II SA/WR 780/03

II SA/Wr 780/03 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2005-02-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący sprawozdawca/
Grażyna Jeżewska
Teresa Cisyk
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2005 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] Nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz J. W. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane nakazał J. W. rozbiórkę obiektu garażowego usytuowanego na działce nr A przy ulicy [...] w K. W uzasadnieniu decyzji inspektor podniósł, iż podczas przeprowadzonej w dniu 13.XI.2002r. kontroli ustalono, iż na działce nr B zlokalizowanej przy ulicy [...] w K. znajduje się garaż wykonany z drewnianych elementów, posadowiony na betonowych chodnikach, który wybudowany został, bez stosownego pozwolenia budowlanego, przez poprzedniego właściciela, który nie posiada wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] teren na który zlokalizowano przedmiotowy garaż nie jest przeznaczony pod zabudowę, lecz stanowi teren projektowanych dolesień i lasu i stąd też należało orzec jak w sentencji.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. W. Wskazał w nim, iż nie zgadza się z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i wnosi o uwzględnienie jego odwołania.
Decyzją z dnia [...], Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bezsprzecznie, że obecny właściciel garażu jak i poprzedni nie posiadają żadnych dokumentów związanych z jego wybudowaniem, a tym samym zasadnie organ I instancji uznał, iż w sprawie zaszły okoliczności uzasadniające orzeczenie jego rozbiórki, tym bardziej jeśli się zważy, iż art. 48 Prawa budowlanego w sprawach samowoli budowlanej pozbawione jest elementów cennych.
Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się J. W. We wniesionej skardze zakwestionował zasadność decyzji dotyczącej rozbiórki garażu. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż przedmiotowy garaż wybudowany został przed wejściem w życie poprzedniej ustawy – Prawo budowlane z dnia 24.10.1974r. Zarzucił, iż decyzja o rozbiórce garażu została oparta na ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z dnia 18 grudnia 1985r., który powstał już po wybudowaniu obiektu, oraz innych aktach prawnych uchwalonych po jego wybudowaniu. Argumentował nadto skarżący, iż garaż wybudowany został za wiedzą i zgodą właścicielki działki, którą jest osoba fizyczna oraz, iż nie został wybudowany przez niego, bowiem on dokonał jego zakupu dopiero w listopadzie 2000r., a zatem nie jest sprawca samowoli budowlanej. W ocenie skarżącego brak jest podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki, bowiem władze terenowe oraz władze miasta nie wnosiły zastrzeżeń co do lokalizacji garaży od lat 70-tych.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podał, iż nawet przyjmując, że obiekt garażowy powstał (jak twierdzi skarżący) przed 1 stycznia 1975r., to i tak w świetle obowiązujących wówczas przepisów prawa stanowił samowolę budowlaną podlegającą rozbiórce. Podnoszony zaś argument, iż późniejsze uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może powodować rozbiórki obiektów wcześniej wybudowanych, niezgodnie z tym planem nie jest zasadny, gdyż zarzut ten mógłby mieć zastosowanie jedynie w stosunku do obiektów legalnie wybudowanych, zaś garaż skarżącego od chwili wybudowania był samowolą budowlaną, która wykryta została dopiero w 2002r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Skarga J. W. wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem 1 stycznia 2004r. i stąd też w oparciu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271) przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny, którym jest na mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270).). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151KPA).
Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180).
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym.
Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], która nakazywała rozbiórkę obiektu garażowego usytuowanego na działce nr A przy ulicy [...] w K.
Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa.
Faktem bezspornym, czego nie kwestionuje skarżący w wywodach skargi, jest, iż obiekt garażowy usytuowanego na działce nr A w K. przy ulicy [...] został wybudowany bez wymaganego pozwolenia budowlanego. W tej części ustalenia obu organów nie budzą zastrzeżeń. Poza sporem jest także i to, że teren na którym powstał przedmiotowy obiekt garażowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] nie jest przeznaczony pod zabudowę, lecz stanowi teren projektowanych dolesień i lasu.
Zasada ogólną Prawa budowlanego jest obowiązek uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę na realizację wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych i wykonywanie wszelkich robót budowlanych chyba, że przepisy art. 29 i 30 obowiązku uzyskania pozwolenia nie wymagają. Budowa obiektu garażowego na betonowej podmurówce nie należy do kręgu robót, które nie wymagają uzyskania stosownego pozwolenia budowlanego. Stosownie do art. 28 ustawy – Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. (Dz. U nr 89, poz. 414 z późn. zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 28 i art. 30. Skarżący nie legitymował się wymaganym pozwoleniem na budowę.
Jednocześnie art. 32 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane stanowił, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy obu instancji nie jest wyczerpujące i nie ustala wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia elementów.
Organ administracji publicznej stosownie bowiem do art. 7 i art. 77 §1 KPA, w toku postępowania administracyjnego, zobowiązany jest pojąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to zatem, iż to organ administracji publicznej, a nie strona postępowania ma obowiązek podjąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto to organ właśnie administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem, a nie strona postępowania, obowiązany jest, zgodnie z art. 77 KPA, w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. (por wyrok WSA w Warszawie z 09.04.2004r., II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23.04. 2002r. syg. I SA 274/02; wyrok NSA z 01.04.2002r., syg. V SA 115/01). Powyższe skutkować winno zatem ustaleniem w oparciu o dostępne środki dowodowe daty budowy spornego pomieszczenia garażowego. Organ I instancji nie ustalił w toku postępowania wyjaśniającego, a organ II instancji uznał te ustalenia za wystarczające, w jakiej konkretnie dacie nastąpiła budowa przedmiotowego obiektu budowlanego. Poczynienie takich ustaleń jest niezbędne, gdyż skutkować będzie dopiero rozważeniem kwestii przepisy jakiej ustawy winny znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz czy w ich świetle dopuszczalna byłaby legalizacja wybudowanego obiektu.
Zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest jednak, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji.
Załatwienie zatem sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji opartej na niepełnym stanie faktycznym, a z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowym sporze, jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej i narusza art. 7 KPA oraz inne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego normujące sposób dochodzenia do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy (m.in. art. 77 § 1, 80 KPA).
Stwierdzone uchybienia w zakresie ustaleń stanu faktycznego uniemożliwiają Sądowi dokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co w konsekwencji powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], Nr [...].
Wskazać należy także, iż uzasadnienie odpowiedzi na skargę nie może konwalidować braków postępowania dowodowego.
Wskazanie, co do dalszego postępowania przez organ wynika z powyższych rozważań prawnych.
Sąd nie jest związany zarzutami, ani też wnioskami skargi, co oznacza, że jest władny uwzględnić skargę z innych względów, niż te, które przytacza strona.
W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu...(Dz. U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 i 3 oparto na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 55 ust. 1 ustawy o NSA w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.