II SA/Wr 782/22

II SA/Wr 782/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Gabriel Węgrzyn /sprawozdawca/
Halina Filipowicz-Kremis
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne
Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1064
art. 7 ust. 1 i 2, art. 23 ust. 2a
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2023 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia. 24 sierpnia 2022 r. nr SKO 4113/1/2022 w przedmiocie odmowy uzgodnienia wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 24 VIII 2022 r. (SKO 4113/1/2022) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej jako SKO), po rozpatrzeniu zażalenia K. J. (dalej jako "skarżąca"), utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza B. z dnia 28 VI 2022 r. (Nr 37/2022) odmawiające uzgodnienia wniosku skarżącej o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża wód leczniczych z ujęcia w S.
Jak wynika z akt administracyjnych powyższe postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach:
W dniu 14 IV 2021 r. wpłynęło do organu I instancji wystąpienie Marszałka Województwa Dolnośląskiego o uzgodnienie wniosku skarżącej o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża wód leczniczych z ujęcia w S. na działkach nr [...] i nr [...].
Postanowieniem z 26 IV 2021 r. (16/2021) organ I instancji, działając na podstawie art. 7 i art. 23 ust. 2a ustawy z dnia 9 VI 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2020 r., poz. 1054, ze zm.) dalej jako "PGG", odmówił uzgodnienia. Organ I instancji stwierdził sprzeczność zamierzenia ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B. (przyjętego uchwalą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] II 2013 r. oraz późniejszymi uchwałami zmieniającymi) – dalej jako "Studium". Zaznaczono, że w Studium zaleca się ograniczenie nierolniczego wykorzystania terenu do niezbędnego minimum. Wskazano też na możliwą kolizję planowanej działalności z uprawnieniami Z. sp. z o.o. w B. do eksploatacji komunalnego ujęcia wody – odwiert [...] (działka nr [...] obręb G.), co może skutkować ograniczeniem zasobów eksploatacyjnych.
SKO po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z dnia 16 VI 2021 r. (SKO 4113/1/2/21), utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
Wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 13 I 2022 r. (II SA/Wr 418/21) uwzględniono skargę skarżącej uchylając postanowienia organów obu instancji. Sąd stwierdził przekroczenie uprawnień, jakie organom uzgadniającym przyznał ustawodawca. Zaznaczył, że za nieuprawnioną trzeba uznać całość uwag organów uzgadniających odnoszących się do kolizji planowanego przedsięwzięcia z korzystaniem z komunalnego ujęcia wody [...] zlokalizowanego na działce nr [...], obręb G. Żadne bowiem inne kryterium - określone w Studium - niż sposób wykorzystania nieruchomości, nie może determinować dopuszczalności prowadzenia działalności wydobywczej. Jeśli zaś organ uzgadniający zamierza się powołać na sprzeczność zamierzenia z wykorzystaniem nieruchomości określonym w odrębnych przepisach, to musi wskazać konkretnie, w jaki sposób i dlaczego udzielenie koncesji narusza konkretnie unormowania wskazane w obowiązującym akcie prawnym. W konsekwencji Sąd zalecił, że rzeczą organów będzie dokonanie analizy Studium i ewentualnych konkretnych unormowań, zawartych w aktach prawnych, mających (wedle organów) zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i ponowne wydanie orzeczenia.
Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji postanowieniem z dnia 28 VI 2022 r. (Nr 37/2022) odmówił uzgodnienia wniosku. Wyjaśnił przy tym, że przyczyną takiego stanowiska jest brak we wniosku skarżącej: 1) informacji o istniejącym strategicznym ujęciu wody w obrębie działki nr [...] w G. wraz ze strefą ochronną komunalnego ujęcia i urządzeń służących zaopatrzeniu w wodę przeznaczoną do spożycia, 2) informacji o sposobie oddziaływania planowanej działalności górniczej na to ujęcie wody i jego strefę ochronną, 3) projektu zagospodarowania złoża, o którym mowa na str. 2, 7 i 8 wniosku oraz w art. 26 ust.3 PGG, a który stanowi obligatoryjny element wniosku o udzielenie koncesji.
