za składowanie odpadów zależy od ilości i rodzaju składowanych odpadów (art. 274 ust. 5). Rozszerzając przykłady, funkcjonalnym odpowiednikiem opłaty za korzystanie ze środowiska, na płaszczyźnie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, jest opłata za usuniecie drzewa lub krzewu (art. 84 i nast.).
Prowadzi to konkluzji, że opłata stała za usługi wodne, jako opłata za korzystanie ze środowiska, pobierana jest za rzeczywiste skorzystanie z zasobu środowiska (wody), podobnie jak i opłaty za korzystanie z innych zasobów środowiska, które powiązane są z konkretnymi parametrami obrazującymi ilość, rodzaj. Za korzystanie ze środowiska w myśl art. 7 ust. 1 POŚ płaci ten, kto faktycznie je zanieczyszcza – korzysta z niego (zasada zanieczyszczający płaci). W tym ramach mieści się przykładowo wskazana wcześniej opłata za wprowadzania gazów do powietrza, jak i opłata stała za pobór wód.
Wskazując organom kierunek prowadzenia sprawy w ponownie prowadzonym postępowaniu należy jeszcze zauważyć, że jak stanowił art. 135 pkt 3 Prawa wodnego z 2001 r. pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne. Stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji (art. 138 Prawa wodnego z 2001 r.).
W obowiązującym Prawie wodnym analogiczną treść posiada przepis art. 414 ust. 1 pkt 3 stanowiąc: pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne.
Z treści tych przepisów wynika, że faktyczne wykonanie w określonym terminie urządzeń wodnych, służących np. do poboru wód determinuje funkcjonowanie w obrocie prawnym pozwolenia wodnoprawnego, a niewykonanie urządzeń wodnych pociąga za sobą wygaszenie pozwolenia wodnoprawnego. Ewentualna utrata mocy pozwolenia wodnoprawnego ma istotne znaczenie z punktu widzenia możliwości wymierzenia opłaty stałej, co wyraźnie wynika z art. 271 ust. 5a Prawa wodnego. Kwestia ta ma jednak uboczne znaczenie, bowiem jak już wyżej wskazano, w ocenie Składu Orzekającego norma ta nie miała w tej sprawie zastosowania.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią adekwatny dla sprawy stan prawny, w szczególności to, że nie znajdzie zastosowania przepis art. 271 ust. 5a obowiązującego Prawa wodnego. W tej perspektywie, uwzględniając poczynione rozwadnia Sądu, organy ocenią, czy zasadne jest nakładanie opłaty stałej w sytuacji faktycznego nieskonsumowania pozwolenia wodnoprawnego, bowiem skoro nie wykonano urządzeń wodnych, to wykluczone zostało skorzystanie z usługi wodnej w postaci poboru wody.
Po analizie w zakresie wskazanym przez Sąd, i uzyskaniu przez organ konkluzji co do trafności nałożenia opłaty stałej, organ oceni, czy wniosek skarżącej z dnia 24 września 2020 r. o stwierdzenie nadpłaty zasługuje na uwzględnienie.
Z wyżej przedstawionych powodów Sąd dopatrzył się naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez pochopne zastosowanie nieadekwatnego dla chronologii sprawy przepisu prawnego a także błędnie interpretując charakter opłaty jako daniny publicznej. Naruszono także przepis art. 7a k. p. a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy nie rozstrzygając wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p. p. s. a. w związku z art. 205 §1 p. p. s. a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 1024 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.