SKO, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, powołanym na wstępie postanowieniem z 24 VIII 2022 r. (SKO 4113/1/2022) utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu swojego postanowienia SKO powtórzyło motywy organu I instancji wyjaśniając, że podstawą odmowy uzgodnienia wniosku skarżącej są braki wymienione w postanowieniu organu I instancji. Wyjaśniono przy tym, że ujęty we wniosku o udzielenie koncesji projektowany obszar i teren górniczy "[...]" o powierzchni [...] m2, obejmuje istniejące i zaznaczone w Studium ujęcie wody wraz ze strefą ochronną komunalnego ujęcia i urządzeń służących zaopatrzeniu w wodę przeznaczoną do spożycia. Wskazano na rażący brak we wniosku o wydanie koncesji, polegający na pominięciu i nieodniesieniu się do istniejącego ujęcia gminnego, ani sposobu oddziaływania planowanej działalności górniczej na to ujęcie wody. Niniejszy brak we wniosku może skutkować tym, że organ koncesyjny może być pozbawiony wiedzy na temat lokalizacji w projektowanym obszarze i terenie górniczym istniejącego ujęcia komunalnego, w tym informacji o strefach ochronnych dla tego ujęcia. Ujęcie wody - odwiert [...] zlokalizowany na działce nr [...] w G. posiada ustanowioną strefę ochrony bezpośredniej. Pobór wody z tego ujęcia odbywa się na podstawie prawomocnej decyzji pozwolenia wodnoprawnego OŚR.6223-64/05/06 wydanej przez Starostwo Powiatowe w K. w 2006 r. mającej ważność do 30 VI 2026 r. Ujęcie powstało w latach 1993-1995 przede wszystkim dla zaopatrzenia w wodę wsi G. Z uwagi na brak alternatywnych źródeł wody, z ujęcia tego korzystają również mieszkańcy S.(1), S., K. i Osiedla S. SKO zwróciło uwagę na kolizję z wykonywaniem uprawnień na obszarze ochrony ujęcia wody pitnej — odwiert [...] w G. Nieuwzględnienie we wniosku o udzielenie koncesji istniejącego ujęcia wody pitnej wraz z jego strefą ochronną stanowi naruszenie przepisu § 1 i 2 (w tym § 2 ust. 2 pkt 1) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 IV 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż, w związku z art. 26 ust. 3 i 5 PGG oraz art. 120 i 121 ustawy z dnia 20 VII 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm.). W toku badania wniosku o udzielenie koncesji stwierdzono brak formalny we wniosku polegający na niedołączeniu do wniosku "Projektu zagospodarowania złoża", o którym mowa na stronie 2, 7 i 8 wniosku oraz w art. 26 ust. 3 PGG. Niniejszy brak formalny uniemożliwia weryfikację wniosku, a w dalszej kolejności uzgodnienie całości wniosku o udzielenie koncesji, w szczególności w odniesieniu do terenu ujęcia komunalnego [...] i obszaru ochronnego dla tego ujęcia. Zastrzeżono przy tym, że kwestii tej nie rozstrzyga uzyskana wcześniej przez skarżącą decyzja środowiskowa. W obszarze przedsięwzięcia określonym w Karcie Informacyjnej dla potrzeb decyzji środowiskowej wskazano, żę nie występują inne ujęcia wody i nie jest on położony w obrębie Głównego Zbiornika Wód Podziemnych, zgodnie z danymi opublikowanymi na geoportalu Państwowego Instytutu Geologicznego oraz zgodnie z opinią PGW Wody Polskie Zarządu Zlewni w N. z dnia 29 VII 2020 r. (nr [...]). Inaczej ma się sprawa dotycząca projektowanego obszaru i terenu górniczego, analizowanego na etapie uzgadniania wniosku o udzielenie koncesji, który to obszar i teren górniczy położony jest w części obrębu Głównego Zbiornika Wód Podziemnych.
W dalszej kolejności SKO, za organem I instancji, zwróciło uwagę na postanowienie Studium dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy. Wyjaśniło, że w części I Studium "Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów" w ust. 1 "Główne cele polityki przestrzennej gminy" ustalono, że dla miejscowości S.(1), S.(2), S., G. przewiduje się podtrzymanie funkcji rolniczej oraz rozwój funkcji mieszkaniowej. Jednocześnie w części III Studium "Kierunki i zasady kształtowania terenów otwartych wyłączonych z zainwestowania" w ust. 1 "Kierunki i zasady kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej" ustalono, że rejonem najbardziej predysponowanym do rozwoju funkcji rolniczej są obszary wzdłuż N.(1), w tym obręb S. i G. Zaleca się ograniczenie przeznaczenia tych terenów na cele nierolnicze do niezbędnego minimum. Wiąże się to z występowaniem w tym rejonie gleb o wyższej klasie bonitacji (gleby klasy III), które podlegają ochronie. Planowane wykonywanie działalności objętej wnioskiem o udzielenie koncesji może – zdaniem SKO - kolidować z polityką przestrzenną ustaloną w obowiązującym Studium dla tego terenu. Również planowana perspektywa 50 lat obowiązywania koncesji dla projektowanego obszaru i terenu górniczego, przeznaczonego w Studium w znacznej większości na cele rolnicze również wskazuje, że prowadzenie gospodarki rolniczej na tym terenie może potencjalnie negatywnie wpływać na środowisko, a tym samym na stan wód powierzchniowych i podziemnych.
W skardze na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji, zobowiązanie organu I instancji do wydania w określonym terminie postanowienia uzgadniającego i zasądzenie kosztów postępowania.
W skardze zarzucono:
1. naruszenie art. 153 ppsa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w ramach wydanego wcześniej w niniejszej sprawie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 13 I 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 418/21, co skutkowało utrzymaniem w mocy ponownego postanowienia organu I instancji nr 37/2022 z 28 VI 2022 r. odmawiającego uzgodnienia wniosku skarżącej bez wykazania w żaden sposób, aby zamierzona przez skarżącą działalność była niezgodna z przeznaczeniem nieruchomości określonym w Studium, podczas gdy w ramach prawomocnego wyroku jednoznacznie wskazano, że wyłączną podstawą odmowy uzgodnienia wniosku koncesyjnego może być naruszenie przez zamierzoną działalność gospodarczą przeznaczenia nieruchomości określonego w Studium, zaś jeśli wydobycie wód leczniczych nie będzie naruszać przeznaczenia nieruchomości w Studium to brak jest podstaw do odmowy uzgodnienia wniosku,
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 ust. 2a PGG, a to poprzez:
a) dokonanie jego błędnej wykładni i niezasadne przyjęcie, że kryterium opinii właściwego wójta (burmistrza) może być także interes społeczny i słuszny interes obywateli, przepisy ochrony środowiska oraz elementy formalne wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin (kryteria pozaustawowe znajdujące się poza dyspozycją art. 7 PGG), podczas gdy jak wynika z przepisu, zakres opinii powinien ograniczać się wyłącznie do analizy zgodności podejmowania i wykonywania zamierzonej działalności skarżącej ze sposobem wykorzystywania nieruchomości ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach (kryterium ustawowe objęte dyspozycją art. 7 PGG), co w konsekwencji skutkowało nieuzasadnioną okolicznościami niniejszej sprawy odmową uzgodnienia wniosku skarżącej, z uwagi na rzekome braki formalne wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin, potrzebę zabezpieczenia interesu społecznego jakim jest zaopatrzenie mieszkańców gminy w wodę pitną oraz rzekomą ochronę wód przed zanieczyszczeniami w związku z zamierzoną działalnością, w sytuacji gdy wyłącznie właściwy do oceny kompletności wniosku organ koncesyjny jakim jest Marszałek Województwa Dolnośląskiego nie ujawnił wskazanych braków formalnych wniosku, a zamierzona działalność skarżącej nie naruszy przeznaczenia nieruchomości i nie koliduje z przeznaczeniem nieruchomości, tak rolnym, jak i związanym z wydanymi wcześniej warunkami zabudowy;
b) dokonanie jego błędnej wykładni i niezasadne przyjęcie, że przedmiotem oceny właściwego wójta (burmistrza) może być oddziaływanie środowiska i zastanego otoczenia na zamierzoną inwestycję, w sytuacji gdy kryterium oceny wójta na etapie postępowania w trybie art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 ust. 2a PGG powinien być wprost przeciwnie - wpływ inwestycji na środowisko i otoczenie w zakresie ograniczonym do przeznaczenia nieruchomości, na której znajdują się ujęcia wód leczniczych, co w konsekwencji skutkowało nieuzasadnioną okolicznościami niniejszej sprawy, odmową uzgodnienia wniosku skarżącej z uwagi na powołanie się na ryzyko rzekomego niekorzystnego oddziaływania działalności rolniczej (produkcja rolna) na środowisko, w tym złoża kopalin (wód leczniczych), w sytuacji gdy ryzyko to nie pozostaje w związku z zamierzoną działalności skarżącej, która zgodnie z wcześniejszymi postępowania środowiskowymi, nie będzie oddziaływać negatywnie na środowisko oraz kolidować z przeznaczeniem nieruchomości;
c) dokonanie jego błędnej wykładni i niezasadne przyjęcie, że złoże wód leczniczych (kopaliny) związane jest z nieruchomością gruntową, przez co inwestycje z nim związane podlegają ocenie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego czy też studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, odnoszących się wprost do nieruchomości gruntowych, w sytuacji gdy właścicielem i jedynym dysponentem przestrzeni złoża wody leczniczej w granicach obszaru górniczego jest Skarb Państwa, a przestrzeń ta nie jest związana z nieruchomościami na powierzchni terenu, co w konsekwencji skutkowało nieuzasadnioną okolicznościami niniejszej sprawy, odmową uzgodnienia wniosku skarżącej z uwagi na przeznaczenie nieruchomości w przepisach miejscowych, w sytuacji gdy w rzeczywistości nie ma prawnego ani faktycznego związku pomiędzy wydobyciem wód leczniczych ze złoża kopaliny, a postanowieniami o przeznaczeniu terenu, zaplanowanym w obowiązującym Studium;
d) dokonanie jego błędnej wykładni i niezasadne przyjęcie, że działalność określona w PGG musi być w świetle art. 7 ust. 1 i 2 PGG wprost zgodna z przeznaczeniem nieruchomości określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach, podczas gdy ustawa stawia jedynie wymaganie, aby działalność ta nie naruszała przeznaczenia nieruchomości, co w konsekwencji skutkowało nieuzasadnioną okolicznościami niniejszej sprawy, odmową uzgodnienia wniosku skarżącej z uwagi na przeznaczenie nieruchomości na cele rolnicze, w sytuacji gdy zamierzona działalności nie koliduje w rzeczywistości w żaden sposób z działalnością rolniczą na nieruchomości i jakimkolwiek innym jej przeznaczeniem, w tym związanym z wydanymi wcześniej warunkami zabudowy dla nieruchomości;
3. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:
a) art. 7, 8, 77 § 1, 78, 80, 107 § 3 kpa, poprzez naruszenie zasady praworządności, dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym pominięcie zasadnego interesu, stanowiska merytorycznego oraz dowodów skarżącej w sprawie, skutkujące bezrefleksyjnym powtórzeniem i przyjęciem jako swoje w ramach zaskarżonego postanowienia, stanowiska organu I instancji, polegające w szczególności na:
- tożsamości co do treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z uzasadnieniem dla postanowienia organu I instancji z 28 VI 2022 r. oraz pisma tegoż organu z 25 VII 2022 r., co skutkowało brakiem własnej oceny zarzutów przez SKO oraz ograniczeniem zasady dwuinstancyjności postępowania odwoławczego i obowiązku ponownego oraz samodzielnego rozpoznania sprawy przez SKO,
- braku odniesienia się w jakikolwiek sposób w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutów, stanowiska oraz dodatkowych wyjaśnień pełnomocnika skarżącej wyrażonych w ramach zażalenia, co skutkowało brakiem skonfrontowania stanowiska i zarzutów skarżącej z podstawami odmowy uzgodnienia przez organ I instancji, w tym wskazania dlaczego za uzasadnione przyjęto ostatecznie stanowisko w sprawie organu I instancji, a nie przeciwstawne stanowisko skarżącej;
b) art. 64 § 2 w zw. art. 7, 8, 77 § 1 kpa, poprzez naruszenie zasady praworządności, zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i uzupełnienia rzekomych braków formalnych wniosku skarżącej z jednoczesnym naruszeniem kompetencji organu koncesyjnego w niniejszej sprawie, w tym poprzez bezpośrednią odmowę uzgodnienia wniosku skarżącej o wydanie koncesji ze względu na rzekomy brak formalny wniosku skarżącej, w tym bez umożliwienia skarżącej wcześniejszego usunięcia tych braków zgodnie z normami przepisanymi, co skutkowało merytorycznym rozpatrzeniem sprawy pomimo wprost wyrażonego przez organy obu instancji w ramach uzasadnienia ich postanowień braku możliwości zweryfikowania wniosku ze względu na rzekomy brak formalny, podczas gdy wyłącznie uprawniony w zakresie badania wniosku organ koncesyjny takich braków formalnych przy wszczęciu postępowania nie stwierdził uznając wniosek za prawidłowy i kompletny, a ewentualny brak formalny uniemożliwiałby weryfikację wniosku i powinien wstrzymać merytoryczne rozpatrzenie sprawy, poprzedzając je sygnalizacją braku formalnego właściwemu organowi koncesyjnemu oraz procedurą uzupełnienia rzekomych braków wniosku przez skarżącą w określonym terminie, czego organy obu instancji zaniechały w niniejszej sprawie, odmawiając bezpośrednio dalszej weryfikacji wniosku, a w konsekwencji odmawiając uzgodnienia wniosku skarżącej bez jego faktycznej weryfikacji ze względu na podniesiony rzekomy brak formalny, który nie został wcześniej nawet zasygnalizowany i zweryfikowany w ramach wyłącznych kompetencji właściwego w niniejszego sprawie organu koncesyjnego, jakim nie jest organ I instancji oraz SKO, a Marszałek Województwa Dolnośląskiego
c) art. 7, 8, 77 § 1, 78, 80, 107 § 3 kpa, poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy i ewentualnie w jaki sposób znajdują rzeczywiste podstawy prawne lub faktyczne odmowy uzgodnienia wniosku skarżącej o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złoża wód leczniczych, co skutkowało błędnymi ustaleniami faktycznymi w niniejszej sprawie, a w konsekwencji i błędnym zastosowaniem przepisów prawa, w tym w szczególności poprzez nieuzasadnione okolicznościami niniejszej sprawy przyjęcie za organem I instancji, że:
- zamierzona działalność skarżącej może naruszyć przeznaczenie nieruchomości dla celów rolniczych, w sytuacji gdy w świetle całokształtu okoliczności niniejszej sprawy, przedstawionych dowodów oraz obowiązujących przepisów prawa, w przypadku działalności wydobywczej prowadzonej zgodnie z zamierzeniem skarżącej, ze względu na znikomy zakres ingerencji w strukturę nieruchomości gruntowej, działalność ta nie koliduje, ani nie wyklucza prowadzenia innej działalności, w tym działalności rolniczej, czego wyrazem są stanowiska organów ochrony środowiska w poprzedzających niniejsze postępowanie postępowaniach środowiskowych wymaganych prawem;
- zamierzona działalność skarżącej pozostaje w sprzeczności z przeznaczeniem przestrzennym nieruchomości, podczas gdy dla nieruchomości objętych wnioskiem wydano wcześniej decyzje o warunkach zabudowy dla obiektu rozlewni wód mineralnych, których to decyzja jako prawny instrument planowania przestrzennego określiła możliwość wykorzystania nieruchomości w celach innych niż rolnych, w tym z pozostającej w zgodzie z zamierzoną działalnością skarżącej produkcji wody mineralnej;
- istnieje pewność wpływu czynników antropogenicznych na stan wód w projektowanym obszarze i terenie górniczym, w szczególności w ramach działań rolniczych, w tym uprawy gruntów rolnych, w sytuacji gdy przeprowadzone i zaoferowane przez skarżącą badania hydrogeologiczne, potwierdzają, że pomimo prowadzenia na tym obszarze od przynajmniej 70 lat intensywnej gospodarki rolnej, nie stwierdzono dotychczas jakichkolwiek zanieczyszczeń pochodzenia antropogenicznego, co potwierdza że w dającej się przewidzieć perspektywie czasowej nie ma ryzyka skażenia złóż wód leczniczych;
- zamierzona działalność skarżącej może powodować zagrożenie dla środowiska, w tym zasobów wód podziemnych zwykłych i leczniczych, w sytuacji gdy zagrożenie takie zostało z zasady wykluczone w ramach wcześniejszych postępowań środowiskowych w niniejszej sprawie, w których udział brał także organ I instancji, w tym w szczególności w ramach pozytywnych opinii do projektów robót geologicznych, pozytywnych opinii do Planu Ruchu Zakładu Górniczego, wydania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu rozlewni wód mineralnych, przyjęcia do wiadomości (bez zastrzeżeń) decyzji zatwierdzającej dokumentację hydrogeologiczną ustalającą zasoby eksploatacyjne wód leczniczych w S. oraz wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji - wydobywanie kopaliny ze złoża wód leczniczych w S., w których to nie przewidziano z zasady żadnego niekorzystnego oddziaływania zamierzonej inwestycji na środowisko, jak również niekorzystnego wpływu na produkcję rolną;
- zamierzona działalność skarżącej stanowi zagrożenie dla gminnego ujęcia wody oznaczonego numerem [...], w tym poprzez zmniejszenie zasobów eksploatacyjnych i możliwości zaspokojenia potrzeb publicznych, w sytuacji gdy zamierzona działalność skarżącej nie ma żadnego wpływu na to ujęcie, albowiem ustalony w przyjętej i zatwierdzonej przez organy administracyjne, w tym organ I instancji, dokumentacji hydrogeologicznej zasięg leja depresji ujęcia wód leczniczych będącego przedmiotem wniosku koncesyjnego wynosi 350 metrów, zaś otwór ujęcia wody oznaczony numerem [...] znajduje się w odległości ok. 2 220 metrów od ujęcia wód leczniczych, w sytuacji gdy odległość ta jest większa niż odległość ujęcia wody oznaczonego numerem [...] od innego działającego i konkurencyjnego względem zamierzonej działalności skarżącej ujęcia wód leczniczych G. (odległość ok. 1 800 metrów);
- zamierzona inwestycja skarżącej może naruszyć ewentualną strefę ochronną dla gminnego ujęcia wody oznaczonego numerem [...], podczas gdy woda z otworu [...] jest kopaliną i jako taka podlega przepisom PGG i nie przewiduje się dla niej ustanawiania terenu pośredniego strefy ochronnej ujęć czy przeprowadzania analizy ryzyka;
- zamierzona inwestycja skarżącej może naruszyć interes społeczny w oparciu o zapewnienie dostępu do wód zwykłych (gruntowych), podczas gdy interesy te są realizowane i należycie zabezpieczone przez przepisy dotyczące prawa wodnego, co zaś nie dotyczy przecież wód leczniczych (przedmiot koncesji), które są określone przez inne przepisy dotyczące prawa geologicznego i górniczego oraz nie ma jakiegokolwiek negatywnego związku pomiędzy zwykłymi wodami podziemnymi a wodami leczniczym (kopalinami), a wydobycie wód leczniczych nie naruszy interesu związanego z wodami zwykłymi (gruntowymi);
- zamierzona inwestycja skarżącej może naruszyć interes społeczny, podczas gdy złoże wód leczniczych "[...]" powinno być przedmiotem eksploatacji, zarówno z punktu widzenia interesu przedsiębiorcy (dochody z działalności gospodarczej), Skarbu Państwa (opłaty koncesyjne) jak i lokalnej społeczności (lokalne podatki, rynek pracy), albowiem jest to złoże o największych w Polsce zasobach eksploatacyjnych wód typu szczawy i wody wodorowęglanowe.
W uzasadnieniu skargi skarżąca obszernie umotywowała poszczególne zarzuty.
W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 23 ust. 2a w zw. z art. 7 PGG.
Zgodnie z art. 23 ust. 2a PGG, w odniesieniu do działalności prowadzonej poza granicami obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej: 1) udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji, podziemne składowanie odpadów albo podziemne składowanie dwutlenku węgla, 2) wydanie decyzji inwestycyjnej, o której mowa w art. 49z ust. 1 - wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności; kryterium uzgodnienia jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w sposób przewidziany w art. 7.
Stosownie zaś do art. 7 ust. 1 i 2 PGG, podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach.
Należy zwrócić uwagę, że zarówno art. 7 jak i powiązany z nim art. 23 ust. 2a PGG wskazują wyraźnie na dopuszczalność podejmowania i prowadzenia działalności określonej ustawą wyłącznie pod warunkiem "nienaruszania" funkcji terenu określonej w planie miejscowym lub studium. Ratio legis takiego unormowania jest jasne. Eksploatacja złoża nie może kolidować z określoną w aktach planistycznych funkcją terenu. Innymi słowy nie może wykluczyć możliwości korzystania z nieruchomości w sposób określony w planie miejscowym bądź studium. Możliwość korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z przypisaną jej funkcją, pomimo eksploatacji złoża, musi mieć charakter ciągły, a więc musi istnieć zarówno w trakcie eksploatacji złoża jak i po jej zakończeniu. Taki stan rzeczy można osiągnąć na dwa sposoby. Albo akty planistyczne będą wprost przewidywać możliwość wykorzystywania określonego terenu na cele górnicze (zazwyczaj używany jest tu symbol PG – obszary i tereny górnicze) albo też wprawdzie funkcja terenu będzie inna, jednak przy eksploatacji złoża zastosowana zostanie taka metoda wydobycia, która nie zakłóca realizacji na konkretnym terenie jego funkcji. Zarówno w jednym jak i w drugim przypadku wystąpi sytuacja "nienaruszania" przeznaczenia czy sposobu wykorzystywania nieruchomości określonego w aktach planistycznych.
W okolicznościach kontrolowanej sprawy należało jednak w pierwszej kolejności uwzględnić oceny prawne i wskazania wyrażone w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 13 I 2022 r. (II SA/Wr 418/21). Jak bowiem wynika z art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Zestawienie treści zaskarżonej decyzji ze wskazaniami sformułowanymi w prawomocnym wyroku wydanym w sprawie wskazują, że organy nie zastosowały się do tych wskazań, co narusza art. 153 ppsa.
Sąd rozpatrując poprzednio sprawę jednoznacznie zaznaczył, że z pozycji art. 7 ust. 2 PGG żadne inne kryterium - określone w Studium - niż sposób wykorzystania nieruchomości, nie może determinować dopuszczalności prowadzenia działalności wydobywczej. Nie ma podstawy prawnej do innego uwarunkowania prowadzenia takiej działalności niż poprzez ustalenie sposobu wykorzystania nieruchomości. Sąd zaznaczył przy tym, że za nieuprawnioną trzeba uznać całość uwag organów uzgadniających odnoszących się do kolizji planowanego przedsięwzięcia z korzystaniem z komunalnego ujęcia wody [...] zlokalizowanego na działce nr [...], obręb G.
W świetle powyższego nie można zaakceptować ponownego powołania przez organy obu instancji argumentu, jakoby za odmową uzgodnienia koncesji przemawiała kolizja planowanej działalności z wykonywaniem uprawnień przez Z. sp. z o.o. w B. na obszarze ochronionego ujęcia wody pitnej — odwiert [...] w G. (działka nr [...]). Jakkolwiek organy tego rodzaju tezę tym razem ujęły w formułę zarzutu formalnego (jako brak we wniosku o wydanie koncesji polegający na pominięciu i nieodniesieniu się do kwestii komunalnego ujęcia wody), to jednak nie zmienia to istoty rzeczy. Organy bowiem, wbrew ocenie zawartej w prawomocnym wyroku, forsują niezmiennie pogląd o istotnym znaczeniu tej okoliczności dla uzgodnienia dokonywanego na podstawie art. 23 ust. 2a w zw. z art. 7 PGG.
Niezależnie od powyższego podkreślić trzeba, że skarżąca zarówno w zażaleniu jak i w skardze wyjaśniała, że nie istnieje ryzyko wystąpienia takiej kolizji. Ustalony bowiem w przyjętej i zatwierdzonej przez właściwe organy, w tym organ I instancji, dokumentacji hydrogeologicznej, zasięg leja depresji ujęcia wód leczniczych będącego przedmiotem wniosku koncesyjnego wynosi 350 metrów, zaś otwór komunalnego ujęcia wody oznaczony numerem [...] znajduje się w odległości ok. 2 220 metrów od wnioskowanego ujęcia wód leczniczych. Skarżąca zwróciła też uwagę, że odległość ta jest większa niż odległość ujęcia wody oznaczonego numerem [...] od innego działającego i konkurencyjnego względem zamierzonej działalności skarżącej ujęcia wód leczniczych G. (odległość ok. 1 800 metrów). Skoro zatem nie stanowi sygnalizowanego zagrożenia dla publicznego ujęcia wody oznaczonego numerem [...] wieloletnie eksploatowane ujęcie wód leczniczych położone o ponad 400 metrów bliżej niż ujęcia planowanego przez skarżącą, to tym bardziej nierealne pozostaje zagrożenie dla ujęcie wody [...] ze strony położonego dalej ujęcia skarżącej. Sąd zaznacza, że skoro SKO nie odniosło się do tej argumentacji w zaskarżonym postanowieniu (naruszając przy okazji określoną w art. 11 kpa zasadę przekonywania strony) jak i w odpowiedzi na skargę, Sąd nie ma podstaw, by uznać tego rodzaju argumentację za błędną czy nieprawdziwą.
Co do sugerowanej w postanowieniu SKO niezgodności wniosku z przeznaczeniem terenu działek nr [...] i nr [...], obręb S., to nie ulega wątpliwości, że teren ten nie jest objęty planem miejscowym, tak więc podstawą ustaleń w tym zakresie muszą być postanowienia Studium. Jak jednak wynika z przyjętych w Studium kierunków zagospodarowania przestrzennego, teren objęty wnioskiem przeznaczony jest na cele zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej i usługowej (symbol SŁ-MNR.[...]). Niezrozumiałe jest zatem eksponowanie przez organy obu instancji rolniczej funkcji terenu.
Jak wyżej wyjaśniono, z pozycji znajdującego zastosowanie art. 23 ust. 2a w zw. z art. 7 PGG, rolą organów było ocenić, czy działalność objęta wnioskiem koncesyjnym "nie naruszy sposobu wykorzystywania nieruchomości" określonego w Studium i przepisach odrębnych. To zaś wymaga uwzględnienia m.in. charakteru i sposobu wykonywania planowanej działalności. W konkretnym przypadku zamierzona działalność skarżącej polegać ma na wydobywaniu wód leczniczych za pomocą otworów wiertniczych z głębokości od 80 metrów do ponad 200 metrów, co nie wiąże się z żadnymi uciążliwościami i inwazją na powierzchni nieruchomości gruntowej. Nie wystąpią tu wyrobiska górnicze uniemożliwiające wykorzystanie terenu na cele niegórnicze, a wyłącznie otwory wiertnicze, które na powierzchni terenu zajmują niewielką powierzchnię. Specyfika wydobywania kopaliny w formie płynnej powoduje także, że otwory wiertnicze czerpiące tę kopalinę nie muszą być rozlokowane na całym obszarze górniczym, a wyłącznie na części nieruchomości, na której ma być prowadzona działalność. Rację ma więc skarżąca podnosząc, że w przypadku wnioskowanej działalności wydobywczej, ze względu na marginalny zakres ingerencji w strukturę nieruchomości gruntowej działalność ta nie wyklucza prowadzenia na powierzchni innej działalności, w tym w szczególności ewentualnej działalności rolnej. Trafnie też w skardze zwrócono uwagę, że w przypadku wód leczniczych w obrębie sąsiedniego obszaru górniczego "S.(2)", w zakresie którego to od lat jest prowadzona działalność tożsama do zamierzonej działalności skarżącej, budowane są domy, prowadzona jest działalność gospodarcza, funkcjonuje rolnictwo i leśnictwo - bez jakichkolwiek ograniczeń, dodatkowych zakazów i nakazów wynikających z istniejącego obszaru górniczego. Zaś w pobliskim obszarze górniczym Uzdrowiska P. (o podobnej wielkości do projektowego obszaru górniczego objętego wnioskiem koncesyjnym skarżącej), który obejmuje znaczną część miasta, tereny rolne oraz leśne znajdują się również studnie ujęcia wodociągowego Miejskiego Zakładu Komunalnego, zaopatrujące w wodę miasto P. Studnie te są eksploatowane bez jakichkolwiek ograniczeń, ponieważ nie ma współdziałania pomiędzy studniami ujęcia wód zwykłych a ujęciami wód leczniczych.
W ocenie Sądu nieporozumieniem jest też opieranie rozstrzygnięcia odmownego na argumentach sugerujących zagrożenie dla jakości wód podziemnych ze strony działalności rolniczej. Należy zwrócić uwagę, że skarżąca nie chce prowadzić działalności rolniczej, ale działalność w zakresie eksploatacji kopaliny w postaci wód leczniczych. Jak zasadnie podniesiono w skardze, organy z niezrozumiałych powodów skupiły się na tym, w jaki sposób produkcja rolna wpłynie na działalność skarżącej i wydobywane przez nią kopaliny, zamiast ustalać, jak działalność skarżącej wpłynie na produkcję rolną. Organy obu instancji odwróciły zatem sytuację prawną, tak jakby przeprowadzone z ich udziałem postępowanie miało wykazywać wpływ środowiska na to co jest wnioskowane, a nie wpływ tego co jest wnioskowane na środowisko. Skarżąca powołała się też na wyjaśnienia zawarte w złożonym do SKO piśmie z dnia 31 V 2021 r. (którego niestety brakuje w aktach odwoławczych), pn. "Badania składu izotopowego oaz stężenia trytu w 12 prób wód podziemnych Sudetów wraz z omówienie wyników. TBPŚ "GEOSFERA". Kraków, luty 2019" potwierdzające, że pomimo prowadzenia na obszarze planowanej inwestycji od przynajmniej 70 lat intensywnej gospodarki rolnej, nie stwierdzono dotychczas jakichkolwiek zanieczyszczeń pochodzenia antropogenicznego.
Nie sposób także uwzględnić sformułowanego w postanowieniach obu instancji zastrzeżenia, jakoby miarodajną ocenę wniosku pod kątem wymagań z art. 7 PGG wykluczała jego niekompletność, a dokładnie niezałączenie projektu zagospodarowania złoża. Jeśli bowiem według organów uzgadniających, projekt zagospodarowania złoża był im potrzebny do wyrażenia stanowiska, to należało się zwrócić w tym celu do organu występującego o uzgodnienie, tj. Marszałka Województwa Dolnośląskiego. Jak wynika z treści wniosku skarżącej o udzielenie koncesji, załącznikiem do tego wniosku był m.in. projekt zagospodarowania złoża. Nie było zatem przeszkód, by taki dokument uzyskać. Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, co jednoznacznie wynika z art. 106 § 4 kpa. Opieranie zatem stanowiska negatywnego na tego rodzaju przesłance było nieuprawnione.
W konsekwencji stwierdzić należało, że zaskarżone postanowienie SKO wydane zostało przede wszystkim z istotnym naruszeniem art. 153 ppsa, art. 106 § 4 kpa oraz art. 23 ust. 2a w zw. z art. 7 PGG, co obligowało do jego uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. Sąd uchylił także postanowienie organu I instancji na zasadzie art. 135 ppsa, bowiem obciążone było tożsamym naruszeniem prawa.
Rozpatrując sprawę ponownie należy uwzględnić wyżej określone wskazania, jak również oceny wyrażone w wyroku tutejszego Sądu z dnia 13 I 2022 r. (II SA/Wr 418/21). W szczególności trzeba wziąć pod uwagę, że przedmiotem oceny wniosku o udzielenie koncesji w ramach postępowania uzgadniającego z art. 7 PGG jest nienaruszenie przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona "sposobu wykorzystywania nieruchomości" ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. W rezultacie nie ma w takim postępowaniu miejsca na ocenę wniosku koncesyjnego w zakresie zgodności z przepisami z zakresu ochrony środowiska, czy też zgodności z interesem publicznym lub interesami osób trzecich. Oczywiście w przypadku stwierdzenia potrzeby uzupełnienia ustaleń o projekt zagospodarowania złoża, należy skorzystać z kompetencji określonej w art. 106 § 4 kpa.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).
Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa.